Гражданский кодекс часть 1

Судья Арбитражного суда Челябинской области В.П. Воронов, при ведении протокола секретарем судебного заседания Габайдулиной И.Г., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению

ФГУ Управление федеральных автомобильных дорог «Южный Урал»,
г. Челябинск,

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области, г. Челябинск,

о признании не действительным решения и предписания,

при участии в заседании представителей:

заявителя – ФИО1, по доверенности от 11.01.2010, паспорт, ФИО2, по доверенности от 08.11.2010, паспорт

ответчика – ФИО3, по доверенности от 11.01.2010, паспорт

УСТАНОВИЛ:

ФГУ Управление федеральных автомобильных дорог «Южный Урал», г. Челябинск, обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области, г.Челябинск (далее Управление), о признании Решения № 15/10 от 08.04.2010 г. по результатам внеплановой проверки и выданное в соответствии с ним Предписание № 15/2010 от 08.04.2010 г. об устранении нарушений законодательства Российской Федерации о размещении заказов недействительными.

В соответствии со ст. 163 АПК РФ по делу объявлялся перерыв до 09.11.2010. Информация в форме публичного объявления о перерыве и продолжении судебного заседания была размещена на официальном сайте Арбитражного суда Челябинской области в сети Интернет (Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 19.09.2006 № 113).

До принятия решения по делу заявителем уточнены основания для обжалования ненормативного правового акта в части обжалования предписания, выданного Управлением. Уточнение принято судом в соответствии со ст. 49 АПК РФ.

В обоснование поданного заявления ФГУ Управление федеральных автомобильных дорог «Южный Урал» (далее учреждение) указало, что оспаривает только процессуальное основание для принятия решения антимонопольным органом. Учреждение не оспаривает существо выявленных нарушений законодательства. По мнению учреждения, решение вынесено с нарушением порядка рассмотрения жалоб, установленного ч. 5 ст. 17, ч. 2 ст. 57 Федерального закона от 21.07.2005 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Управлением принята к рассмотрению жалоба, которую необходимо было возвратить в соответствии со ст. 59 указанного закона, как поданную с нарушением срока для обжалования действия заказчика на размещение государственного заказа. В обоснование своих выводов заявитель ссылается на то, что лицо, обратившееся с жалобой – ООО СК «Универсал», было привлечено к рассмотрению дела в Управлении, активно высказывало свою позицию, в том числе и мнение относительно применения к заявителю мер ответственности. Кроме того, заявитель полагает, что выданное предписание незаконно возлагает на Учреждение обязанность информировать о его деятельности по размещению заказов в период после вынесенного решения, давая возможность управлению неограниченно контролировать хозяйственную деятельность учреждения.

Ответчик заявленные требования не признал по основаниям, изложенным в отзыве и дополнении к нему (л.д. 23-24, 41-42, т.2). Ответчик указал, что внеплановая проверка проводилась на основании информации, представленной ООО СК «Универсал», что предусмотрено положениями ч. 5 ст. 17 Федерального закона от 21.05.2005 № 94-ФЗ. Данная информация, не рассматривалась Управлением как жалоба, поскольку указанное лицо не являлось участником размещения заказа, а также обращение было направлено в срок значительно позже проведения конкурса и заключения государственного контракта. В части обжалуемого предписания ответчик указал, что практика вынесения предписания лицу с требование не допускать нарушения законодательства в будущем является общепринятой и основывается на Методических рекомендациях по проведению плановых и внеплановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд Федеральной антимонопольной службой и ее территориальными органами, согласно письма Федеральной антимонопольной службы от 25.05.2007 № АЦ/8325.

Исследовав представленные по делу доказательства, арбитражный суд приходит к выводу, что заявление подлежит удовлетворению частично. При этом суд исходит из следующих обстоятельств.

Как установлено в судебном заседании, УФАС по результатам проведения внеплановой проверки, оформленной актом от 31.03.2010 № 15/10 (л.д. 94-113, т.1) вынесено решение от 08.04.2010 № 15/10 (л.д. 114-124, т.1), согласно которому в действиях Учреждения выявлены нарушения Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ и Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Решением установлена обязанность выдать Учреждению предписание с требованием устранения выявленных нарушений законодательства.

Решением проверена законность проведения конкурса на выполнение работ по реконструкции автомобильной дороги М-5 «Урал» от Москвы через Рязань, Пензу, Самару, Уфу до Челябинска на участке км 1820+233 –км 1829+000в Челябинской области, заключение государственного контракта по его результатам и исполнение данного контракта.

В решении указано, что основанием для его вынесения явились результаты внеплановой проверки, проведенной управлением на основании обращения ООО СК «Универсал».

Сторонами подтверждено в судебном заседании, что ООО СК «Универсал» не являлся участником проводимого конкурса, не подавал заявки на участие в конкурсе.

Само обращение ООО СК «Универсал» представлено в материалы дела и датировано 19.10.2009 исходящий № 234 (л.д. 89-90, т.1). В обращении общество указало, что по имеющейся у него информации заказчиком – Учреждением допущены нарушения действующего заказа о размещении заказов, которые выразились в изменении условий государственного контракта на стадии его исполнения в части размера аванса, выплаченного исполнителю, а также переносе работ, запланированных в 2009 году на 2010 год. Фактов нарушения порядка проведения конкурса, нарушения законодательства при отборе победителя конкурса, допуска участников к участию в конкурсе, а также при составлении конкурсной документации обращение ООО СК «Универсал» не содержит.

Внеплановая проверка проведена на основании Приказа руководителя Управления от 29.10.2009 (л.д. 44, т.2), в котором указано, что внеплановая проверка подлежит проведению в течении 6 месяцев со дня обращения ООО СК «Универсал» в связи с большим объемом предполагаемых проверочных действий и значительной ценой государственного контракта.

В силу ст. 17 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Постановления Правительства РФ от 20.02.2006 № 94 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд» Федеральная Антимонопольная служба является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченном осуществлять внеплановые проверки при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации или муниципальных нужд.

Согласно ч. 5 ст. 17 Федерального закона от 21.05.2005 № 94-ФЗ внеплановая проверка осуществляется в случае обращения участника размещения заказа с жалобой на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации или оператора электронной площадки либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, поступления информации о нарушении законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов, а также в целях контроля за исполнением предписаний, выданных в соответствии с частью 9 настоящей статьи. При этом рассмотрение такой жалобы осуществляется в порядке, установленном главой 8 настоящего Федерального закона. В случае, если внеплановая проверка осуществляется на основании жалобы участника размещения заказа, по результатам проведения указанной проверки и рассмотрения указанной жалобы принимается единое решение.

В силу ч. 2 ст. 59 данного закона обжалование действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии в порядке, предусмотренном настоящей главой, допускается в любое время размещения заказа, но не позднее чем через десять дней со дня размещения на официальном сайте протокола оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе, протокола аукциона, а также протокола рассмотрения заявок на участие в конкурсе либо протокола рассмотрения заявок на участие в аукционе в случае признания конкурса или аукциона несостоявшимся, при проведении закрытого конкурса или закрытого аукциона - со дня подписания соответствующего протокола и не позднее чем через семь дней со дня размещения на официальном сайте протокола аукциона, проведенного в соответствии с частью 3 статьи 40 настоящего Федерального закона, протокола рассмотрения и оценки котировочных заявок, за исключением случаев, предусмотренных частями 2.1 - 2.3 настоящей статьи. При этом в случае, если обжалуемые действия (бездействие) совершены после начала соответственно вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе, рассмотрения заявок на участие в аукционе, рассмотрения и оценки котировочных заявок, обжалование таких действий (бездействия) может осуществляться только участником размещения заказа, подавшим соответственно заявку на участие в конкурсе, заявку на участие в аукционе, котировочную заявку. По истечении указанного срока обжалование действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии осуществляется только в судебном порядке.

Оценив представленное в материалы дела обращение ООО СК «Универсал» при буквальном прочтении слов и выражений, содержащихся в письме, суд приходит к выводу, что обществом в данном обращении не обжалуются результаты проведенного конкурса, допуск участников к его проведению, а также конкурсная документация. Письмо содержит информацию о нарушении законодательства при исполнении государственного контракта.

Общество не являлось участником конкурса на размещение государственного заказа, не подавало заявку на участие в конкурсе.

Исходя из вышеизложенного, суд соглашается с доводами Управления о том, что обращение ООО СК «Универсал» нельзя рассматривать как жалобу, поданную в порядке ст. 57, 59 Федерального закона от 21.05.2005 № 94-ФЗ.

Кроме того, обращение направлено после подведения результатов конкурса и опубликования их в сети Интернет, согласно протокола от 03.08.2009 № 1/2-к (л.д. 67-75, т.1), а также спустя два месяца после заключения государственного контракта с победителем конкурса 25.08.2009 (л.д. 76-88, т.1).

На момент издания приказа о проведении внеплановой проверки действующее законодательства, кроме положений ч. 5 ст. 17 указанного Федерального закона, не регламентировано порядок проведения внеплановых проверок антимонопольным органом.

Доводы заявителя о том, что Управлением общество привлекалось к заседаниям комиссии, по результатам которых вынесено решение, а также то, что Управление интересовалось мнением общества о степени виновности Учреждения и мер ответственности к нему, судом рассмотрены и оставлены без внимания.

Предметом рассмотрения по настоящему делу является оспаривание процедуры и основания для проведения внеплановой проверки и принятия решения. Поскольку установлено, что основанием для проведения внеплановой проверки послужила именно информация о нарушении законодательства со стороны Учреждения, проведение внеплановой проверки по основаниям ч. 5 ст. 17 Федерального закона от 21.05.2005 № 94-ФЗ является обоснованной и соответствующей требованиям законодательства. Последующие действия Управления не оспариваются Учреждением, в следствие чего и не являются предметом рассмотрения по настоящему делу.

В части оспаривания Предписания, выданного Управлением на основании вынесенного решения от 08.04.2010 установлено следующее.

Предписание Учреждению датировано 08.04.2010 № 15/2010 и содержит указание с момента получения настоящего предписания при размещении путем проведения торгов заказа на выполнение работ по строительству, ремонту, реконструкции автомобильных дорог обеспечить соблюдение требований действующего законодательства о размещении заказов, в том числе:

1) указать в документации сведения о требованиях заказчика к описанию участниками размещения заказа выполняемых работ,

2) указать в документации требования к оформлению заявки согласно части 3.3 статьи 25 Закона о размещении заказов,

3) установить в документации требования к участникам размещения заказа с учетом положений части 1 статьи 11 Закона о размещении заказов, а именно – указать в документации сведения о видах деятельности на которые необходимо представить лицензию (разрешение, допуск саморегулируемой организации) с указанием перечня необходимых видов работ,

4) не указывать в документации и проекте государственного контракта сведения о заключении Подрядчиком договора субподряд, только после получения соответствующего письменного разрешения заказчик,

5) определить в документации и проекте государственного контракта порядок оплаты работ по государственному контракту, в т.ч. при установлении условия о выплате аванса указать сведения о размере аванса и суммы, от которой он исчисляется,

6) указать в документации и проекте государственного контракта конкретный размер обеспечения контракта,

7) при установлении срока выполнения работ по государственному контракту более одного года, указывать в документации и проекте государственного контракта перечень и объем работ, необходимых к выполнению по каждом из периодов выполнения работ,

8) определить в документации и проекте государственного контракта потребности заказчика, в части необходимости утверждения рабочей документации проектной организацией,

9) не допускать включение в проект государственного контракта условий, позволяющих заключать дополнительные соглашения с нарушением частей 4.1, 5 статьи 9 Закона о размещении заказа,

10) при установлении такого критерия оценки заявок на участие в конкурсе как качество работ и квалификация участника устанавливать в конкурсной документации перечень предоставляемых в составе заявок участников размещения заказа документов, подтверждающих качество работ и квалификацию участника конкурса,

11) указывать в протоколе вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе сведения о перечне документов, представленных участниками размещения заказа а также условия исполнения контракта, являющиеся критериями оценки.

12) указывать в протоколе рассмотрения заявок на участие в торгах сведения и положениях документации, которым не соответствуют заявки, на участие в торгах,

13) указывать в протоколе оценки и сопоставления заявок сведения о порядке оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе; о решении каждого члена комиссии о присвоении заявкам на участие в конкурсе значений по каждому из критериев, сведения о присвоении заявкам на участие порядковых номеров

Пунктом 2 предписания ФГУ «Управление федеральных автомобильных дорог «Южный Урал» Федерального дорожного агентства» в доказательство исполнения предписания во II - III квартале 2010 года в течении трех рабочих дней после размещения на официальном сайте (электронной площадке) извещения направить в Челябинское УФАС России надлежащим образом заверенные копии документов, а именно: извещение о проведении торгов, предметом которого являются работы по строительству ремонту, реконструкции автомобильных дорог, документацию со всеми приложениями, дополнениями, разъяснениями, проекта государственного контракта (с приложением); в течение трех рабочих дней после подведения итогов торгов представить протоколы по размещаемому заказу, а именно: протокол вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе, протокол рассмотрения заявок на участие и торгах, протокол оценки и сопоставления заявок, протокол аукциона.

Согласно ч. 9 ст. 17 Федерального закона от 21.05.2005 № 94-ФЗ при выявлении в результате проведения плановых и внеплановых проверок, а также в результате рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации или оператора электронной площадки либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссии нарушений указанными в части 1 настоящей статьи лицами законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления вправе: выдать заказчику, уполномоченному органу, специализированной организации, оператору электронной площадки, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, в результате действий (бездействия) которых были нарушены права и законные интересы участников размещения заказа, обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе об аннулировании торгов; выдать указанным в части 1 настоящей статьи лицам обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации;

В соответствии с ч. 10 указанной статьи предписание об устранении нарушения законодательства Российской Федерации о размещении заказов в соответствии с законодательством Российской Федерации, выданное в соответствии с частью 9 настоящей статьи, должно содержать указание на конкретные действия, которые должно совершить лицо, которому выдано такое предписание, для устранения указанного нарушения.

Из системного анализа перечисленных норм, суд приходит к выводу, что предписание об устранении нарушений законодательства о размещении заказов направлено на устранение выявленных при проведении проверок нарушений и должно содержать четко и конкретно определенные действия, влекущие устранение допущенных нарушений, либо минимизацию последствий от таких нарушений.

Из буквального прочтения слов и выражений, содержащихся в тексте оспариваемого предписания от 08.04.2010 № 15/2010 следует, что Управлением предписано Учреждению не допускать нарушения законодательства в будущем при размещении государственных и заключении государственных контрактов, указаны конкретные действия, которые управлению не следует совершать. Также установлен контроль за исполнением предписания, обязывающий учреждение отчитываться в Управление по всем проведенным торгам, предметом которых являются работы по строительству ремонту, реконструкции автомобильных дорог.

Данные требования не связаны ни с какими выявленными нарушениями действующего законодательства со стороны Учреждения, не направлены на устранение допущенных нарушений, либо минимизацию последствий от таких нарушений. Указанные требования не основаны и на результатах проведенных Управлением проверок, в следствие чего они необоснованно устанавливают ограничения в хозяйственной деятельности учреждения, а также устанавливают контроль за такой деятельности со стороны Управления.

Суд отмечает, что в силу части 7 ст. 19.5 КоАП РФ установлена ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания, требования органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, его территориального органа.

В тоже время нарушение перечисленных в п. 1 предписания указаний к организации и проведению торгов сами по себе могут являться составом административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.30 КоАП РФ, что может повлечь двойную ответственность учреждения за свершение одного и того же действия.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта органа местного самоуправления, если он полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу п. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Согласно пункту 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 6/8 от 01.07.1996 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием, а, следовательно, спорные акты могут быть признаны недействительными только при одновременном наличии двух условий: 1) несоответствии их закону или иному правовому акту; 2) нарушении указанными актами гражданских прав и охраняемых законом интересов юридического лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием.

Бремя доказывания факта нарушения прав и интересов заявителя следует также и из положений статьи 4 АПК РФ, согласно которым лицо, заинтересованное в защите своих прав, вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав. Заинтересованность как процессуальная категория предполагает собой нарушение охраняемых законом прав и (или) интересов заявителя. Если заявителем не будет доказан факт нарушения его прав в результате издания ненормативного правового акта, решения, осуществления противоправных действий (бездействия), суд отказывает в удовлетворении заявленных требований.

Оценив доводы заявителя по оспариванию предписания от 08.04.2010 № 15/2010 суд соглашается с доводами ответчика, полагая, что оспариваемое предписание вынесено с нарушением действующего законодательства о размещении заказов, с превышением полномочий Управлением при вынесении предписания о нарушении законодательства, не в соответствии с выявленными нарушениями закона и не направленного на их устранение.

Поскольку предписание УФАС как федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять надзор в сфере размещения заказов для муниципальных нужд и неисполнение предписания влечет привлечение лица, которому оно вынесено у установленной законом ответственности в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях, суд полагает, что установление обязанностей, перечисленных в предписании от 08.04.2010 № 15/2010 нарушает права и законные интересы заявителя.

Доводы ответчика о том, что предписание выдано в соответствии с подпунктом 3 пункта 5.2 раздела 5 Методических рекомендаций по проведению плановых и внеплановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд Федеральной антимонопольной службой и ее территориальными органами, согласно письма Федеральной антимонопольной службы от 25.05.2007 № АЦ/8325 судом рассмотрены и отклонены. Данные методические рекомендации носят исключительно рекомендательный характер и не обязательны для применения Управлением. Кроме того, методические рекомендации не являются нормативным правовым актом, и относятся к внутренним документам Федеральной антимонопольной службы.

При подаче заявления государственная заявителем оплачена госпошлина в сумме 2 000 руб.

В соответствии с п.1 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 30.03.1998 №32 «Обзор практики разрешения споров, связанных с применением антимонопольного законодательства» требования о признании недействительными предписания и решения, на основании которого оно выдано, не являются самостоятельными и оплачиваются госпошлиной как единое требование.

Удовлетворение требования в части оспаривания предписания в данном случае является фактически удовлетворением самостоятельного требования, поскольку предписание было оспорено заявителем по самостоятельным основаниям, не относящимся к оспариваемому решению и не вытекающему из существа принятого Управлением решения.

В связи с удовлетворением заявленных требований в части, расходы по оплате госпошлины относятся на ответчика в силу п. 1 ст. 110 АПК РФ и подлежат взысканию в соответствии со ст. 106 АПК РФ.

Руководствуясь ст.ст. 110, 167, 168, ч. 2 ст.176, 198, 201 АПК РФ, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Заявленные требования удовлетворить частично.

Признать недействительным предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области от 08.04.2010 № 15/2010.

В остальной части заявленных требований отказать.

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области в пользу ФГУ Управление федеральных автомобильных дорог «Южный Урал», г. Челябинск расходы по уплате госпошлины в сумме 2 000 руб.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия (изготовления в полном объеме), а также в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его вступления в законную силу через Арбитражный суд Челябинской области при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Судья В.П. Воронов

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения апелляционной или кассационной жалобы можно получить соответственно на интернет-сайтах Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда www.18aas.arbitrru или Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.