Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Челябинской области в составе судьи Наконечной О.Г. при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Любой А.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению

Собрания депутатов города Снежинска, г. Снежинск (ОГРН <***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области, г. Челябинск (ОГРН <***>)

при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, индивидуального предпринимателя ФИО1, г. Снежинск; индивидуального предпринимателя ФИО2, г. Снежинск, муниципального бюджетного учреждения «Ритуал-Сервис», г. Снежинск

об отмене решения и предписания от 11.06.2015 по делу № 12-07/15

при участии в заседании:

заявителя: ФИО3 – представителя по доверенности от 05.09.2015, паспорт; ФИО4 - представителя по доверенности от 07.09.2015, паспорт;

заинтересованного лица: ФИО5 – представителя по доверенности от 14.09.2015 № 50, удостоверение;

третьего лица: ИП ФИО1 – паспорт (участвовал до перерыва в судебном заседании 14.12.2015); ФИО6 – представителя по доверенности от 12.03.2015 № 74 АА 2510196, паспорт;

третьего лица – ИП ФИО2: ФИО6 – представителя по доверенности от 12.03.2015 № 74 АА 2510197, паспорт;

третьего лица – муниципального бюджетного учреждения «Ритуал-Сервис»: ФИО7 – и.о. директора, паспорт,

УСТАНОВИЛ:

Собрание депутатов города Снежинска (далее – Собрание депутатов) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением об отмене ненормативных правовых актов Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее – Челябинское УФАС России, антимонопольный орган): решения от 11.06.2015 по делу № 12-07/15 о нарушении антимонопольного законодательства и предписания от 11.06.2015 по делу № 12-07/15 об изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство.

Заявитель считает оспариваемые ненормативные правовые акты антимонопольного органа необоснованными, противоречащими законодательству Российской Федерации.

Челябинское УФАС России представило отзыв на заявление от 24.09.2015 № 14772/07, в котором заявление считает необоснованным и не подлежащим удовлетворению (т. 1 л.д. 108-112).

На основании статьи 51 АПК РФ определением суда от 06.10.2015 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальный предприниматель ФИО1 (далее – ИП ФИО1), индивидуальный предприниматель ФИО2 (далее – ИП ФИО2), муниципальное бюджетное учреждение «Ритуал-Сервис» (далее – МБУ «Ритуал-Сервис»).

ИП ФИО1 представил отзыв на заявление от 10.11.2015, в котором поддержал позицию Челябинского УФАС России (т. 3 л.д. 119-121).

На основании статьи 163 АПК РФ в судебном заседании 14.12.2015 объявлен перерыв до 18.12.2015. Информация о перерыве в судебном заседании размещена на официальном сайте Арбитражного суда Челябинской области в сети интернет (т. 3 л.д. 144-145).

В судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, поддержали позиции, изложенные ими в заявлении и в отзывах на заявление соответственно.

Представитель ИП ФИО2 выразила единство с доводами антимонопольного органа; представитель МБУ «Ритуал-Сервис» - с доводами Собрания депутатов.

Заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав имеющиеся в деле письменные доказательства, арбитражный суд считает заявление подлежащим отклонению по следующим мотивам.

Из материалов настоящего дела следует, что в Челябинское УФАС России от ИП ФИО2 поступило заявление от 30.10.2014 вх. № 16787 на действия Собрания депутатов, выразившиеся во включении в Положение об организации похоронного дела в муниципальном образовании «Город Снежинск», утвержденное постановлением Собрания депутатов от 14.12.2005 № 136, и Правила работы и содержания кладбищ на территории Снежинского городского округа, утвержденные решением Собрания депутатов от 29.04.2009 № 54, норм, предоставляющих специализированной службе по вопросам похоронного дела – МБУ «Ритуал-Сервис», необоснованные преимущества в осуществлении предпринимательской деятельности на рынке ритуальных услуг, наделении указанными муниципальными правовыми актами специализированной службы функциями органа местного самоуправления.

При этом ИП ФИО2 указал, что в настоящее время в соответствии с Положением об организации похоронного дела в муниципальном образовании «Город Снежинск» (далее - Положение) и Правилами работы и содержания кладбищ на территории Снежинского городского округа (далее - Правила) МБУ «Ритуал-Сервис» предоставлено исключительное право на подготовку могил, захоронение, оказание услуг по погребению и содержанию кладбищ.

Помимо этого, ИП ФИО2 указал, что Правилами предусмотрена передача кладбищ и колумбариев муниципального образования специализированной службе на праве хозяйственного ведения, оперативного управления или аренды, что противоречит положениям действующего законодательства. Также ИП ФИО2 указал, что положениями Правил, в том числе раздела V, специализированная служба наделена функциями органа местного самоуправления в сфере организации похоронного дела на территории муниципального образования. Кроме того, выполнение специализированной службой своих функций фактически направлено на размещение заказа на выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд без учета положений Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ), поскольку МБУ «Ритуал-Сервис» не обладает материально-технической базой для выполнения всех возложенных функций и привлекает для их исполнения сторонние организации на основе договоров без проведения конкурентных процедур.

Поскольку кладбища Снежинского городского округа фактически находятся в ведении МБУ «Ритуал-Сервис», и функция отвода земельного участка под захоронение также лежит на МБУ «Ритуал-Сервис», последнее получает возможность навязывать гражданам платную услугу по копке могил. Пользуясь положениями пунктов 3.2-3.4 Правил, МБУ «Ритуал-Сервис» выделяет гражданам место под захоронение с уже выкопанной могилой. Копку могил при этом осуществляет МБУ «Ритуал-Сервис» механизированным способом и в большом количестве за один раз. Копка могил является платной услугой.

Также ИП ФИО2 указал, что право на осуществление предварительной копки могил предоставлено исключительно МБУ «Ритуал-Сервис», как распорядителю кладбищ. Остальным хозяйствующим субъектам предоставляется право для осуществления только единичной копки для захоронения. Стоимость услуг МБУ «Ритуал-Сервис» при таких обстоятельствах снижается по причине осуществления МБУ «Ритуал-Сервис» механизированной копки, которая по себестоимости дешевле ручной, а также предварительной копки могил в большом количестве, что также по себестоимости дешевле единичной копки.

Содержание кладбищ, переданных МБУ «Ритуал-Сервис», последним самостоятельно не осуществляется. Фактически МБУ «Ритуал-Сервис» занимается организацией содержания муниципальных кладбищ, заключая необходимые договоры и контракты, и выполняет тем самым функции органа местного самоуправления. Заключение договоров осуществляется МБУ «Ритуал-Сервис» без проведения конкурентных процедур, в связи с чем неограниченный круг хозяйствующих субъектов лишается возможности получить доступ к выполнению работ (оказанию услуг) по содержанию кладбищ.

В Челябинское УФАС России поступило обращение ИП ФИО1 (вх. № 18340 от 28.11.2014), а также направленное по подведомственности прокуратурой ЗАТО город Снежинск обращение данного лица (от 26.12.2014 вх. № 20107). Содержания указанных обращений сходны с обращением ИП ФИО2, а именно: обращения указывают на нарушение нормами Правил и Положения антимонопольного законодательства.

26.12.2014 ИП ФИО2 в антимонопольный орган представлены пояснения (вх. № 20111), из содержания которых следует, что в соответствии с нормами Положения и Правил, наделяющими Службу полномочиями по организации и контролю за похоронным делом на территории города Снежинска, МБУ «Ритуал-Сервис» получило преимущественные условия осуществления деятельности на рынке ритуальных услуг, поскольку данной организацией осуществляется транспортировка тел умерших в патологоанатомические отделения, отвод земель для захоронения, оформление заказов для копки могил, предоставление катафалка, проведение гражданской панихиды и т.д.

При этом организация транспортировки тел умерших в патологоанатомические отделения не отнесена к вопросам местного значения, отвод земель для захоронений должен осуществляться органами местного самоуправления.

Фактически, получив контрольные и распорядительные функции органа местного самоуправления, МБУ «Ритуал-Сервис» может контролировать работу иных хозяйствующих субъектов.

По результатам рассмотрения указанных обращений антимонопольным органом принято решение от 11.06.2015 по делу № 12-07/15 о нарушении антимонопольного законодательства (т. 1 л.д. 22-36), согласно которому:

1) бездействие Собрания депутатов, выразившееся в неприведении Положения в соответствие с требованиями действующего законодательства путем исключения из Положения норм, предусматривающих содержание мест захоронений специализированной службой по вопросам похоронного дела, что может создать специализированной службе необоснованные преимущества в осуществлении деятельности, привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции при размещении муниципального заказа на выполнение работ по содержанию мест захоронений, признано нарушающим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ.

2) бездействие Собрания депутатов, выразившееся в неприведении Правил в соответствие с требованиями действующего законодательства путем исключения из Правил норм, предусматривающих содержание мест захоронений, в том числе бесхозных могил и надгробий, специализированной службой за счет средств местного бюджета, что может создать специализированной службе необоснованные преимущества в осуществлении деятельности, привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции при размещении муниципального заказа на выполнение работ по содержанию мест захоронений, признано нарушающим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ.

3) бездействие Собрания депутатов, выразившееся в неприведении Правил в соответствие с требованиями действующего законодательства путем исключения из Правил норм, предусматривающих передачу в хозяйственное ведение специализированной службе общественных кладбищ и наделение ее функциями органа местного самоуправления в части осуществления исполнительно-распорядительных и контрольных функций, что ведет к совмещению специализированной службой функций хозяйствующего субъекта и функций органа местного самоуправления, признано нарушающим часть 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ.

Собранию депутатов выдано предписание от 11.06.2015 по делу № 12-07/15 об изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство (т. 1 л.д. 37-39), согласно которому предписано:

1) Собранию депутатов в срок до 30 июля 2015 года прекратить нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ путем исключения из пункта 1 раздела I Положения об организации похоронного дела в муниципальном образовании «Город Снежинск», утвержденного постановлением Собрания депутатов от 14.12.2005 № 136 (далее – Положение), указания на осуществление содержания кладбищ специализированной службой по вопросам похоронного дела города Снежинска (далее – специализированная служба).

2) Собранию депутатов в срок до 30 июля 2015 года прекратить нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ путем приведения положений пунктов 3.10, 4.3, 5.1 Правил работы и содержания кладбищ на территории Снежинского городского округа, утвержденных решением Собрания депутатов от 29.04.2009 № 54 (далее – Правила), в соответствие с требованиями действующего законодательства, а именно:

исключения из пункта 3.10 Правил положений об осуществлении поддержания надлежащего санитарно-технического состояния модуля и прилегающей территории колумбария специализированной службой, а также о выполнении данных работ специализированной службой на основании договоров с лицами, взявшими на себя обязанность осуществить погребение умершего;

исключения из пункта 4.3 Правил положений, предусматривающих содержание бесхозных захоронений и надмогильных сооружений в надлежащем состоянии за счет средств местного бюджета специализированной службой;

исключения из пункта 5.1 Правил положений, предусматривающих осуществление специализированной службой благоустройства мест захоронения, обеспечение надлежащего санитарного и экологического состояния кладбищ, включая уход за зелеными насаждениями на всей территории кладбищ, их полив и обновление; выполнение работ по дезинфекции (дератизации) территории кладбищ; содержание в надлежащем порядке бесхозных, братских могил, памятников и могил, находящихся под охраной государства; содержание в исправном состоянии зданий, инженерного оборудования, территории кладбищ, их ограды, дорог, площадок и их ремонт; уборку всей территории кладбищ и вывоз мусора; удаление с могил и вывоз с территории кладбищ округа засохших цветов и венков; обеспечение охраны территории кладбищ и общественного порядка на них.

3) Собранию депутатов в срок до 30 июля 2015 года прекратить нарушение части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ путем приведения положений пунктов 1.2, 1.3, 2.4, 2.5, 2.6, 3.2, 3.5, 3.6, 3.7, 3.9, 3.11, 4.2, 6.4 Правил в соответствие с требованиями действующего законодательства, а именно:

исключить из пункта 1.2 Правил положения, предусматривающие передачу кладбищ и колумбариев специализированной службе на праве хозяйственного ведения, оперативного управления, аренды;

исключить из пункта 1.3 Правил положения, предусматривающие выполнение специализированной службой функций по регистрации захоронений, установки надгробий;

исключить из пункта 2.4 Правил положения, предусматривающие осуществление специализированной службой функций по контролю за установкой надгробных сооружений и сносу сооружений, самовольно установленных за пределами земельного участка;

исключить из пункта 2.5 Правил положения, предусматривающие выдачу удостоверений о захоронении специализированной службой;

исключить из пункта 2.6 Правил положения, предусматривающие обеспечение граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, планирующих осуществить установку надмогильных сооружений, специализированной службой;

исключить из пункта 3.2 Правил положения, предусматривающие оформление заказов на захоронение и подготовку могил специализированной службой;

исключить из пунктов 3.5–3.7, 3.11 Правил положения, предусматривающие наделение специализированной службы функциями по согласованию и выдаче разрешений на производство захоронений в существующую или родственную могилу, родственную нишу, на свободном месте родственного участка;

исключить из пункта 3.9 Правил положения, предусматривающие наделение специализированной службы функциями по регистрации и перерегистрации захоронений, а также ведению книги регистрации захоронений;

исключить из пункта 4.2 Правил положения, предусматривающие наделение специализированной службы функциями по признанию захоронений бесхозными;

исключить из пункта 6.4 Правил положения, предусматривающие определение специализированной службой мест на территории кладбищ для осуществления коммерческой деятельности иными лицами.

4) Собранию депутатов в срок до 07 августа 2015 года представить в Челябинское УФАС России доказательства исполнения настоящего предписания, а именно: копии актов о внесении изменений в Положение и Правила с приложением документов, подтверждающих опубликование данных актов в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов Снежинского городского округа Челябинской области.

Не согласившись с вышеуказанными решением и предписанием антимонопольного органа, полагая, что последние нарушают права и законные интересы заявителя в экономической сфере, с соблюдением срока, установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ, Собрание депутатов обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствия их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушения прав и законных интересов заявителя.

В силу статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо. Заявитель же обязан доказать факт нарушения обжалуемым ненормативным правовым актом, решением, совершением действий (бездействия) своих прав и законных интересов.

В ходе рассмотрения антимонопольного дела Челябинским УФАС России установлены следующие обстоятельства.

14.12.2005 постановлением Собрания депутатов № 136 утверждено Положение. Решениями Собрания депутатов от 29.04.2009 № 53, от 10.03.2010 № 60, от 21.10.2010 № 218, от 31.03.2011 № 52, от 21.03.2013 № 14 в Положение вносились изменения.

Согласно пункту 1 раздела I Положения данный акт органа местного самоуправления регулирует отношения, связанные с погребением умерших и оказанием ритуальных услуг, и является обязательным для предприятий, учреждений и организаций всех организационно-правовых форм, а также для должностных лиц и граждан при проведении похорон и оказании ритуальных услуг на территории муниципального образования город Снежинск.

Согласно пункту 2 раздела IX Положения специализированная служба по вопросам похоронного дела в своей деятельности руководствуется федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Челябинской области, правовыми актами города Снежинска, уставом учреждения, заданием учредителя.

Пунктом 1 раздела II Положения установлено, что погребение умершего, оказание услуг по погребению и содержание кладбищ осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела города Снежинска.

На момент принятия Собранием депутатов постановления от 14.12.2005 № 136, которым утверждено Положение, Закон о погребении действовал в редакции от 12.10.2005. Отношения, связанные с защитой конкуренции, регулировались Законом РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (в редакции от 07.03.2005). Закон ОМСУ действовал в редакции от 12.10.2005.

Согласно нормам, действующим на момент утверждения Положения, содержание мест захоронения было отнесено к вопросам местного значения городского округа (пункт 23 части 1 статьи 16 Закона ОМСУ). Законом о погребении возможность возложения на специализированную организацию полномочий по содержанию мест захоронения не была предусмотрена.

Частью 1 статьи 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным наделенным функциями или правами указанных органов власти органам или организациям запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов.

Поскольку возложение на специализированную службу обязанностей по содержанию мест захоронений действующим на момент утверждения Положения законодательством предусмотрено не было, установление таких норм в муниципальном правовом акте могло предоставить специализированной службе преимущества в осуществлении деятельности по содержанию кладбищ и создать необоснованные препятствия в доступе к выполнению работ (оказанию услуг) по содержанию кладбищ иным хозяйствующим субъектам, то есть создать дискриминационные условия деятельности на указанном рынке.

Таким образом, действия Собрания депутатов по включению в Положение норм, предусматривающих содержание мест захоронения специализированной службой, не соответствовали действующему на момент утверждения Положения, в том числе антимонопольному законодательству.

Положение утверждено Собранием депутатов 14.12.2005. В силу статьи 41.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства – со дня окончания нарушения или его обнаружения.

Нормы Положения, предусматривающие содержание кладбищ специализированной службой, в настоящее время являются действующими.

Согласно статье 3 Закона о погребении (здесь и далее – в действующей редакции) погребение определяется как обрядовые действия по захоронению тела (останков) человека после его смерти в соответствии с обычаями и традициями, не противоречащими санитарным и иным требованиям. Погребение может осуществляться путем предания тела (останков) умершего земле (захоронение в могилу, склеп), огню (кремация с последующим захоронением урны с прахом), воде (захоронение в воду в порядке, определенном нормативными правовыми актами Российской Федерации).

В соответствии со статьей 1 Закона о погребении данный закон устанавливает: гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности.

Согласно частям 1, 2 статьи 25 Закона о погребении гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с Законом о погребении реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Частями 1, 2 статьи 9 Закона о погребении установлено, что супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению:

1) оформление документов, необходимых для погребения;

2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения;

3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий);

4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).

Данные услуги оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

В соответствии с частью 2 статьи 25 Закона о погребении организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Согласно пункту 23 части 1 статьи 16 Закона ОМСУ (в действующей редакции) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения прямо отнесено к вопросам местного значения городского округа. В соответствии со статьей 2 названного закона решение вопросов местного значения осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно.

С 01.01.2006 по 31.12.2013 отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд, регулировались положениями Закона о размещении заказов. С 01.01.2014 указанные отношения регулируются Федеральным законом от 05.04.2015 №44 (часть 1 статьи 1 Федерального закона от 05.04.2015 №44).

Согласно статье 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений БК РФ.

Согласно статье 24 Федерального закона от 05.04.2015 №44 заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (конкурсы, аукционы, запрос котировок, запрос предложений) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Исходя из системного толкования законодательства, выполнение работ по содержанию кладбищ направлено на удовлетворение муниципальных нужд и должно осуществляться в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 05.04.2015 №44, например, посредством проведения конкурентных процедур.

Собранием на протяжении длительного периода времени не принимались меры по внесению изменений в Положение с целью приведения норм муниципального правового акта в соответствие с действующим законодательством.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона от 05.04.2015 №44 федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Наличие в Положении норм, предусматривающих содержание кладбищ специализированной службой, ведет к установлению на территории Снежинского городского округа Челябинской области безальтернативного порядка выбора исполнителя услуг по осуществлению содержания кладбищ Снежинского городского округа, что может создать специализированной службе необоснованные преимущества в осуществлении деятельности, а также необоснованные препятствия в осуществлении деятельности иным хозяйствующим субъектам, способным конкурировать за заключение муниципального контракта в случае проведения публичных торгов, и в случае признания победителем торгов – выполнить соответствующие возмездные работы (оказать услуги).

Таким образом, бездействие Собрания депутатов, выразившееся в неприведении Положения в соответствие с требованиями действующего законодательства путем исключения из Положения норм, предусматривающих содержание кладбищ специализированной службой, может создать специализированной службе необоснованные преимущества в осуществлении деятельности, привести к устранению конкуренции при размещении муниципального заказа на выполнение работ по содержанию мест захоронений, что противоречит части 1 статьи 15 Федерального закона от 05.04.2015 №44.

Решением Собрания от 29.04.2009 № 54 утверждены Правила. Решениями Собрания от 02.09.2010 № 178, от 21.10.2010 № 219, от 26.12.2013 № 141, от 24.04.2014 № 31 в Правила вносились изменения.

В соответствии с пунктом 3.10 Правил специализированная служба осуществляет поддержание надлежащего санитарно-технического состояния модуля колумбария и прилегающей к нему территории.

Согласно пункту 4.3 Правил после признания захоронения и надмогильных сооружений бесхозными их содержание производится за счет средств местного бюджета. Обязанность по содержанию бесхозных захоронений и надмогильных сооружений в надлежащем состоянии возлагается на специализированную службу.

Пунктом 5.1 Правил на специализированную службу возложен ряд обязанностей по организации похоронного обслуживания, благоустройству мест захоронения, обеспечению надлежащего санитарного и экологического состояния кладбищ, в том числе по: уходу за зелеными насаждениями на всей территории кладбищ, их поливу и обновлению; выполнению работ по дезинфекции (дератизации) территории кладбищ, содержанию в надлежащем порядке бесхозных, братских могил, памятников и могил, находящихся под охраной государства; содержанию в исправном состоянии зданий, инженерного оборудования, территории кладбищ, их ограды, дорог, площадок и их ремонту; систематической уборке всей территории кладбищ и своевременному вывозу мусора; удалению с могил и вывозу с территории кладбищ округа засохших цветов и венков; обеспечению охраны территории кладбищ и общественного порядка на них.

На момент принятия Собранием депутатов решения от 29.04.2009 № 54, которым утверждены Правила, Закон о погребении действовал в редакции от 30.12.2008. Отношения, связанные с защитой конкуренции, регулировались Законом о защите конкуренции в редакции от 08.11.2008. Закон ОМСУ действовал в редакции от 25.12.2008. Отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, регулировались Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о размещении заказов) в редакции от 30.12.2008.

Согласно нормам, действующим на момент утверждения Правил, содержание мест захоронения было отнесено к вопросам местного значения городского округа (пункт 23 части 1 статьи 16 Закона ОМСУ). Законом о погребении возможность возложения на специализированную организацию полномочий по содержанию мест захоронения не была предусмотрена.
В соответствии со статьей 1 Закона о размещении заказов указанный Федеральный закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд.

Частью 2 статьи 3 Закона о размещении заказов установлено, что под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Выполнение работ по содержанию кладбищ является функциональной задачей органа местного самоуправления, обеспечивает интересы неопределённого круга лиц, осуществляется за счёт средств местного бюджета, то есть налицо наличие всех квалифицирующих признаков муниципальных нужд.

Во всех случаях размещение заказа на выполнение работ для муниципальных нужд осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных Законом о размещении заказов (статья 10). Проведение торгов способствует эффективному использованию средств бюджетов, развитию конкуренции за выполнение работ для муниципальных нужд путем создания условий для выбора победителя, предлагающего наилучшие условия, и обеспечивает равный доступ к возможности получения бюджетных средств для всех заинтересованных лиц.

При этом согласно статье 8 Закона о размещении заказов участниками размещения заказов может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель. Участие в размещении заказов может быть ограничено только в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Следовательно, применение Закона о размещении заказов является обязательным условием при использовании средств местного бюджета, которые направляются на оплату работ для муниципальных нужд.

Установленные в Правилах нормы, предусматривающие предоставление прав и возложение обязанностей на специализированную службу по выполнению работ (услуг) по содержанию мест захоронений, в том числе бесхозных могил и надгробий, за счет средств местного бюджета, направлены на обеспечение потребностей муниципального образования в услугах, необходимых для решения вопросов местного значения, функций и полномочий органов местного самоуправления. Следовательно, оказание данных услуг необходимо для муниципальных нужд и выбор хозяйствующего субъекта, оказывающего данные услуги, должен был производиться в соответствии с Законом о размещении заказов.

Включение Собранием депутатов в Правила норм, предусматривающих выполнение работ (оказание услуг) по содержанию кладбищ специализированной службой, ведет к установлению на территории Снежинского городского округа Челябинской области безальтернативного порядка осуществления содержания кладбищ Снежинского городского округа, что может создать специализированной службе необоснованные преимущества осуществления деятельности за счет средств местного бюджета, а также необоснованные препятствия осуществлению деятельности иным хозяйствующим субъектам, способным конкурировать за получение бюджетных средств в случае проведения публичных торгов, и в случае признания победителем торгов – выполнить соответствующие возмездные работы (оказать услуги).

Правила утверждены Собранием депутатов 29.04.2009. В силу статьи 41.1 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства – со дня окончания нарушения или его обнаружения. Таким образом, срок давности для возбуждения и рассмотрения дела о нарушении Собранием депутатов части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ по факту утверждения противоречащих антимонопольному законодательству норм муниципального правового акта истек 29.04.2012.

Однако, нормы Правил, предусматривающие выполнение работ (оказание услуг) по содержанию кладбищ специализированной службой, в настоящее время являются действующими.

Исходя из системного толкования действующего в настоящее время законодательства, выполнение работ по содержанию кладбищ должно осуществляться в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 05.04.2013 №44-ФЗ, например, посредством проведения конкурентных процедур.

Таким образом, бездействие Собрания депутатов, выразившееся в неприведении Правил в соответствие с требованиями действующего законодательства путем исключения из них норм, предусматривающих содержание мест захоронений специализированной службой, может создать специализированной службе необоснованные преимущества в осуществлении деятельности, привести к устранению конкуренции при размещении муниципального заказа на выполнение работ по содержанию мест захоронений, что противоречит части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ.

Пунктом 1.2 Правил установлено, что кладбища и колумбарии передаются на праве хозяйственного ведения, оперативного управления либо аренды специализированной службе. При этом пунктом 2 раздела I Положения установлено, что все кладбища города Снежинска и находящиеся на них колумбарии являются общественными и находятся в ведении Администрации.

Согласно частям 1, 4 статьи 18 Закона о погребении общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления. Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, действующим законодательством не предусмотрена.

Согласно пункту 1.3 Правил к полномочиям специализированной организации отнесено ведение книги регистрации захоронений, книги регистрации установки надгробий, регистрация захоронений. Пунктом 2.4 Правил установлены функции специализированной службы по контролю за установкой надгробных сооружений. При этом специализированная служба наделяется правом на снос сооружений, самовольно установленных за пределами земельного участка.

Согласно пункту 2.5 Правил все работы на кладбищах, связанные с установкой надмогильных сооружений, производятся на основании удостоверения о захоронении, выдаваемого специализированной службой, с последующей обязательной регистрацией в книге регистрации надгробий у администрации кладбища. При этом согласно пояснениям Собрания функции администрации кладбища выполняет Учреждение, являющееся специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Пунктом 2.6 Правил установлено, что граждане, юридические лица, индивидуальные предприниматели, планирующие осуществить установку надмогильных сооружений, должны письменно проинформировать администрацию кладбища о начале и окончании работ. Информирование осуществляется посредством подачи уведомления в двух экземплярах. Специализированная служба обязана обеспечить указанных лиц бланками уведомлений установленной формы.

В соответствии с пунктом 3.1 Правил захоронение умершего производится в соответствии с санитарными и экологическими требованиями не ранее, чем через 24 часа после наступления смерти, при предъявлении свидетельства о смерти, после оформления заказа на организацию похорон и удостоверения о захоронении. При этом пунктом 3.2 Правил установлено, что оформление заказов на захоронение производится специализированной службой.

Согласно пункту 3.3 Правил отвод земельных участков для захоронения на кладбище производится администрацией кладбища на основании оформленных заказов и удостоверений о захоронении. Пунктами 3.5-3.7, 3.11 Правил специализированная организация наделена функциями по согласованию и выдаче разрешений на производство захоронений в существующую или родственную могилу, родственную нишу, на свободном месте родственного участка.

Из положений пункта 3.9 Правил следует, что регистрация и перерегистрация захоронений, а также ведение книги регистрации захоронений осуществляется специализированной организацией.

Пунктом 4.2 Правил специализированная служба наделена полномочиями по установлению и признанию могил бесхозными.

В соответствии с пунктом 6.4 Правил осуществление коммерческой деятельности на территории кладбищ возможно только в местах, специально отведенных для этого специализированной службой.

Анализ указанных положений Правил, определяющих функции, полномочия и обязанности специализированной службы, позволяет прийти к выводу о том, что специализированная служба наделена исполнительно-распорядительными и контрольными функциями органа местного самоуправления.

Согласно пункту 23 части 1 статьи 16 Закона ОМСУ вопросы, связанные с организацией ритуальных услуг и содержанием мест захоронения, прямо отнесены к вопросам местного значения городского округа. При этом в соответствии со статьей 2 названного закона решение вопросов местного значения осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд (пункт 3 части 1 статьи 17 Закона ОМСУ).

Согласно пункту 1 статьи 9.2 Закона о НКО бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Пунктами 2, 3 указанной нормы определено, что бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом. Муниципальные задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя.

В соответствии со статьей 6 БК РФ муниципальное задание – документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания муниципальных услуг (выполнения работ).

Финансовое обеспечение выполнения муниципального задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, рассчитанных с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества (часть 1 статьи 78.1 БК РФ).

В силу статьи 69.1 БК РФ к бюджетным ассигнованиям на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) относятся, в том числе, ассигнования на предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими муниципального задания.

В силу пункта 2 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ) муниципальной услугой признается предоставляемая органом местного самоуправления деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Законом ОМСУ и уставами муниципальных образований.

Пунктом 3 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ определено, что заявителем является физическое или юридическое лицо (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления) либо их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий государственные услуги, или в орган, предоставляющий муниципальные услуги с запросом о предоставлении государственной или муниципальной услуги, выраженным в устной, письменной или электронной форме.

С учетом изложенного, получателем (приобретателем) муниципальных услуг (работ) бюджетного учреждения являются физические лица (граждане) и юридические лица.

Исходя из системного толкования вышеизложенных норм БК РФ, Закона ОМСУ, Закона о НКО, Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ, можно прийти к выводу, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные бюджетные учреждения для оказания (выполнения) физическим и юридическим лицам муниципальных услуг (работ) в определенных сферах.

При этом создание органом местного самоуправления муниципального бюджетного учреждения и предоставление ему полномочия осуществлять решение иных вопросов, установленных статьей 16 Закона ОМСУ, является прямым нарушением положений статьи 2 Закона ОМСУ и части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ.

Делегирование органом местного самоуправления вопросов местного значения, поименованных в статье 16 Закона ОМСУ, относящихся к потребностям муниципального образования, недопустимо в соответствии с действующим законодательством.

Согласно части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Федеральным законом от 30 октября 2007 года № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта».

Следует отметить, что норма части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ содержит прямой безусловный запрет на совмещение одним лицом властных полномочий и осуществление предпринимательской деятельности, то есть наличие обстоятельств, описанных в данной норме, признается нарушением статьи 15 названного Федерального закона вне зависимости от каких-либо последствий, наступивших либо возможных вследствие таких обстоятельств (ущемление чьих-либо интересов, ограничение, недопущение или устранение конкуренции и т.д.).

Наличие в Правилах условий о передаче в хозяйственное ведение специализированной организации общественных кладбищ и наделении ее функциями органа местного самоуправления в части осуществления исполнительно-распорядительных и контрольных функций ведет к совмещению функций органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта и противоречит части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ.

Таким образом, бездействие Собрания депутатов, выразившееся в неприведении Правил в соответствие с требованиями действующего законодательства путем исключения из Правил норм, предусматривающих передачу в хозяйственное ведение специализированной службе общественных кладбищ и наделение ее функциями органа местного самоуправления в части осуществления исполнительно-распорядительных и контрольных функций противоречит части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ.

При таких обстоятельствах, проанализировав и оценив в порядке статьи 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства каждое в отдельности, а также в их совокупности, арбитражный суд считает, что принятые Челябинским УФАС России решение и предписание от 11.06.2015 по делу № 12-07/15 о нарушении антимонопольного законодательства являются законными и обоснованными, следовательно, требования заявителя не подлежат удовлетворению.

Судебные расходы по оплате государственной пошлины подлежат распределению между сторонами в соответствии со статьей 110 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 167-170, 176 АПК РФ, Арбитражный суд Челябинской области

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявления отказать.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия.

Судья О.Г. Наконечная