Гражданский кодекс часть 1

представителя Государственного комитета по делам ЗАГС Челябинской области: ФИО6, доверенность от 25.08.2010, паспорт; ФИО7, доверенность от 25.08.2010, паспорт.

УСТАНОВИЛ:

Министерство финансов Челябинской области обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Челябинской области от 24.06.2010 №69-06-31/1660 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

В судебном заседании представитель заявителя на заявленных требованиях настаивал, пояснял, что в результате проведенной проверки в Министерстве финансов Челябинской области по соблюдению бюджетного законодательства, а также исполнения бюджета Челябинской области за 2009 год по вопросу использования субвенций, выделенных из федерального бюджета Российской Федерации на осуществление полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния, был выявлен факт нецелевого использования средств федерального бюджета в сумме 429 369 руб. 17 коп., выделенных бюджету Челябинской области в виде субвенций для выполнения федеральных полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния. Считает, что оспариваемое представление противоречит действующему законодательству, поскольку спорная сумма расходов была использована на цели, соответствующие условиям их получения, несмотря на направление этих средств через иной орган, в силу ст.283,289 Бюджетного Кодекса Российской Федерации (далее Бюджетный Кодекс). Кроме того, полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт вынесен в нарушение п.123 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета» утвержденного Приказом Минфина РФ от 04.09.2007 № 75н (далее Административный регламент), поскольку Министерство финансов Челябинской области не является главным распорядителем либо получателем средств федерального бюджета – субвенций на выполнение полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния.

В ходе судебного разбирательства заявитель, в соответствии со ст.41, п.4 ст. 201 АПК РФ, ходатайствовал об указании в резолютивной части судебного акта на способ устранения допущенных нарушений его прав и интересов, которым является обязанность ответчика по направлению информации о принятом судебном акте Губернатору Челябинской области, в Прокуратуру Челябинской области и Федеральную службу финансово-бюджетного надзора.

Представитель ответчика с заявленными требованиями был не согласен. Пояснял, что оспариваемое представление не противоречит нормам закона, поскольку направление субвенций из федерального бюджета, выделенных на выполнение полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния, Управлению делами Губернатора Челябинской области, не наделенному полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния в сумме 500 000 рублей, является использованием бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения (ст.4 Федерального закона № 143-ФЗ от 15.12.1997 «Об актах гражданского состояния», ст. 289 Бюджетного Кодекса РФ). По мнению ответчика, состав нарушения образует осуществление Министерством финансов направление субвенций на стадии формировании бюджета, исходя из характера функций, предусмотренных «Положением о Министерстве финансов Челябинской области» утвержденных Постановлением Губернатора Челябинской области № 433 от 20.08.2004 (отзыв, дополнительный отзыв на л.д. 53, т.1, л.д. 4-6, т.2).

Представители Управления делами Губернатора Челябинской области, Государственного комитета по делам ЗАГС Челябинской области поддержали возражения Министерства финансов Челябинской области. Пояснили, что расходование средств на организацию осуществления переданных Челябинской области полномочий по регистрации актов гражданского состояния произведено путем возмещения затрат Управления делами Губернатора Челябинской области по транспортному обслуживанию Государственного комитета по делам ЗАГС Челябинской области. В связи с чем, использование денежных средств, выделенных за счет субвенций, соответствует требованиям законодательства, а действия ответчика не нарушают требования ст.38 Бюджетного Кодекса (мнение на л.д. 93,107, т.1)

Заслушав представителей сторон, лиц, участвующих в деле, изучив представленные доказательства, суд считает, что заявленные Министерством финансов Челябинской области требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Челябинской области в период с 27.04.2010 по 08.06.2010 в Министерстве Финансов Челябинской области была проведена проверка соблюдения бюджетного законодательства при осуществлении бюджетного процесса, а также исполнении бюджета Челябинской области за 2009 год по вопросу использования субвенций, выделенных из федерального бюджета Российской Федерации по государственной регистрации актов гражданского состояния (акт проверки на л.д. 14-29, т.1).

По результатам проверки Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Челябинской области было вынесено представление от 24.06.2010 №69-06-31/1660 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса (л.д. 12, т.1). Из содержания представления следует, что Министерством финансов Челябинской области допущено нарушение – нецелевое использование средств федерального бюджета, в виде направления и использования на цели, не соответствующие условиям получения, субвенции из федерального бюджета в сумме 429 369,17 руб. В качестве нормативных правовых актов, нарушенных министерством, указаны ст. 38 Бюджетного Кодекса «Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств», Постановление Правительства РФ № 159 от 28.03.2005 «Об утверждении Правил предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации для выполнения полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния». Министерству финансов Челябинской области предписано принять меры по недопущению в дальнейшем нарушения бюджетного законодательства, а также информировать Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Челябинской области о результатах рассмотрения представления.

В силу ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности

В соответствии с п. 1 ст. 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным правоотношениям, в том числе, относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе контроля за использованием средств федерального бюджета.

Согласно положениям ст. 268 Бюджетного кодекса Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов и осуществляет контроль за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

Таким образом, контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, осуществляет Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, которая в соответствии с Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право проводить проверки в организациях, получающих средства федерального бюджета и направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений (п. 5.14 Положения).

В соответствии с п. 5 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, территориальное управление осуществляет полномочия по контролю и надзору за использованием, в частности, средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета.

В целях реализации полномочий в указанной сфере деятельности, территориальное управление имеет право проводить в установленном порядке ревизии и проверки, в ходе которых проверяет правомерность и эффективность использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также направляет в пределах своей компетенции в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений (п. 5.14.3 и 5.14.7 указанного Положения).

Статьей 284 Бюджетного кодекса определены полномочия федеральных органов исполнительной власти в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.

Представления руководителей Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном Бюджетном кодексом и иными нормативными правовыми актами, о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств при наличии оснований, установленных ст. 283 Бюджетного кодекса (к числу которых отнесено нецелевое использование бюджетных средств), отнесены п. 2 ст. 284 Бюджетного кодекса к мерам принуждения.

В силу п. 4 ст. 284 Бюджетного кодекса действия федеральных органов исполнительной власти в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, указанных в п. 1 - 3 настоящей статьи, и их должностных лиц могут быть обжалованы в установленном порядке.

Из анализа данных норм права, следует, что оспариваемое представление вынесено уполномоченным органом и является документом властно-распорядительного характера, содержащим предписания, подлежащие обязательному исполнению, невыполнение представления в установленный срок является основанием для привлечения юридического лица к ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, следовательно, представление является документом, нарушающим права и законные интересы юридического лица.

При оценке соответствия предписания закону, судом установлено следующее:

В соответствии со статьей 4 Федерального закона № 143-ФЗ от 15.12.1997 «Об актах гражданского состояния», полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния являются полномочиями Российской Федерации, которые передаются органам государственной власти субъектов Российской Федерации (с возможностью делегирования органам местного самоуправления), финансирование которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

Положение о финансовом обеспечении осуществления отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, за счет субвенций из федерального бюджета содержится также в статье 26.3. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Органом, наделенным полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния на территории Челябинской области, является Государственный комитет по делам ЗАГС Челябинской области, а также соответствующие органы местного самоуправления (положение о Государственном комитете по делам ЗАГС Челябинской области на л.д. 96-102, т.1).

В соответствии с приложением № 6 к Закону Челябинской области № 340-ЗО от 25.12.2008 «Об областном бюджете на 2009 год» расходы в сумме 500 000 руб. за счет субвенций из федерального бюджета из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации для выполнения полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния предусмотрены Управлению делами Губернатора Челябинской области. В соответствии с «Положением об Управлении делами Губернатора Челябинской области» утвержденным постановлением Губернатора Челябинской области № 321 от 29.09.2008 (л.д. 109-112, т.1), к полномочиям управления функции по государственной регистрации актов гражданского состояния, не отнесены, вместе с тем, им осуществляется материально-техническое обеспечение деятельности органов исполнительной власти (в том числе Государственного комитета по делам ЗАГС Челябинской области), а также их обслуживание автотранстпортом.

Из содержания акта проверки, проведенной Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Челябинской области в Управлении делами Губернатора Челябинской области (л.д. 69-75, т.1) следует, что Управлением делами Губернатора Челябинской области фактически произведены расходы по предоставлению автомобиля ГАЗ 3102 государственный номер о453оо Государственному Комитету по делам ЗАГС Челябинской области в сумме 429 369 руб. 17 коп. Кассовые расходы Управления делами по предоставлению автомобиля ГАЗ 3102 государственный номер о453оо Государственному Комитету по делам ЗАГС Челябинской области, за счет субвенциииз федерального бюджета из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации для выполнения полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния составили 429 369 руб. 17 коп.

В ходе проверки, проведенной Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Челябинской области, в Государственном Комитете по делам ЗАГС Челябинской области (акт на л.д.118-124, т.1) установлены аналогичные обстоятельства использования субвенций.

Согласно статьи 133 Бюджетного Кодекса под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.

Из ст. 38 Бюджетного кодекса следует, что в основе использования денежных средств находится принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления на финансирование конкретных целей.

Статьей 283 Бюджетного Кодекса к основаниям применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации отнесено нецелевое использование бюджетных средств.

Согласно ст. 289 Бюджетного кодекса нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенных утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Суть разногласий сторон по настоящему спору, сводится к определению понятия нецелевого использования бюджетных средств, за счет субвенциииз федерального бюджета из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации. По мнению Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Челябинской области, нецелевое использование осуществлено Министерством финансов Челябинской области на стадии формирования областного бюджета, путем направления субвенций ненадлежащему лицу.

По мнению заявителя, нецелевое использование может возникнуть исключительно на стадии исполнения бюджета по расходам, что исключает возможность совершения правонарушения лицом, не являющимся главным распорядителем либо получателем средств бюджета.

Суд полагает что, исходя из буквального содержания статьи 289 Бюджетного Кодекса о том, что нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям их получения, в состав правонарушения включается непосредственное использование бюджетных средств. Названный вывод следует также из определения критериев нецелевого использования бюджетных средств, как не предусмотренных утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доход и расходов либо иным основаниям получения.

Следует отметить, что в статье 123 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, указано на вынесение представления о ненадлежащем исполнении бюджета в адрес главного распорядителя, распорядителя либо получателя бюджетных средств.

Исходя из положений ст. 6 Бюджетного Кодекса, получателем бюджетных средств является орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.

Из существа вынесенного предписания и пояснений представителей сторон в судебном заседании следует, что применительно ко вменяемому нарушению, Министерство Финансов Челябинской области рассматривалось не в качестве получателя бюджетных средств, а главного распорядителя бюджетных средств.

В соответствии со ст.6 Бюджетного Кодекса главным распорядителем бюджетных средств является государственный орган, имеющий право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

Согласно статьи 158 Бюджетного Кодекса о бюджетных полномочиях главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств следует, что главный распорядитель бюджетных средств обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств, в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств; формирует перечень подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств; ведет реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению в пределах утвержденных ему лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований.

Из анализа содержания приведенных норм следует, что в отсутствие подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств, государственный орган не может осуществлять функции главного распорядителя бюджетных средств.

Между тем, Управление делами Губернатора Челябинской области и Государственный Комитет по делам ЗАГС Челябинской области неподведомственны Министерству Финансов Челябинской области.

В этой связи, само по себе указание в статье 35 Закона Челябинской области от 27.09.2007 N 205-ЗО "О бюджетном процессе в Челябинской области» о возложении организации исполнения областного бюджета на Министерство финансов области, как и указание в Положении о Министерстве Финансов Челябинской области на функции организации составления и составление проекта областного бюджета, доведение до главных распорядителей бюджетных ассигнований и осуществление функций главного распорядителя неналоговых доходов, не наделяет его функциями главного распорядителя средств, выделенных в качестве субвенций из федерального бюджета для выполнения полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния.

С учетом изложенного, действия Министерства финансов на стадии формирования (составления) проекта бюджета, по направлению средств, выделенных в качестве субвенций из федерального бюджета для выполнения полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния, не могут являться нецелевым использованием средств бюджета.

Таким образом, представление Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Челябинской области от 24.06.2010 №69-06-31/1660, вынесенное в отношении Министерства финансов Челябинской области , не соответствует статьям 38, 289 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, а потому является недействительным.

В соответствии с ч.4 ст. 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривания ненормативного правового акта должно содержаться указание на признание ненормативного правового акта недействительным и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя. При этом, способ устранения нарушения определяется судом.

В рассматриваемом случае нарушение прав заявителя оспариваемым предписанием, обусловлено наличием требований, подлежащих обязательному исполнению, при том, что невыполнение представления в установленный срок является основанием для привлечения юридического лица к ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Однако, на дату рассмотрения спора, судом не установлено обстоятельств исполнения предписания. Потому, права и законные интересы заявителя будут восстановлены исключением необходимости исполнения недействительного ненормативного правового акта.

Указанный заявителем способ устранения допущенных нарушений его прав и интересов, в виде возложении на ответчика обязанности по направлению информации о принятом судебном акте Губернатору Челябинской области, в Прокуратуру Челябинской области и Федеральную службу финансово-бюджетного надзора не соответствует установленному судом объему и характеру нарушений прав заявителя.

Удовлетворение заявленных требований влечет отнесение расходов по уплате государственной пошлины на ответчика (ст.110 АПК РФ). Однако, в силу ст. 333.40 Налогового кодекса РФ, как Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Челябинской области, так и Министерство финансов Челябинской освобождены от уплаты государственной пошлины. В связи с чем, государственная пошлина, уплаченная заявителем при обращении в арбитражный суд, подлежит возврату из федерального бюджета.

Руководствуясь ст.ст. 167-170, 176, 211 АПК РФ, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Заявленные требования удовлетворить.

Признать недействительным представление Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Челябинской области от 24.06.2010 №69-06-31/1660, вынесенное в отношении Министерства финансов Челябинской области о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, как несоответствующее статьям 38, 289 Бюджетного Кодекса Российской Федерации.

<...> из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 2 000 рублей.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия, а также в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его вступления в законную силу через Арбитражный суд Челябинской области путем подачи жалобы.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения апелляционной или кассационной жалобы можно получить соответственно на интернет-сайтах Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда http://www.18aas.arbitr.ru или Федерального арбитражного суда Уральского округа http://fasuo.arbitr.ru.

Судья И.Ю.Соколова.