Гражданский кодекс часть 1

Судья Арбитражного суда Челябинской области Мрез И.В., при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиофиксации секретарем судебного заседания Щипицыной А.Д., рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении арбитражного суда, по адресу: ул. Воровского, 2, каб. 416, дело по заявлению дело по заявлению заместителя прокурора Челябинской области

к Администрации Каслинского городского поселения

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: Администрация Каслинского муниципального района, общество с ограниченной ответственностью «Ромашка», индивидуальный предприниматель ФИО1, Управление Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области

о признании недействительным постановления

при участии в судебном заседании:

от заявителя: ФИО2

УСТАНОВИЛ:

Заместитель прокурора Челябинской области (далее: заявитель) обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Администрации Каслинского городского поселения (далее: ответчик) о признании недействительным постановления от 17.02.2017 № 35 «Об определении специализированной организации в сфере организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения на территории Каслинского городского поселения».

Судом к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Администрация Каслинского муниципального района, общество с ограниченной ответственностью «Ромашка», индивидуальный предприниматель ФИО1, Управление Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области.

Представители ответчика, третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом о времени и месте проведения судебного заседания, о чем в материалах дела имеются соответствующие доказательства.

От индивидуального предпринимателя ФИО1 поступило ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие.

С учетом изложенного, суд рассмотрел дело в отсутствие представителей лиц, неявившихся в судебное заседание, в порядке ст. 156 АПК РФ.

Представитель прокурора в судебном заседании на заявленных требованиях настаивал по основаниям, изложенным в заявлении.

Ответчик представил отзыв, в котором указал, что не согласен с заявленными требованиями. 21.07.2017 постановлением главы Каслинского городского поселения обжалуемое постановление отменено в связи с его несоответствием действующему законодательству.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области в материалы дела представило письменное мнение, считает заявленные требования подлежащими удовлетворению.

Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав представленные в материалы дела письменные доказательства, арбитражный суд установил следующие обстоятельства.

Постановлением администрации Каслинского городского поселения от 17.02.2017 № 35 «Об определении специализированной организации в сфере организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения па территории Каслинского городского поселения» (далее по тексту постановление от 17.02.2017 № 35) ООО «Ромашка» наделено статусом специализированной организации.

Пунктом 2.2 постановления от 17.02.2017 № 35 на ООО «Ромашка» возложена обязанность на безвозмездной основе обеспечивать гарантирующий перечень услуг по погребению (оформление документов, необходимых для погребения, предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения, перевозка тела (останков) умершего к месту захоронения, погребение).

Кроме того, обществу предоставлено право, в том числе, на приемку заказов по организации похорон; оказание услуг по захоронению, производство копки могил и уход за ними; эксгумацию, транспортировку и перезахоронение останков; предоставление информации по проведению работ по перезахоронению останков; эвакуация и захоронение невостребованных трупов; захоронение эпидемиологически безопасных патологоанатомических и органических операционных отходов классов Б, В (органы, ткани и т.п.) в специально отведенных могилах; содержание территории кладбища и прилегающей территории; вывоз мусора с территории кладбища.

Согласно и. 2.3 постановления от 17.02.2017 № 35 общество имеет право заключать договора, необходимые для осуществления ритуальных услуг и содержания мест захоронения на территории Каслинского юродского поселения.

В Каслинскую городскую прокуратуру обратился индивидуальный предприниматель ФИО1 с заявлением о том, что Администрацией Каслинского городского поселения издано постановление от 17.02.2017 № 35 «Об утверждении Порядка захоронения умерших на территории Каслинснского городского поселения», что нарушают действующее законодательство и препятствует ему в осуществлении предпринимательской деятельности и создают ограничения для граждан выбора хозяйствующих субъектов, которые выполняют работы по изготовлению памятников, оград благоустройству могил на территории Каслинского городского поселения.

12.04.2017 и.о. городского прокурора вынесен протест на постановление администрации Каслинского городского поселения от 17.02.2017 № 35 с требованием об отмене постановления от 17.02.2017 № 35 «Об определении специализированной организации в сфере организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения на территории Каслинского городского поселения».

В ответ на указанный протест администрация Каслинского городского поселения сообщила, что указанное постановление не нарушает нормы действующего законодательства (от 20.04.2017 № 542).

Прокурор, считая, что постановление администрации Каслинского городского поселения от 17.02.2017 № 35 противоречит действующему законодательству, обратился с указанными требованиями в суд.

В ходе рассмотрения дела, было установлено, что постановлением администрации Каслинского городского поселения от 21.07.2017 №255 отменено постановление администрации Каслинского городского поселения от17.02.2017 № 35 «Об определении специализированной организации в сфере организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения на территории Каслинского городского поселения».

Указанное постановление опубликовано в газете «Красное знамя» от 28.07.2017 № 56.

В соответствии с ч. 1 ст.198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта органа местного самоуправления, если он полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с п. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В соответствии с пунктом 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 6/8 от 1 июля 1996 года «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием, а, следовательно, спорные акты могут быть признаны недействительными только при одновременном наличии двух условий: 1) несоответствии их закону или иному правовому акту; 2) нарушении указанными актами гражданских прав и охраняемых законом интересов юридического лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием.

Бремя доказывания факта нарушения прав и интересов заявителя следует также и из положений статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которым лицо, заинтересованное в защите своих прав, вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав. Заинтересованность как процессуальная категория предполагает собой нарушение охраняемых законом прав и (или) интересов заявителя. Если заявителем не будет доказан факт нарушения его прав в результате изданием ненормативного правового акта, решения, осуществления противоправных действий (бездействия), суд отказывает в удовлетворении заявленных требований.

Целями Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (ч. 2 ст. 1).

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (п. 7 ст. 4 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ).

Частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ установлен запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

В силу ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления.

Согласно п. 22 ч.1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131 -ФЗ к вопросам местного значения поселения относятся организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Из положения ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ следует, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями, в частности, по созданию муниципальных предприятий и учреждений, финансированию муниципальных учреждений, формированию и размещению муниципального заказа, установлению тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Пунктом 2 ст. 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами но вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

На основании ст. 29 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления.

Как верно указал Прокурор, органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям или индивидуальным предпринимателям, так как Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ не предоставляет органам местного самоуправления право делегировать сторонним организациям функции, которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе).

Статьей 9 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ установлен гарантированный перечень услуг по погребению, оказываемый гражданам на безвозмездной основе. Стоимость услуг, предоставляемых согласно данному перечню, определяется органами местного самоуправления по согласованию с соответствующими отделениями Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, а также с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела за счет соответствующих бюджетов.

Бюджетные средства по своему определению предназначены только для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Таким образом, из анализа вышеприведенных норм следует вывод, что обязанность по организации муниципальных мест погребения и похоронного дела возлагается на органы местного самоуправления, а оказание услуг по погребению - на специализированные службы по вопросам похоронного дела, создаваемые органами местного самоуправления. Присвоение статуса специализированной службы коммерческой организации, созданной физическими лицами или юридическими лицами, не являющимися органами муниципальной власти, либо индивидуальному предпринимателю не является созданием муниципального учреждения или предприятия.

При отсутствии возможностей по созданию соответствующих служб органы местного самоуправления могут наделять хозяйствующие субъекты статусом специализированных служб, что в целях обеспечения конкуренции должно производиться на конкурсной основе.

Кроме того, как обоснованно указал Прокурор, оспариваемым ненормативным актом ограничиваются права иных субъектов предпринимательской деятельности.

Так, нормы Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, не исключают возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями.

В силу подп. 1 ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006 органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещаются введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров.

В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ в случае мотивированного отказа кого-либо из названных в ст. 5 настоящего Закона лиц, от исполнения волеизъявления умершего оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Статья 10 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ предусматривает, что родственники умершего, осуществившие погребение за счет собственных средств, вправе получить социальное пособие на погребение. Гражданам, пользовавшимся услугами па безвозмездной основе, социальное пособие на погребение не выплачивается.

Следовательно, указанный Закон предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой органа местного самоуправления, так и осуществление погребения за свой счет, с последующим получением социального пособия. В последнем случае родственники могут получить ритуальные услуги (в том числе и погребение) у любого лица, осуществляющего оказание таких услуг. Иначе следовало бы признать, что у родственников умершего отсутствует право выбора организации, оказывающей такие услуги.

Порядок возмещения управлением социальной защиты населения стоимости оказанных услуг по погребению умерших специализированными службами по вопросам похоронного дела утвержден решением Совета депутатов Каслинского городского поселения от 15.03.2006 № 90 «О погребении и похоронном деле на территории г. Касли».

Наличие указанного утвержденного порядка возмещения, в рассматриваемом случае, является одним из доказательств создания для ООО «Ромашка» преимуществ при осуществлении им услуг по погребению.

Следовательно, общество, получая возмещение затрат за счет бюджетных средств на основании оспариваемого постановления от 17.02.2017 № 35 как единственное лицо, уполномоченное оказать эти услуги, действительно находится в преимущественном положении по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими предоставление ритуальных услуг.

Конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (п.7 ст. 4 Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006).

Признаками ограничения конкуренции являются в том числе любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (п. 17 ст. 4 Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006).

По смыслу статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006, нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, и распространяется прежде всего на их акты и действия в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Эксгумация, транспортировка и перезахоронение останков; предоставление информации по проведению работ по перезахоронению останков; эвакуация и захоронение невостребованных трупов; захоронение эпидемиологически безопасных натологоанатомических и органических операционных отходов классов Б, В (органы, ткани и т.п.) в специально отведенных могилах; содержание территории кладбища и прилегающей территории; вывоз мусора с территории кладбища составляют муниципальную нужду и соотносятся с полномочиями муниципальных органов.

Перечисленные виды работ не относятся к перечню безвозмездно оказываемых при погребении услуг, предусмотренных в перечне ст. 9 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ, а являются самостоятельными видами подрядных работ, относятся к конкурентным видам и образуют товарные рынки.

По смыслу приведенных положений Законов N 8-ФЗ, N 131-ФЗ, N 135-ФЗ при наличии конкурентного рынка и хозяйствующих субъектов в равной мере способных предлагать товары, выполнять работы, оказывать услуги, в которых заинтересовано публично-правовое образование (в данном случае в лице администрации), создание последней учреждения может быть обусловлено возложением на пего лишь услуг по погребению умерших. В таких условиях (в отношении иных услуг) надлежит развивать конкурентные механизмы (путем, в частности, осуществления соответствующих закупок при наличии муниципальной нужды), позволяющие как эффективно расходовать бюджетные средства, так и обеспечивать соответствующее качество услуг.

Оспариваемый ненормативный правовой акт противоречит действующему законодательству, нарушает установленный законом порядок экономической деятельности, связанный с выделением бюджетных средств специализированной службе по вопросам похоронного дела, права неопределенного круга хозяйствующих субъектов, а также лиц (родственников умерших) на безвозмездное получение гарантированного государством минимума ритуальных услуг от созданной в установленном порядке органом местного самоуправления специализированной службы.

Наделение ООО "Ромашка" статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела создает преимущественные условия для деятельности общества как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность па том же рынке услуг.

В ходе судебного разбирательства по настоящему делу было установлено, что постановлением администрации Каслинского городского поселения от 21.07.2017 №255 отменено оспариваемого Прокурором постановление администрации Каслинского городского поселения от17.02.2017 № 35 «Об определении специализированной организации в сфере организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения на территории Каслинского городского поселения». Указанное постановление опубликовано в газете «Красное знамя» от 28.07.2017 № 56.

Вместе с тем, в соответствии с пунктом 18 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Федерации от 22.12.2005 № 99 «Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» отмена оспариваемого ненормативного правового акта или истечение срока его действия не препятствует рассмотрению по существу заявления о признании акта недействительным, если им были нарушены законные права и интересы заявителя.

В ходе судебного разбирательства Прокурором в материалы дела представлены доказательства того, что в период действия оспариваемого постановления администрации Каслинского городского поселения от 17.02.2017 № 35 ООО «Ромашка», наделенная статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, созданная с целью оказания гарантированного перечня услуг по погребению, имела на территории Каслинского городского поселения исключительное право на оказание всего комплекса ритуальных услуг, осуществляла функции контрольно-распорядительного характера.

В период действия, оспариваемый ненормативный акт нарушал права неопределенного круга хозяйствующих субъектов, а также лиц (родственников умерших) на безвозмездное получение гарантированного государством минимума ритуальных услуг от созданной в установленном порядке органом местного самоуправления специализированной службы.

Работа по содержанию кладбищ без учета положений законодательства о контрактной системе, ведет к установлению на территории Каслинского городского поселения безальтернативного порядка осуществления содержания кладбищ и обеспечивает обществу доступ к выполнению рассматриваемых работ для обеспечения муниципальных нужд без проведения конкурентных процедур.

Учитывая все изложенные выше обстоятельства в их совокупности и взаимосвязи, суд приходит к выводу о том, что требования Прокурора подлежат удовлетворению.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 АПК РФ, Арбитражный суд Челябинской области

РЕШИЛ:

Требования удовлетворить.

Признать недействительным постановление администрации Каслинского городского поселения от 17.02.2017 №35 «Об определении специализированной организации в сфере организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения на территории Каслинского городского поселения».

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия.

Судья И.В.Мрез