Гражданский кодекс часть 1

Судья Арбитражного суда Челябинской области Мрез И. В., при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиофиксации секретарем судебного заседания Щипицыной А.Д., рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении арбитражного суда по адресу: ул. Воровского, 2, каб. 416, дело по заявлению Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской областик Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области, третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: акционерное общество «Единая Электронная Торговая Площадка», общество с ограниченной ответственностью «Метпром», Челябинская региональная правозащитная организация «В защиту прав граждан», индивидуальный предприниматель ФИО1, индивидуальный предприниматель ФИО2, акционерное общество «ЮЖУРАЛМОСТ»

от заявителя: ФИО3, - представителя по доверенности от 09.01.2019 года, личность установлена служебным удостоверением; ФИО4, - представителя по доверенности от 09.06.2017 года, личность установлена служебным удостоверением

от заинтересованного лица: ФИО5, - представителя по доверенности от 09.11.2018 года, личность установлена служебным удостоверением; ФИО6, - представителя по доверенности от 01.11.2017 года, личность установлена удостоверением

от АО «Южуралмост»: ФИО7, - представителя по доверенности от 09.01.2018 года, личность установлена паспортом; ФИО8, - представителя по доверенности от 09.01.2019, личность установлена паспортом;

от иных третьих лиц: не явились, извещены

УСТАНОВИЛ:

Министерство дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области (далее: заявитель, Министерство) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее: ответчик, УФАС по Челябинской области) о признании недействительными решения от 19.04.2017 по делу № 184, 185, 186-ж/2017, 109-ВП/2017, предписания от 19.04.2017 по делу № 184, 185, 186-ж/2017, 109-ВП/2017.

Судом к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: акционерное общество «Единая Электронная Торговая Площадка», общество с ограниченной ответственностью «Метпром», Челябинская региональная правозащитная организация «В защиту прав граждан», индивидуальный предприниматель ФИО1, индивидуальный предприниматель ФИО2, акционерное общество «ЮЖУРАЛМОСТ».

Решением Арбитражного суда Челябинской области по настоящему делу от 12.02.2018 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.07.2018 решение Арбитражного суда Челябинской области по делу № А76-11197/2017 оставлено без изменения.

Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 25.12.2018 решение Арбитражного суда Челябинской области от 12.02.2018 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.07.2018 по делу № А76-11197/2017 отменены, дело передано на новое рассмотрение в Арбитражный суд Челябинской области.

В постановлении суд кассационной инстанции указал, что при рассмотрении спора судами не дана оценка доводу управления о том, что до объявления рассматриваемого аукциона Министерством проводились закупки на каждый из указанных объектов отдельно, при рассмотрении спора не было установлено, как данное обстоятельство могло повлечь или повлекло за собой нарушение антимонопольного законодательства, не дана оценка обстоятельствам отмены первоначального аукциона, не установлены критерии ограничения, выводы о правомерности данного обстоятельства как условия для признания действий Министерства незаконными являются не обоснованными.

В судебном заседании объявлялся перерыв с 10.04.2019 по 12.04.2019.

Информация в форме публичного объявления о перерыве и продолжении судебного заседания была размещена на официальном сайте Арбитражного суда Челябинской области в сети Интернет.

Представители третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора (за исключением АО «Южуралмост»), в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом о времени и месте проведения судебного заседания, о чем в материалах дела имеются соответствующие доказательства.

С учетом изложенного, суд рассмотрел дело в отсутствие представителей, не явившихся лиц, в порядке ст. 156,163 АПК РФ с учетом положений Информационного письма Президиума ВАС РФ от 19.09.2006 № 113 «О применении ст. 163 АПК РФ».

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал заявленные требования, по основаниям, изложенным в заявлении, объяснениях. В обоснование указал, что документация об электронном Аукционе полностью соответствует требованиям законодательства Российской Федерации в сфере закупок, а действия заказчика не противоречат положениям статьи 33 Закона о контрактной системе в сфере закупок. Формируя объект Аукциона Министерство исходило из технологической и функциональной взаимосвязи именно работ по реконструкции дорог Челябинской области. Поскольку автомобильные дороги Тельмана - Старая Пристань, Тогузак-Летягино-автодорога Южноуральск Магнитогорск, участок км 6,500 - автодорога Южноуральск-Магнитогорск, Каменский - Березовка, Водопойка — Луговая, реконструкция которых включена в состав Аукциона, являются дорогами одной категории, в соответствии с классификацией автомобильных дорог, предусмотренной Федеральным законом от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской федерации» являются дорогами межмуниципального значения, входят в единую дорожную сеть. Проектная документация на каждый участок, дорог, включенный в реконструкцию, предусматривает однотипные виды работ, что как раз и свидетельствует о технологической взаимосвязи работ по реконструкции на каждом участке, поскольку потребует одинаковые технологические затраты. Кроме того, включение в один лот названных работ вызвано необходимостью определения лучшего подрядчика. Формирование закупки определялось потребностями заказчика в оказании услуг надлежащего качества с целью удовлетворения федеральных нужд в поддержании безопасного и бесперебойного движения на дорогах, их сохранности в соответствии с требованиями технических регламентов и нормативных документов. Закон о контрактной системе не содержит запрета формировать объект закупки путем объединения в один лот по территориальному признаку, в связи с чем, заказчик вправе в необходимой степени детализировать предмет закупки. В то же время, Законом о контрактной системе не предусмотрены ограничения по включению в аукционную документацию требований к работам (услугам), являющимся значимыми для заказчика, не предусмотрена и обязанность заказчика обосновывать свои потребности при установлении требований к выполняемым работам (услугам), предусмотрена и обязанность заказчика обосновывать свои потребности при установлении требований к выполняемым работам (услугам).

Также заявитель полагает, что у Комиссии Челябинского УФАС России отсутствовали полномочия на рассмотрение жалоб ИП ФИО2, Челябинской региональной правозащитной организации «В защиту прав граждан», ООО «Метпром» и обращения ИП ФИО1 на действия заказчика при проведении электронного аукциона на реконструкцию автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения в Саткинском, Увельском и Троицком районе Челябинской области. Приказ от 04.07.2016 №128 не подтверждает полномочия Комиссии по рассмотрению жалобы на действия комиссии по осуществлению закупок по Федеральному закону от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок» и не подтверждает легитимность состава Комиссии. Жалобы фактически рассмотрена неуполномоченными лицами, то есть в отсутствие кворума. Отсутствие у Комиссии Челябинского УФАС России функций по закупкам, осуществленным в порядке Закона о контрактной системе, подтверждено, в том числе заключением эксперта-лингвиста.

Дополнительно представитель Министерства указал, что не обоснован и ничем не подтвержден субъективный вывод Челябинского УФАС о неэффективном использовании источников финансирования и нерациональном расходовании бюджетных средств, вследствие объединения работ по реконструкции четырех автомобильных дорог в один лот. УФАС, по мнению Министерства, не приводит обоснования доводов о критериях для способа формирования объектов закупки. Сам факт того, что ранее Министерство проводило раздельные торги по тем же работам, свидетельствует лишь о том, что Министерство, как заказчик, воспользовалось своим правом на формирование объекта закупки исходя из потребностей заказчика. Указал, что деление Области на «искусственные районы» нарушит баланс интересов потенциальных участников закупки. Полагает, что вывод УФАС о том, что объединение в один лот ограничило количество участников аукциона, создало преимущественные условия для участия в аукционе АО «Южуралмост», не подтвержден.

Представитель ответчика возражал по заявленным требованиям по основаниям, изложенным в письменном отзыве, объяснениях.

Представитель АО «Южуралмост» представил письменное мнение, где указал, что требования Министерства подлежат удовлетворению.

Заслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав письменные доказательства, представленные в материалы дела, суд установил следующие обстоятельства.

В Челябинское УФАС России 12.04.2017 поступили жалобы индивидуального предпринимателя ФИО2, Челябинской региональной правозащитной организации «В защиту прав граждан», ООО «Метпром» на действия заказчика при проведении электронного аукциона на реконструкцию автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения в Саткинском, Увельском и Троицком районе Челябинской области (извещение № 0169200003617000023) (далее – аукцион).

Кроме того, 12.04.2017 в антимонопольный орган поступило обращение индивидуального предпринимателя ФИО1 о проведении внеплановой проверки обжалуемого аукциона.

Согласно представленным документам 28.03.2017 Министерство дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области объявило о проведении аукциона.

Начальная (максимальная) цена контракта – 413 154 230, 00 рублей.

Срок окончания подачи заявок на участие в аукционе - 13.04.2017 08:30.

На момент рассмотрения жалоб и проведения внеплановой проверки контракт не заключен.

В обоснование жалоб заявители указал, что заказчиком неправомерно объединены в один лот работы по реконструкции четырех участков автомобильных дорог, которые технологически и функционально не связаны между собой. Кроме того, укрупнение лота требует от участника закупки внесения как обеспечения исполнения контракта, так и обеспечения заявки, что требует большого объема финансовых ресурсов и может привести к ограничению конкуренции.

При рассмотрении дела в УФАС, Комиссия установила следующее.

Как следует из документации о закупке (ведомость объемов и стоимости работ (Приложение 1 к государственному контракту), техническое описание (Приложение № 1 к информационной карте), проектно-сметная документация) заказчику требуется выполнить работы по реконструкции автомобильных дорог на следующих участках:

- автомобильная дорога Тельмана – Старая Пристань (Саткинский муниципальный район);

- автомобильная дорога Каменский – Березовка (Увельский муниципальный район);

- автомобильная дорога Водопойка – Луговая (Увельский муниципальный район);

- автомобильная дорога Тогузак-Летягино-автодорога Южноуральск-Магнитогорск, участок км 6,500 – автодорога Южноуральск-Магнитогорск (Троицкий район, Южноуральский городской округ).

Комиссия УФАС указала, что как следует, из выкопировки из карты географической местности, представленной заявителем, указанные участки автомобильных дорог не связаны и не пересекаются друг с другом, находятся в различных территориальных образованиях Челябинской области, что подтверждает отсутствие технологической взаимосвязи указанных объектов капитального строительства.

Рассмотрев материалы дела, заслушав доводы и объяснения сторон, Комиссия Челябинского УФАС России решила:

1. Признать доводы жалоб индивидуального предпринимателя ФИО2, индивидуального предпринимателя ФИО1, Челябинской региональной правозащитная организация «В защиту прав граждан», ООО «Метпром» на действия заказчика обоснованными.

2. По результатам рассмотрения жалоб и проведения внеплановой проверки признать в действиях заказчика нарушение пункта 1 части 1 статьи 33, части 2 статьи 8 Закона о контрактной системе, частей 1,2,3 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

3. Выдать заказчику, аукционной комиссии, оператору электронной площадки предписание об устранении нарушений законодательства о контрактной системе.

4. Передать материалы дела должностному лицу Челябинского УФАС России для решения вопроса о привлечении виновных лиц к административной ответственности.

На основании вышеуказанного решения антимонопольного органа, в т.ч Министерству дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области выдано предписание от 19.04.2017 № 184, 185, 186-ж/2017, 109-ВП/2017, которым предписано:

1.Министерству дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области:

1.1 со дня размещения в единой информационной системе в сфере закупок (далее - единая информационная система) и (или) получения заказчиком предписания не заключать контракт по итогам аукциона, проведенного с нарушением законодательства о контрактной системе до исполнения настоящего предписания.

2. Аукционной комиссии в срок до 28.04.2017:

2.1 принять решение об отмене протокола рассмотрения первых частей заявок на участие в электронном аукционе от 13.04.2017, протокола подведения итогов электродного аукциона от 19.04.2017;

2.2 передать решение, указанное в пункте 2.1. настоящего предписания Министерству дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области для размещения в единой информационной системе www.zakupki.gov.ru и направления АО «ЕЭТП».

3. Министерству дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области:

3.1 в срок до 03.05.2017 принять решение об отмене аукциона;

3.2 до 04.05.2017 разместить решения, указанные в пунктах 2.1, 3.1 настоящего предписания, в единой информационной системе и направить сведения оператору электронной площадки АО «ЕЭТП».

4. АО «ЕЭТП»

4.1. с 24.04.2017 обеспечить Министерству дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области возможность исполнения данного предписания:

4.2. осуществить блокирование подписания контракта заказчиком по итогам аукциона, оформленного протоколом подведения итогов от 19.04.2017, до исполнения настоящего предписания.

4.Министерству дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области до 05.05.2017 представить в Челябинское УФАС России (с сопроводительным письмом) доказательства исполнения настоящего предписания (сведения о незаключении контракта по итогам аукциона согласно пункту 1.1 настоящего предписания, надлежащим образом заверенные копии решений заказчика и аукционной комиссии, указанное в пунктах 2.1, 3.1 настоящего предписания, доказательства размещения указанных решений в единой информационной систем www.zakupki.gov.ru и направления их оператору электронной площадки АО «ЕЭТП».

5. АО «ЕЭТП» в течение трех дней с даты исполнения предписания в адрес Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области представить доказательства исполнения пункт 4 настоящего предписания.

Полагая, что решение и предписание не соответствуют требованиям законодательства и нарушают права и законные интересы Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

При рассмотрении настоящего дела судом установлено, что в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44- ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг, для обеспечения государственных и муниципальных нужд и в целях улучшения организации осуществления возложенных на территориальные органы ФАС России полномочий по контролю за соблюдением законодательства о контрактной системе Приказом Челябинского УФАС России от 04.07.2016 №128 создана Комиссия по контролю в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд в составе: Председатель Комиссии: ФИО9 – руководитель Челябинского УФАС России; Члены комиссии: ФИО10, ФИО11, ФИО12, ФИО13

Пунктами 1.1 и 1.2 приказа, определена возможность выполнения функций членов Комиссии иными лицами, в случае отсутствия или невозможности исполнения своих обязанностей Председателем или Членами Комиссии.

В случае отсутствия Председателя Комиссии или невозможности его присутствия на заседании Комиссии функции указанного председателя выполняет один из следующих сотрудников: ФИО14 или ФИО15

В случае отсутствия члена Комиссии или невозможности присутствия на заседании Комиссии функции указанного члена комиссии выполняет один из следующих сотрудников: ФИО6, ФИО16, ФИО17, ФИО18 (пункт 1.2 приказа).

Функции и полномочия Комиссии определены пунктами 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 2.6 приказа.

Рассмотрение жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии, контрактного управляющего при осуществлении закупок на территории осуществления Челябинского УФАС России: для федеральных нужд, для нужд субъектов Российской Федерации, для муниципальных нужд, для нужд иных юридических лиц, обеспечиваемых в соответствии с Законом о контрактной системе. (пункт 2.1 приказа).

Вынесению по результатам рассмотрения жалоб и проведения внеплановых проверок, внеплановые и плановых контрольных мероприятий решений, предписаний. (пункт 2.2 приказа).

Согласованию возможности заключения государственного контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчики) при осуществлении закупок товаров, работ, услуг, в целях обеспечения федеральных нужд за исключением закупок товаров, работ, услуг, в целях обеспечения федеральных нужд за исключением закупок товаров, работ, услуг, которые относятся к государственному оборонному заказу или сведения о которых составляют государственную тайну. (пункт 2.3 приказа).

Осуществлению внеплановых проверок при рассмотрении сведений. Предусмотренных частью 1.1 статьи 31, статьей 104 Закона о контрактной системе о включении в Реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей). (пункт 2.4 приказа).

Проведение внеплановых проверок и сфере контроля за соблюдением законодательства о контрактной системе, законодательства о размещении заказов без издания приказа руководителем Челябинского УФАС России, заместителями руководителя Челябинского УФАС России (пункт 2.5 приказа).

Рассмотрению обращений заказчиков о включении в Реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) сведений об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов (пункт 2.6 приказа).

В соответствии с пунктом 3 приказа установлено, что Комиссия правомочна осуществлять функции, предусмотренные пунктом 2 настоящего приказа, если на заседании Комиссии присутствует не менее трех человек из состава Комиссии, указанного в настоящем приказе.

Согласно пункту 4 приказа установлено, что в соответствии с ч.1 ст. 112 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» №44-ФЗ от 05.04.2013, Комиссия вправе осуществлять согласования закупок при размещении заказчиками заказов для федеральных нужд, рассматривать жалобы участников размещения заказа и сведения об участниках размещения заказа о включении в реестр недобросовестных поставщиков, проводить внеплановые проверки размещения заказа, осуществленных в порядке Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

В соответствии с ч.1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если он полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статей 13 ГК РФ установлено, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В силу п. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействия).

Пунктом 4 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической.

Законом N 44-ФЗ урегулированы отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок (ч. 1 ст. 1 Закона N 44-ФЗ).

Статьей 99 Закона N 44-ФЗ установлены требования к контролю в сфере закупок. В соответствии с этой статьей, контроль в сфере закупок осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, путем проведения в том числе внеплановых проверок в отношении субъектов контроля (пп."а" п. 1 ч. 3). Контрольный орган в сфере закупок проводит внеплановую проверку в том числе по полученному обращению участника закупки с жалобой на действия (бездействие) уполномоченного органа. Рассмотрение такой жалобы осуществляется в порядке, установленном главой 6 этого Федерального закона. В случае, если внеплановая проверка проводится на основании жалобы участника закупки, по результатам проведения указанной проверки и рассмотрения такой жалобы принимается единое решение (п. 1 ч. 15).

Порядок рассмотрения жалобы по существу регламентирован положениями ст. 106 Закона N 44-ФЗ, в силу которой контрольный орган в сфере закупок обязан рассмотреть жалобу по существу и возражение на жалобу в течение пяти рабочих дней с даты поступления жалобы (ч. 3). По результатам рассмотрения жалобы по существу контрольный орган в сфере закупок принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и при необходимости о выдаче предписания об устранении допущенных нарушений (ч. 8). Решение, принятое по результатам рассмотрения жалобы по существу, может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев с даты его принятия (ч. 9).

Порядок исполнения государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд определен Административным регламентом, утвержденным Приказом Федеральной антимонопольной службы от 19.11.2014 N 727/14.

Согласно пункту 3.5 Административного регламента, рассмотрение жалобы по существу осуществляется Комиссией контрольного органа (далее - Комиссия), формируемой приказом контрольного органа.

Пунктом 3.27 Административного регламента предусмотрено, что заседание комиссии считается правомочным, если на нем присутствует более половины членов Комиссии.

В силу п. 3.28 Административного регламента рассмотрением жалобы руководит председатель Комиссии либо в отсутствие председателя его заместитель, осуществляющий его обязанности.

В соответствии с Законом N 44-ФЗ и в целях улучшения организации осуществления возложенных на территориальные органы ФАС России полномочий по контролю за соблюдением законодательства о контрактной системе Приказом от 04.07.2016 N 128 (т. 2 л.д. 94-96) УФАС по Челябинской области создана Комиссия по контролю в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд в составе: председатель Комиссии - ФИО9 (руководитель УФАС по Челябинской области, в соответствии с Приказом ФАС России от 21.02.2006 N 62-к - т. 2 л.д. 103); члены комиссии ФИО10, ФИО11, ФИО12, ФИО13

Пунктами 1.1 и 1.2 Приказа, определена возможность выполнения функций членов Комиссии иными лицами, в случае отсутствия или невозможности исполнения своих обязанностей председателем или членами Комиссии.

В частности, в случае отсутствия председателя Комиссии или невозможности его присутствия на заседании Комиссии функции указанного председателя выполняет один из следующих сотрудников: ФИО14 или ФИО15 (п. 1.1 приказа). В случае отсутствия члена Комиссии или невозможности присутствия на заседании Комиссии функции указанного члена комиссии выполняет один из следующих сотрудников: ФИО6, ФИО16, ФИО17, ФИО18 (пункт 1.2 Приказа).

Функции и полномочия Комиссии определены пунктами 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 2.6 Приказа.

В соответствии с пунктом 3 Приказа, Комиссия правомочна осуществлять функции, предусмотренные пунктом 2 настоящего Приказа, если на заседании Комиссии присутствует не менее трех человек из состава Комиссии, указанного в настоящем приказе.

Согласно пункту 4 Приказа, в соответствии с частью 1 статьи 112 Закона N 44-ФЗ, Комиссия вправе осуществлять согласования закупок при размещении заказчиками заказов для федеральных нужд, рассматривать жалобы участников размещения заказа и сведения об участниках размещения заказа о включении в реестр недобросовестных поставщиков, проводить внеплановые проверки размещения заказа.

В настоящем случае, решение по делу N 184, 185, 186-ж/2017, 109-ВП/2017 принято следующими членами Комиссии: Председатель Комиссии - ФИО15, члены Комиссии - ФИО12, ФИО10 При этом ФИО15 выполняла функции председателя Комиссии в порядке взаимозаменяемости на основании пункта 1.1 Приказа от 04.07.2016 N 128.

Административным регламентом не предусмотрена обязанность составлять какой-либо документ в случае отсутствия или невозможности присутствовать на заседании Комиссии кого-либо из членов Комиссии или председателя Комиссии. При этом Административным регламентом установлено, что решение принимается Комиссией простым большинством голосов членов Комиссии, присутствовавших на заседании Комиссии, на основании документов и сведений, представленных на заседание Комиссии (пункт 3.33.).

Таким образом, оспариваемые решения и предписание приняты уполномоченной Комиссией антимонопольного органа из трех человек (председатель и два члена комиссии), которые являются должностными лицами УФАС по Челябинской области, входящими в состав Комиссии на основании Приказа N 128. Решение и предписание принято 3 из 5 членов Комиссии, то есть при наличии кворума.

Функции и полномочия Комиссии определены пунктами 2.1 - 2.6 и пунктом 4 Приказа N 128. Фактическое отсутствие пункта 2 Приказа, на что указывает заявитель, не ставит под сомнение функции и полномочия Комиссии. Буквальное толкование указанного Приказа также не вызывает у суда каких-либо затруднений, полномочия, установленные в Приказе N 128, соответствуют Федеральному закону N 44-ФЗ и Административному регламенту.

Доводы представителей Министерства о необходимости проведения экспертизы, а также ссылки на экспертное заключение (представленное Министерством в материалы дела), также подлежат отклонению, текст приказа подлежит буквальному толкованию (его толкование в рассматриваемом случае затруднений не вызывает по обозначенным выше основаниям) и не требует специальных познаний в области лингвистики.

Частью 2 статьи 8 Закона о контрактной системе запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям Закона о контрактной системе, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Как следует из пункта 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки.

Согласно части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закона о защите конкуренции) при проведении торгов, запроса котировок цен на товары (далее - запрос котировок), запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

В соответствии с частью 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции наряду с установленными частью 1 настоящей статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений, если организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок, запросе предложений.

Исходя из совокупного толкования указанных положений законодательства о контрактной системе и антимонопольного законодательства, преследующих единые цели и задачи, следует, что запрещаются любые действия, которые приводят или могут привести к ограничению (устранению, недопущению) конкуренции, как с точки зрения их фактического, так и возможного влияния на конкурентную среду при проведении закупок.

В силу части 3 статьи 17 указанного Закона наряду с установленными частями 1 и 2 настоящей статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов, участниками запроса котировок, участниками запроса предложений путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок, запроса предложений.

Таким образом, при определении технологической и функциональной взаимосвязи предмета закупки необходимо исходить из совокупности двух критериев: технологической взаимосвязи работ и функциональной взаимосвязи работ.

При рассмотрении дела, Комиссия УФАС указала, что функциональную взаимосвязь работ необходимо рассматривать как взаимозависимость, взаимообусловленность работ (деятельности), направленной на достижение единой цели. Тогда как, под технологической взаимосвязью работ необходимо понимать взаимозависимость, взаимообусловленность объектов (элементов), на которых указанные работы (деятельность) выполняются.

Как было указано выше и как следует из документации о закупке (ведомость объемов и стоимости работ (Приложение 1 к государственному контракту), техническое описание (Приложение № 1 к информационной карте), проектно-сметная документация) заказчику требуется выполнить работы по реконструкции автомобильных дорог на следующих участках:

- автомобильная дорога Тельмана – Старая Пристань (Саткинский муниципальный район);

- автомобильная дорога Каменский – Березовка (Увельский муниципальный район);

- автомобильная дорога Водопойка – Луговая (Увельский муниципальный район);

Комиссия УФАС указала, что как следует, из выкопировки из карты географической местности, представленной заявителем, указанные участки автомобильных дорог не связаны и не пересекаются друг с другом, находятся в различных территориальных образованиях Челябинской области, что позволило УФАС сделать правомерный вывод об отсутствии технологической взаимосвязи указанных объектов капитального строительства.

Кроме того, Постановлением Правительства Челябинской области от 29.03.2017 № 116-П утвержден Перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения, являющихся собственностью Челябинской области по состоянию на 1 января 2017 года (далее – Постановление, Перечень). В таблице, являющейся неотъемлемой частью Постановления, указано наименование автомобильной дороги, ее протяженность, район, по которой проходит трасса автомобильной дороги. Таким образом, постановлением прямо предусмотрено, что каждая автомобильная дорога, поименованная в нормативном акте и имеющая средства идентификации, представляет собой отдельный объект в рамках всей дорожной сети Челябинской области, а именно:

- позиция 402 Перечня - Тельмана - Старая Пристань - 7,000 км - 74 ОП РЗ 75К-388;

- позиция 473 Перечня - Тогузак - Летягино - автодорога Южноуральск - Магнитогорск - 6,500 км - 74 ОП РЗ 75К-472;

- позиция 487 Перечня - Каменский - Березовка - 7,500 км - 74 ОП РЗ 75К-248;

- позиция 503 Перечня - Водопойка - Луговая - 2,190 км - 74 ОП РЗ 75К-557.

Комиссия УФАС обоснованно указала, что в данном случае автомобильные дороги, входящие в состав одного лота, технологически и функционально не связаны между собой независимо от того, что эти участки автомобильных дорог регионального значения находятся в пределах одного субъекта Российской Федерации – Челябинской области.

Кроме того, Комиссией УФАС произведен анализ классификации дорожной одежды применительно к рассматриваемому случаю. Так, Комиссия УФАС указала, что согласно разделу 14.1 «технологическая классификация дорожных одежд, покрытий и оснований» Справочной энциклопедии дорожника (под редакцией заслуженного деятеля науки и техники РСФСР, д-ра техн. наук, проф. ФИО19) дорожная одежда подразделяется на капитальный, облегченный, переходный и низший типы.

Аналогичная классификация дорожной одежды содержится в СНиП 2.05.02-85 «Автомобильные дороги». Пунктом 5 Технического описания участки автомобильной дороги делятся на два разных типа дорожной одежды и вида покрытия:

- переходный тип/щебеночно-песчаная смесь: автомобильные дороги Тельмана - Старая Пристань, Водопойка – Луговая, Тогузак-Летягино-автодорога Южноуральск-Магнитогорск, участок км 6,500-автодорога Южноуральск-Магнитогорск;

- капитальный тип/асфальтобетон: автомобильная дорога Каменский – Березовка.

Таким образом, обоснованным является вывод Комиссии УФАС о том, что рассматриваемые четыре участка автомобильной дороги не имеют единой технологической взаимосвязис точки зрения взаимного расположения указанных участков на территории Челябинской области и технологической классификации дорожных одежд, подлежащих реконструкции.

Из документов, представленных заказчиком, следует, что на каждый участок автомобильной дороги разработана отдельная проектнаядокументация, содержащая материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющая архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения реконструкции объектов капитального строительства.

В ведомости объемов и стоимости работ по каждому объекту реконструкции также выделены отдельно объемы, виды и стоимость работ.

С учетом изложенного, учитывая содержание п.1 ст. 51 ГрК РФ, Комиссия УФАС обоснованно указала, что реконструкция каждого участка автомобильной дороги осуществляется на основании отдельной проектной документации, по результатам осуществления которой заказчик получает разрешение на ввод объекта в эксплуатацию каждого объекта.

При этом, как верно указано в тексте оспариваемого решения, взаимосвязь между реконструкцией каждого из участков, а именно: зависимость выполнения работ на разных участках, заказчиком на заседании Комиссии не подтверждена, как не подтверждена она и в ходе судебного разбирательства.

Безусловно, формирование лотов, а также определение их содержания является правом заказчика.

Однако Комиссия УФАС обоснованно отметила, и суд соглашается с указанным, что в силу части 1 статьи 10 ГК РФ не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке. Комиссия УФАС, как это следует из содержания оспариваемого решения, учла также и пояснения специалиста (начальника отдела технического надзора дорожно - строительных работ ОГКУ «Челябинскавтодор»), данные на заседании Комиссии о том, что допустимо отдельно осуществлять реконструкцию каждого участка автомобильной дороги, на который разработана проектная документация.

Доводы заказчика, применительно к конкретному рассматриваемому спору исходя из установленных в деле обстоятельств, согласно которым реконструируемые участки автомобильных дорог относятся к одной категории (IV), являются межмуниципальными дорогами, входящими в единую дорожную сеть, обоснованно были отклонены Комиссией УФАС как несостоятельные, так как свидетельствуют только об отнесении объектов капитального строительства к одному типу (категории) по определенному критерию, не подтверждая технологическую и функциональную взаимосвязь работ по реконструкции автомобильных дорог, являющихся объектом закупки.

Отнесение рассматриваемых автомобильных дорог к одной категории межмуниципальных дорог, входящих в единую дорожную сеть Челябинской области (на что ссылается Министерство) само по себе не свидетельствует о наличии технологической и функциональной взаимосвязи работ по реконструкции этих дорог, а потому не может быть принято во внимание в целях оценки обоснованности объединения таких работ в один лот.

При этом, есть необходимость еще раз акцентировать внимание на том, что под функциональной взаимосвязью понимается взаимозависимость, взаимообусловленность работ (деятельности), направленной на достижение единой цели.

Заказчику важно определить именно цель выполнения работ.

Материалами дела подтверждено, что в рассматриваемом случае закупка преследует 4 цели:

1)приведение транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильной дороги Каменский - Березовка в состояние, соответствующее действующим нормам.

2)приведение транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильной дороги Тогузак - Летягино в состояние, соответствующее действующим нормам;

3)приведение транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильной дороги Водопойка - Луговая в состояние, соответствующее действующим нормам;

4)приведение транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильной дороги Тельмана - Старая Пристань в состояние, соответствующее действующим нормам;

Министерство в свою очередь указывает, что целью работ является приведение транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильных дорог указанных районов Челябинской области в состояние, соответствующее действующим нормам.

В то же время указывает, все дороги Челябинской области образуют единый комплекс.

В указанной ситуации, Управление обоснованно в ходе судебного разбирательства обратила внимание на то, что при этом при всем, Министерство при таком подходе не объединяет работы по реконструкции дорог всех районов Челябинской области в один лот.

Антимонопольный орган обоснованно указал, что несмотря на то обстоятельство, что все дороги Челябинской области образуют единый комплекс, такой комплекс состоит из множества звеньев - автомобильных дорог, каждая из которых выполняет определённую функцию.

На каждой автомобильной дороге работы не взаимообусловлены друг другом, поскольку если работы не будут выполнены на одной из дорог, то это не помешает ввести в эксплуатацию и использовать другие дороги.

Более того, в таком в случае транспортно-эксплуатационные характеристики автомобильных дорог, на которых работы выполнены, не будут обусловлены транспортно-эксплуатационными характеристиками автомобильной дороги, на которой такие работы не выолнены.

Также управлением учтено, что до объявления рассматриваемого аукциона Министерством проводились закупки на каждый из указанных объектов отдельно (извещения NN 0169200003617000001, 0169200003617000002, 0169200003617000003. Аукционы объявлены в один период времени, критерием деления на лоты при осуществлении этих закупок послужило разработка на каждый объект отдельной проектной документации. Для участия в указанных торгах были поданы заявки иными лицами (в том числе ООО "Альфа", ИП ФИО2, ООО "Авострой-Вектор", ООО "Стройконитнент", ООО "Еткульское ДРСУ", ООО "Гефест"). Впоследствии заказчиком принято решение об отмене указанных аукционов и о проведении аукциона путем объединения объектов в один лот, в результате чего участие в торгах смогло принять лишь одно лицо - АО "ЮЖУРАЛМОСТ", что ограничило конкуренцию и послужило основанием для обращения ИП ФИО2 с жалобой в антимонопольный орган.

Таким образом, анализ аукционной документации был проведен Комиссией УФАС в рассматриваемом случае в полном объеме и показал, что отсутствие технологической (территориальной и технологической классификационной взаимосвязи) и функциональной взаимосвязи реконструируемых участков автомобильных дорог, привело к ограничению количества участников закупки, в нарушение пункта 1 части 1 статьи 33, части 2 статьи 8 Закона о контрактной системе, частей 1,2,3 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

Суд также полагает необходимым отклонить доводы Министерства о правомерности объединения реконструируемых участков автомобильной дороги в один лот со ссылкой на анализ судебной практики, поскольку перечисленные заявителем судебные акты не имеют преюдициального значения для рассмотрения указанного спора по существу, в основу рассматриваемых дел положены различные обстоятельства.

Таким образом, при рассмотрении дела в УФАС, Комиссия обоснованно исходила из совокупности следующих, установленных ею обстоятельств (описаны и в решении УФАС, следуют из материалов дела).

1.объединение работ в один лот повлекло за собой неэффективное использование источников финансирования, нерациональное расходование бюджетных средств;

2. дорожная сеть должна быть поделена на участки в целях проведения аукциона, что следует совокупности положений, содержащихся в пункте 1 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Постановления Правительства Челябинской области от 29.03.2017 № 116-П «О Перечне областных автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения, являющихся собственностью Челябинской области по состоянию на 1 января 2017 года», пункта 1 статьи 51 ГрК РФ;

3. участки дорог, на которых необходимо выполнить работы,
расположены в значительной удаленности друг от друга;

4. объединение работ в один лот ограничило количество участников
аукциона, создало преимущественные условия при участии в аукционе АО
«Южуралмост». Так, проведенный Комиссией анализ материалов дела свидетельствует о том, что до объявления аукциона на выполнение работ по реконструкции автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения в Саткинском, Увельском и Троицком районе Челябинской области проведены закупки по каждому объекту отдельно. При этом, все хозяйствующие субъекты (за исключением АО «Южуралмост») не смогли принять участие в аукционе на выполнение работ по реконструкции автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения в Саткинском, Увельском и Троицком районе Челябинской области. Указанные обстоятельства подтверждают, что объединение в один лот всех работ и объявление аукциона на сумму 413 154 230 рублей привело к тому, что участие в аукционе принял только один хозяйствующий субъект, тогда как проведение закупок по каждому реконструируемому объекту обеспечило наличие конкурентной среды и, как следствие, значительную экономию, достигнутую по результатам проведения предыдущих аукционов.

Антимонопольным органом при принятии решения также проведен анализ закупок Министерства на выполнение работ по реконструкции автомобильных дорог Челябинской области за период с 2015 по 2017 года. В случаях, когда Заказчик проводил торги на выполнение работ по каждому объекту отдельно, то участие в закупочных процедурах принимало от 2 до 5 участников, то есть хозяйствующие субъекты конкурировали между собой.

В свою очередь Министерство, укрупнив лоты, фактически устранило конкуренцию, что предоставило преимущество АО «Южуралмост».

5. между выполняемыми работами на каждом из объектов отсутствует технологическая и функциональная взаимосвязь.

В отношении довода антимонопольного органа о том, что до объявления рассматриваемого аукциона Министерством проводились закупки на каждый из указанных объектов отдельно.

В указанном случае, Комиссия УФАС установила, что до объявления рассматриваемого аукциона на выполнение работ по реконструкции автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения в Саткинском, Увельском и Троицком районе Челябинской области закупки проводились Заказчиком на каждый объект отдельно. При этом, аукционы объявлены заказчиком в один период времени, дата окончания подачи заявок также установлена в один день по всем аукционам. Критерием деления на лоты при осуществлении указанных закупок являлось, прежде всего, то, что на каждый объект разработана отдельная проектная документация, которая не связана с другими проектами.

Более того, во всех случаях, проводя закупки на выполнение работ по реконструкции автомобильных дорог, Заказчик выделял лоты на основании тех работ, которые предусмотрены проектной, сметной документацией или рабочим проектом.

В судебном заседании представитель УФАС указал, что Заказчиком 10.03.2017 принято решение об отмене электронных аукционов, указанных в таблице №1 (объяснения УФАС от 21.03.2019, т.7 л.д. 1-5), в связи с наличием обстоятельств непреодолимой силы.

Однако, Заказчик уже 14.03.2017 внес в план-график закупку «Реконструкция автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения в Саткинском, Увельском и Троицком районе Челябинской области» (идентификационный код закупки 172745138421874510100100030104211414).

Представитель Челябинского УФАС России обоснованно отметил в этом случае, что в силу части 1 статьи 21 Закона о контрактной системе план-график является основанием для осуществления закупок.

Заказчик 28.03.2017 разместил на сайте Единой информационной системы в сфере закупок извещение № 0169200003617000023 о проведении электронного аукциона на выполнение работ по реконструкции автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения в Саткинском, Увельском и Троицком районе Челябинской области.

Учитывая, что в силу части 1 статьи 21 Закона о контрактной системе план-график является основанием для осуществления закупок, то Заказчик, внося изменения в план-график (14.03.2017), уже располагал сведениями о проведении новой закупки по тому же предмету и по тем же работам, несмотря на то, что в рамках рассмотрения жалобы ИП ФИО20 № 99-ж/2017 было выдано предписание о том, что по электронному аукциону № 0169200003617000003 Заказчику необходимо было продолжить процедуру определения подрядчика. Указанное предписание признано законным решением Арбитражного суда Челябинской области от 07.11.2017 по делу А76-7758/2017.

Ранее, судами уже признан факт того, что по электронному аукциону № 0169200003617000003 заказчик незаконно отменил закупку. Кроме того, судами признан факт, что Министерство в нарушение законодательства о контрактной системе, не исполнило предписание (решение Арбитражного суда Челябинской области от 05.09.2018 по делу А76-14393/2018).

Таким образом, незаконным является сам по себе факт включения в состав лота работ по реконструкции автомобильной дороги Водопойка-Луговая, что также подтверждает необоснованность действий Министерства по формированию лота.

Таким образом, выводы Комиссии УФАС, положенные в основу оспариваемого решения, являются законными.

Самостоятельных оснований для оспаривания предписания, не приведено. Оспариваемое по делу предписание следует судьбе решения Управления, на основании которого оно выдано.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу, что нарушений не имеется, оспариваемые ненормативные акты изданы в пределах соответствующей компетенции и в соответствии с нормами действующего законодательства.

Поскольку совокупность условий, при наличии которых оспариваемые акты могут быть признаны недействительными, отсутствует: оспариваемые ненормативные правовые акты соответствуют законодательству РФ, и не нарушают прав и законных интересов заявителя, суд приходит к выводу, что в удовлетворении требований следует отказать.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 АПК РФ, Арбитражный суд Челябинской области

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия.

Судья И.В.Мрез