Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Челябинской области в составе судьи Наконечной О.Г. при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лушниковым Ю.Г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению

государственного бюджетного профессионального образовательного учреждения «Челябинский социально-профессиональный колледж «Сфера», г. Челябинск (ОГРН <***>)

к Главному контрольному управлению Челябинской области, г. Челябинск (ОГРН <***>)

о признании незаконным пункта 1 представления от 17.09.2021 № 03-07/5

при участии в судебном заседании:

заявителя: ФИО1 – представителя по доверенности от 07.10.2021, диплом от 25.12.2017, паспорт;

заинтересованного лица: ФИО2 – представителя по доверенности от 12.01.2022, диплом от 05.06.2020, удостоверение,

УСТАНОВИЛ:

государственное бюджетное профессиональное образовательное учреждение «Челябинский социально-профессиональный колледж «Сфера» (далее – ГБПОУ «ЧСПК «Сфера», заявитель) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании незаконным пункта 1 представления Главного контрольного управления Челябинской области (далее – ГКУ Челябинской области, заинтересованное лицо) от 17.09.2021 № 03-07/5 (с учетом уточнения заявления от 26.01.2022, которое с соблюдением положений статьи 49 АПК РФ принято арбитражным судом, т.1 л.д. 49).

Заявитель считает оспариваемый ненормативный правовой акт необоснованным, противоречащим законодательству Российской Федерации, нарушающим его права и законные интересы в экономической сфере.

ГКУ Челябинской области представило отзыв на заявление от 24.01.2022 и уточненный отзыв от 01.03.2022, в которых с требованием заявителя не согласилось, оспариваемое представление в части его пункта 1 находит правомерным (т. 1 л.д. 76-78, т. 4 л.д. 72-74).

В судебном заседании представители сторон поддержали доводы, изложенные ими в заявлении, в отзыве (уточненном отзыве) на заявление соответственно.

Заслушав пояснения представителей сторон, исследовав имеющиеся в деле доказательства, арбитражный суд считает заявлениеподлежащим удовлетворению по следующим мотивам.

Как следует из материалов настоящего дела, ГКУ Челябинской области во исполнение пункта 31 Плана проведения контрольных мероприятий в рамках осуществления внутреннего государственного финансового контроля на 2021 год проведена плановая выездная проверка ГБПОУ «ЧСПК «Сфера», на основании приказа начальника ГКУ Челябинской области от 18.06.2021 № 01-01/289 (т.2 л.д. 6-15) по темам:

1) проверка предоставления и (или) использования субсидий, предоставленных из бюджета публично-правового образования бюджетным (автономным) учреждениям, и их отражения в бухгалтерском учете и бухгалтерской (финансовой) отчетности;

2) проверка достоверности отчета о реализации государственной программы, отчета об исполнении государственного задания или отчета о достижении показателей результативности;

3) проверка финансово-хозяйственной деятельности объекта контроля.

Проверенный период: с 01.01.2020 по 31.12.2020.

В ходе контрольного мероприятия выявлено, что ГБПОУ «ЧСПК «Сфера» в 2020 году за счет бюджетных средств по заявкам на выплату оплачены коммунальные услуги, потребленные арендаторами, студентами, проживающими в общежитии учреждения на основании договоров найма жилых помещений по адресам: г. Челябинск: ул. Речная, д. 1 «а», г. Копейск, пр.Славы, д. 19, на общую сумму 297,30 руб., а не на достижение целей, которые установлены в государственном задании, что, по мнению заинтересованного лица, является нецелевым использованием бюджетных средств.

По результатам данной проверки в соответствии со статьями 269.2 и 270.2 БК РФ, пунктами 7 и 8 федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Реализация результатов проверок, ревизий и обследований», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2020 № 1095 (далее - федеральный стандарт № 1095), ГКУ Челябинской области вынесено представление от 17.09.2021 № 03-07/5, согласно пункту 1 которого заявителю необходимо устранить нарушение и принять меры по устранению причин и условий выявленного нарушения в течение 30 календарных дней.

Информацию о результатах исполнения настоящего представления с приложением копий документов, подтверждающих его исполнение, представить в ГКУ Челябинской области не позднее трех дней со дня истечения срока исполнения требований, указанных в представлении.

Невыполнение в установленный срок настоящего представления влечет административную ответственность в соответствии с частью 20 статьи 19.5 КоАП РФ.

Не согласившись с пунктом 1 данного представления от 17.09.2021 № 03-07/5, полагая, что последний нарушает права и законные интересы заявителя в экономической сфере, с соблюдением срока, установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ, ГБПОУ «ЧСПК «Сфера» обратилось в суд с настоящим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта органа местного самоуправления, если он полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности

Частью 1 статьи 65 АПК РФ предусматривается, что каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В силу части 3 статьи 265 БК РФ внутренний государственный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций, Федерального казначейства.

Постановлением Губернатора Челябинской области от 18.09.2013 № 319 утверждено Положение о Главном контрольном управлении Челябинской области (далее – Положение № 319).

Согласно подпункту 1 пункта 6 Положения № 319 одной из основных задач ГКУ Челябинской области является осуществление деятельности уполномоченного органа исполнительной власти Челябинской области на осуществление внутреннего государственного финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений.

В силу подпунктов 3, 6, 10 пункта 7 Положения № 319 ГКУ Челябинской области в соответствии с возложенными на него задачами выполняет следующие функции:

осуществляет контроль за соблюдением объектами государственного финансового контроля бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

проводит проверки, ревизии и обследования в отношении объектов государственного финансового контроля, в частности, областных государственных учреждений;

направляет объектам государственного финансового контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

Федеральным стандартом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Проведение проверок, ревизий и обследований и оформление их результатов», утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2020 № 1235, установлены правила проведения плановых и внеплановых проверок, ревизий и обследований, а также порядок оформления их результатов в рамках реализации органом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля полномочий по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, а также регламентировано назначение, подготовка и проведение, оформление результатов контрольного мероприятия.

Пунктом 7 Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Реализация результатов проверок, ревизий и обследований», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2020 № 1095, должностные лица органа контроля, ответственные за проведение контрольного мероприятия, обеспечивают подготовку и направление представления и (или) предписания объекту контроля.

Таким образом, проведение внутреннего государственного финансового контроля на территории Челябинской области и выдача представлений об устранении выявленных нарушений отнесены к полномочиям ГКУ Челябинской области.

При рассмотрении настоящего дела судом не установлено наличия существенных нарушений процедуры проведения проверки и вынесения частично оспариваемого представления со стороны административного органа и заявителем, о наличии таких нарушений в судебном заседании не заявлено.

По мнению ГКУ Челябинской области , в нарушение статей 28, 38, 306.4 БК РФ, пункта 6 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ, пункта 2 Порядка предоставления субсидий областным бюджетным и областным автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного задания, утвержденного постановлением Правительства Челябинской области от 22.10.2010 № 361-П, пункта 8, подпункта 1 пункта 12-1 Положения № 352-П, пункта 3 Соглашения от 31.12.2019 № 579 заявителем в 2020 году за счет бюджетных средств по заявкам на выплату оплачены коммунальные услуги (электроэнергия, вывоз ТКО, водоснабжение и водоотведение), потребленные арендаторами, студентами и гражданами, проживающими в общежитии учреждения на основании договоров найма жилых помещений, на общую сумму 491 297,30 руб., что является нецелевым использованием бюджетных средств.

При рассмотрении настоящего спора судом установлено, что в силу пункта 1 статьи 123.21 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Согласно пунктам 1, 8 статьи 123.22 ГК РФ государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением.

Особенности правового положения государственных и муниципальных учреждений отдельных типов определяются законом.

В соответствии со статьей 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее - Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ) бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом. Государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя. Бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания.

В соответствии с частью 6 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В силу пункта 4 статьи 69.2, части 1 статьи 78.1 БК РФ финансовое обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией. В бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.

На основании Порядка предоставления субсидий областным бюджетным и областным автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного задания, утвержденного постановлением Правительства Челябинской области от 22.10.2010 № 361-П (далее – Порядок № 361-П), объем субсидии рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ), затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за областным учреждением или приобретенного им за счет средств, выделенных областному учреждению органом исполнительной власти Челябинской области, осуществляющим функции и полномочия учредителя, на приобретение такого имущества, в том числе земельных участков (за исключением имущества, сданного в аренду или переданного в безвозмездное пользование), затрат на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается имущество учреждения.

Согласно пункту 1 статьи 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств.

Пунктом 3 указанной статьи предусматривается, что нецелевое использование бюджетных средств, источником финансового обеспечения (софинансирования) которых являлся межбюджетный трансферт, имеющий целевое назначение, влечет бесспорное взыскание суммы средств, использованных не по целевому назначению, или сокращение предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований).

В силу статьи 38 БК РФ целевой характер использования бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. При этом законом (решением) о бюджете устанавливается распределение бюджетных ассигнований по каждому главному распорядителю бюджетных средств в разрезе кодов, разделов, подразделов, целевых статей и видов расходов классификации расходов бюджетов, отражающих направления (цели) финансирования расходов бюджета.

Статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 9 постановления от 22.06.2006 № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 ГК РФ», в постановлении от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъясняет, что учреждение, за которым имущество закреплено на праве оперативного управления, владеет, пользуется, распоряжается этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника данного имущества и назначением этого имущества. Собственник имущества учреждения может распорядиться по своему усмотрению только изъятым, излишним, неиспользуемым либо используемым не по назначению имуществом.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах, выделенных на определенные цели бюджетных средств, самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

Аналогичное положение закреплено в статье 25 Закона Челябинской области от 18.12.2003 № 207-ЗО «О порядке управления государственной собственность Челябинской области и приватизации имущества, находящегося в государственной собственности Челябинской области».

Согласно приказу Минфина России от 29.11.2017 № 209н «Об утверждении Порядка применения классификации операций сектора государственного управления» оплата расходов коммунальных услуг производится в соответствии с кодом операций сектора государственного управления КОСГУ 223 «Коммунальные услуги» КБК 244 000 01338300Г3730200004.

При этом согласно КОСГУ 223 «Коммунальные услуги» учет затрат на коммунальные услуги ведется в общесуммовом значении.

Порядок предоставления из областного бюджета учреждению субсидии на государственное задание определяется соглашением между Министерством культуры Челябинской области и заявителем от 31.12.2019 № 579 о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в 2020 году, с учётом дополнительных соглашений (т.2 л.д. 28-39).

Из содержания данных соглашений следует, что субсидия на оплату коммунальных услуг в размере 4 632 870 руб. предоставлена учреждению без разделения на отдельные виды услуг и их поставщиков.

Документом, определяющим направления использования учреждением субсидии на выполнение государственного задания, является план финансово-хозяйственной деятельности государственного учреждения, составляемый и утверждаемый в порядке, установленном органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, в соответствии с Требованиями, установленными Приказом Минфина России от 31.08.2018 № 186н (далее - Приказ № 186н).

Пунктом 44 Приказа № 186н установлено, что расчеты расходов, связанных с выполнением учреждением государственного задания, могут осуществляться с превышением нормативных затрат, определенных в соответствии с Положением о формировании государственного задания в отношении областных бюджетных, казённых и автономных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания, утверждённого постановлением Правительства Челябинской области от 22.12.2010 № 352-П (далее – Положение № 352-П) и финансовом обеспечении выполнения государственного задания, утвержденным постановлением Правительства Челябинской области от 22.12.2010 № 361-П, в пределах общего объема средств субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания.

Положениями Приказа № 186н не установлена обязанность учреждения детализировать показатели по выплатам, включенные в план финансово-хозяйственной деятельности, по источникам финансового обеспечения обязательств (подобная точка зрения учитывается в письмах Министерства финансов Российской Федерации от 20.04.2020 № 09-07-07/31689 и от 09.06.2020 № 09-07-10/49637).

Таким образом, бюджетные учреждения самостоятельно определяют направления расходования средств субсидий на выполнение государственных (муниципальных) заданий в соответствии с Планами финансово-хозяйственной деятельности.

Вместе с тем, направление средств субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания на осуществление расходов, не учитываемых в явном виде при определении ее размера, недопустимо, если такие действия приведут к существенному снижению качественных и (или) количественных показателей выполнения задания по итогам года, так как основным требованием к выполнению государственного (муниципального) задания, является его выполнение в установленные сроки, в полном объеме и с должным качеством.

Указанный правовой подход подтверждается сложившейся правоприменительной практикой: постановление Арбитражного суда Уральского округа от 15.04.2022 по делу № А76-13242/2021.

Таким образом, суды пришли к выводу о том, что при оплате коммунальных платежей на содержание общежитии заявителя по адресам: г. Челябинск: ул. речная, д. 1 «а», г. Копейск, пр. славы, д. 19, ГБПОУ «ЧСПК «Сфера» не допущено нецелевого использования денежных средств в размере 491 297,30 руб.

Кроме того, Министерством образования и науки Челябинской области издан приказ от 29.12.2012 № 01-3774 «Об утверждении порядка составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности и формы соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием в соответствии с государственным заданием государственных услуг (выполнением работ) для государственных автономных и бюджетных учреждений, функции и полномочия учредителя в отношении которых осуществляются Министерством образования и науки Челябинской области» (далее – Приказ № 01-3774).

В соответствии с пунктом 9 Приказа № 01-3774 плановые показатели по поступлениям и выплатам формируются учреждением (подразделением), в том числе, в разрезе: поступлений от оказания учреждением (подразделением) услуг (выполнения работ), относящихся в соответствии с уставом учреждения (положением подразделения) к его основным видам деятельности, предоставление которых осуществляется на платной основе, а также поступлений от иной приносящей доход деятельности;

Пункт 13 Приказа № 01-3774 определяет, что объемы планируемых выплат, источником финансового обеспечения которых являются поступления от оказания учреждением (подразделением) услуг (выполнения работ), относящихся в соответствии с уставом учреждения (положением подразделения) к его основным видам деятельности, предоставление которых для физических и юридических лиц осуществляется на платной основе, формируются учреждением (подразделением) в соответствии с порядком определения платы, установленным Министерством образования и науки Челябинской области.

При этом, план финансово-хозяйственной деятельности государственного бюджетного учреждения утверждается Министерством образования и науки Челябинской области (пункт 19 Приказа № 01-3774.

Именно утвержденный Министерством образования и науки Челябинской области план финансово-хозяйственной деятельности является документом, определяющим направления использования учреждением субсидии на выполнение государственного задания.

Таким образом, при утверждении плана финансово-хозяйственной деятельности заявителя на 2020 год Министерством образования и науки Челябинской области располагало информацией о планируемых поступлениях от приносящей доход деятельности, тем не менее Министерство утвердило для ГБПОУ «ЧСПК «Сфера» соответствующие суммы бюджетных расходов на коммунальные платежи, которые впоследствии были израсходованы ГБПОУ «ЧСПК «Сфера» в полном соответствии с утвержденным Министерством планом финансово-хозяйственной деятельности.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ в их совокупности и взаимной связи, а также учитывая вышеприведенное правовое регулирование, суд приходит к выводу, что пункт 1 представления от 17.09.2021 № 03-07/5 ГКУ Челябинской области противоречит нормам действующего законодательства и нарушает права и законные интересы в области экономической деятельности заявителя.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативномуправовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При таких обстоятельствах, руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Признать недействительным пункт 1 представления Главного контрольного управления Челябинской области от 17.09.2021.

Взыскать с Главного контрольного управления Челябинской области в пользу государственного бюджетного профессионального образовательного учреждения «Челябинский социально-профессиональный колледж «Сфера» 3 000 руб. – государственную пошлину, уплаченную по платежному поручению от 12.10.2021 №882381 при обращении в арбитражный суд.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия.

Судья О.Г. Наконечная