Гражданский кодекс часть 1

от лица, привлекаемого к административной ответственности: Ланге М.А., действующей по доверенности от 03.06.2013 №211, паспорт; ФИО3, действующей по доверенности от 03.06.2013 №215, паспорт (до перерыва);

УСТАНОВИЛ:

Управление Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее – административный орган, антимонопольный орган, Управление, УФАС по Челябинской области) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о привлечении Главы Миасского городского округа, Председателя Собрания депутатов Миасского городского округа Войнова Игоря Вячеславовича, г.Миасс Челябинской области (далее – лицо, привлекаемое к административной ответственности) к административной ответственности по ч.1 ст.14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) (л.д. 3-6).

Представитель административного органа в судебном заседании заявленные требования поддержал по основаниям, изложенным в заявлении, письменных объяснениях (л.д. 3-6, 132).

Представители лица, привлекаемого к административной ответственности, - Главы Миасского городского округа, Председателя Собрания депутатов Миасского городского округа Войнова И.В. в судебном заседании возражал против удовлетворения требований административного органа, вину в совершении административного правонарушения не признал, представил отзыв (т.3, л.д. 87-91).

Изучив представленные в материалы дела доказательства, арбитражный суд установил следующие обстоятельства.

Как следует из материалов дела, Решением Собрания депутатов Миасского городского округа Челябинской области от 20.10.2012 №6 утверждены Правила благоустройства территории Миасского городского округа (л.д. 12-29) (далее – Правила благоустройства). Указанное решение подписано Главой Миасского городского округа ФИО1

Решением Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области от 20.03.2013 по делу №09-07/13:

1. Действия Собрания депутатов Миасского городского округа, выразившиеся в принятии пункта 111 и подпунктов 1-3 пункта 112 Правил благоустройства, признаны нарушением пунктов 1, 2 части 1 статьи 15 Федерального закона №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции).

2. Действия Собрания депутатов Миасского городского округа, выразившиеся в принятии положений Правил благоустройства в части возложения на хозяйствующих субъектов обязанности:

- обеспечения содержания прилегающей территории, а именно: подпункт 1 пункта 35, подпункты 1, 2, 4, 5, 6, 10, 12, 15, 17, 18, 20, 22 пункта 42, пункты 45, 8, подпункт 2 пункта 93, пункты 101, 161, 180, 197 Правил благоустройства;

- согласования ремонтных и строительных работ, сноса (пересадки), омолаживающей обрезки зеленых насаждений земельных участков, находящихся в пользовании хозяйствующих субъектов, а именно: подпункта 1 пункта 36, пункта 149 Правил благоустройства;

- согласования со всеми собственниками здания или сооружения и Администрацией округа отдельные элементы рекламы и дизайн-оформления (как световые, так и не световые), размещаемые на фасадах зданий и сооружений, а именно: пункт 137 Правил благоустройства,

- признаны нарушением пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

3. Бездействие Собрания депутатов Миасского городского округа, выразившееся в принятии положений Правил благоустройства в части:

- согласования работ, связанных с пересечением инженерных сетей, при невозможности использования бестраншейного способа прокладки коммуникаций, а именно: пункта 103 Правил благоустройства; согласования работ по установке ограждений строительных площадок с занятием под эти цели тротуаров, объектов озеленения, дорог, а именно: пункта 116 Правил благоустройства, не позволяющих определить порядок такого согласования и основания для отказа;

- не определения требования к окраске в отношении металлических опор, кронштейнов и других элементов устройств уличного освещения и контактной сети, находящихся в муниципальной собственности, установленного пунктом 132 Правил благоустройства,

- признаны нарушением пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (л.д. 30-38).

На основании данного решения Собранию депутатов Миасского городского округа выдано предписание об устранении выявленных нарушений.

Определением от 18.04.2013 административным органом в отношении Главы Миасского городского округа, Председателя Собрания депутатов Миасского городского округа Войнова И.В. возбуждено дело об административном правонарушении №57-14.9ч.1/13, проведении административного расследования и об истребовании сведений, необходимых для разрешения дела (л.д. 9-10).

13.05.2013 административным органом в отношении Главы Миасского городского округа, Председателя Собрания депутатов Миасского городского округа Войнова И.В. составлен протокол об административном правонарушении №57-14.9ч.1/13, предусмотренном частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ (л.д. 106-108). Протокол составлен в присутствии представителей ФИО3, Ланге М.А., действующих на основании доверенностей от 01.03.2013, 06.05.013 №1 (л.д. 102-105, 108).

Согласно протоколу в действиях Главы Миасского городского округа, Председателя Собрания депутатов Миасского городского округа Войнова И.В., выразившихся в принятии и подписании Решения Собрания депутатов Миасского городского округа от 20.10.2012 №6 «Об утверждении Правил благоустройства территории Миасского городского округа», содержатся признаки состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ.

В связи с тем, что рассмотрение дел о привлечении должностных лиц к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ, отнесено к подведомственности арбитражных судов, административный орган обратился в Арбитражный суд Челябинской области.

В силу условий пунктов 1, 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, в введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

В соответствии со ст. 24.1 КоАП РФ, задачами производства по делу об административном правонарушении являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом.

В силу ст. 26.1 КоАП РФ, по делу об административном правонарушении, помимо прочего, подлежат выяснению следующие обстоятельства: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее действия (бездействие), за которые КоАП РФ или законом субъекта РФ предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения.

Принимая во внимание специфику антимонопольного регулирования и сложность выявления административных нарушений антимонопольного законодательства, КоАП РФ устанавливает особый порядок производства по данным делам.

Согласно ч. 1.2 ст. 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 14.9, 14.31, 14.31.1 - 14.33 КоАП РФ, может быть исключительно вступление в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.

С этой же даты, на основании ч. 6 ст. 4.5 КоАП РФ, начинает исчисляться годичный срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, установленные названными статьями КоАП РФ.

В соответствии с Законом о защите конкуренции комиссия антимонопольного органа возбуждает по предусмотренным этим Законом основаниям и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства в отношении хозяйствующих субъектов и по результатам их рассмотрения принимает решения (ст. 39 и ст. 41).

В соответствии с ч. 5 ст. 39 указанного закона, если в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган выявит обстоятельства, свидетельствующие о наличии административного правонарушения, он возбуждает дело об административном правонарушении в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, в соответствии с действующим регулированием производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном, в частности, ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ, в отношении должностного лица может быть возбуждено только по окончании производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденного в отношении хозяйствующего субъекта, в рамках которого выявлены обстоятельства, свидетельствующие о наличии административного правонарушения, подтвержденные вступившим в законную силу решением комиссии антимонопольного органа, вынесенным в отношении этого хозяйствующего субъекта.

Как следует из материалов дела, решение комиссии УФАС России по Челябинской области от 20.03.2013 по делу №09-07/13, принятое в отношении Собрания депутатов Миасского городского округа и послужившее поводом к возбуждению настоящего дела об административном правонарушении, в судебном порядке не обжаловалось, вступило в законную силу.

ФИО1 избран Главой Миасского городского округа, что установлено решением территориальной избирательной комиссии города Миасса от 15.03.2010 №43/595 (л.д. 90).

Должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей подлежит административной ответственности (статья 2.4 КоАП РФ).

В соответствии с примечанием к указанной статье под должностным лицом в КоАП РФ следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Действия должностных лиц органов местного самоуправления, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, являются составом административного правонарушение предусмотренного частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ, и влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.

Исследовав материалы дела, суд приходит к выводу о том, что выводы антимонопольного органа о наличии нарушения пунктов 1, 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в действиях Собрания депутатов Миасского городского округа, выразившихся в принятии пункта 111 и подпунктов 1-3 пункта 112 Правил благоустройства, в части возложения на хозяйствующих субъектов обязанности: обеспечения содержания прилегающей территории, а именно: подпункт 1 пункта 35, подпункты 1, 2, 4, 5, 6, 10, 12, 15, 17, 18, 20, 22 пункта 42, пункты 45, 8, подпункт 2 пункта 93, пункты 101, 161, 180, 197 Правил благоустройства; согласования ремонтных и строительных работ, сноса (пересадки), омолаживающей обрезки зеленых насаждений земельных участков, находящихся в пользовании хозяйствующих субъектов, а именно: подпункта 1 пункта 36, пункта 149 Правил благоустройства; согласования со всеми собственниками здания или сооружения и Администрацией округа отдельные элементы рекламы и дизайн-оформления (как световые, так и не световые), размещаемые на фасадах зданий и сооружений, а именно: пункт 137 Правил благоустройства, а также в бездействии Собрания депутатов Миасского городского округа, выразившееся в принятии положений Правил благоустройства в части: согласования работ, связанных с пересечением инженерных сетей, при невозможности использования бестраншейного способа прокладки коммуникаций, а именно: пункта 103 Правил благоустройства; согласования работ по установке ограждений строительных площадок с занятием под эти цели тротуаров, объектов озеленения, дорог, а именно: пункта 116 Правил благоустройства, не позволяющих определить порядок такого согласования и основания для отказа; не определения требования к окраске в отношении металлических опор, кронштейнов и других элементов устройств уличного освещения и контактной сети, находящихся в муниципальной собственности, установленного пунктом 132 Правил благоустройства, - являются обоснованными и подтвержденными материалами дела.

Согласно части 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В соответствии с частью 2 статьи 2.1 КоАП РФ лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Из содержания данных норм следует, что административное правонарушение характеризуется такими обязательными признаками, как противоправность и виновность.

В пункте 16 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 №10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» разъяснено, что выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных частью 2 статьи 26.2 КоАП РФ.

Действующие нормы КоАП РФ предписывают административному органу четко оформлять процессуальные документы, которые являются основными доказательствами при привлечении лиц к административной ответственности (статьи 26.2, 28.1, 28.2 КоАП РФ).

Вместе с тем, как следует из протокола об административном правонарушении, в нем изложены только обстоятельства, установленные в ходе проверки, фактически без определения субъективной стороны правонарушения.

Констатация административным органом только факта нарушения законодательства о защите конкуренции без установления сведений о причине образования этих нарушений и причинно-следственной связи между действиями должностного лица и наступившими последствиями, а также без установления наличия у должностного лица реальной возможности для соблюдения указанных норм в данном случае является недостаточным для установления в действиях Главы Миасского городского округа, Председателя Собрания депутатов Миасского городского округа Войнова И.В. состава вменяемого ему правонарушения.

Суд полагает вину Главы Миасского городского округа, Председателя Собрания депутатов Миасского городского округа Войнова И.В. во вменяемом ему административным органом правонарушении не доказанной в силу следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 26.1 КоАП РФ, по делу об административном правонарушении выяснению подлежит наличие события административного правонарушения и вина лица в его совершении.

На основании статьи 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными КоАП РФ, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Из указанных норм следует, что в производстве по делу об административном правонарушении административному органу необходимо доказать, что имел место факт его совершения и что привлекаемое лицо виновно в его совершении.

Таким образом, установление вины как одного из необходимых элементов состава правонарушения является обязательным, при этом вина подлежит установлению и исследованию до завершения административного производства.

Из материалов дела следует, что административным органом Главе Миасского городского округа, Председателю Собрания депутатов Миасского городского округа Войнова И.В. вменено незаконное принятие и подписание Решения Собрания депутатов Миасского городского округа от 20.10.2012 №6 «Об утверждении Правил благоустройства территории Миасского городского округа», поскольку, по мнению антимонопольного органа, у Главы Миасского городского округа Войнова И.В., одновременно занимающего должность Председателя Собрания депутатов Миасского городского округа, имелась возможность отклонить нормативный правовой акт, принятый Собранием депутатов Миасского городского округа, в силу положений части 6 статьи 31 Устава Миасского городского округа.

Между тем, указанный вывод административного органа, не соответствует требованиям статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Так, согласно пункту 13 статьи 35 указанного закона, нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

В рассматриваемом случае Глава Миасского городского округа Войнов И.В., в силу пункта 5 статьи 47 Устава Миасского городского округа (в действующей редакции устава - в ред. Решения Собрания депутатов Миасского городского округа Челябинской области от 25.11.2009 №27), входит в состав представительного органа муниципального образования – Собрания депутатов Миасского городского округа и является его председателем. Следовательно, в силу требований пункта 13 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Глава Миасского городского округа Войнов И.В. не обладает полномочиями по отклонению нормативных правовых актов, принимаемых коллегиальным представительным органом Миасского городского округа – Собранием депутатов Миасского городского округа.

Указанное, также следует из действующей редакции Устава Миасского городского округа (действующего в ред. от 25.11.2009), а именно, из пункта 6 статьи 31 устава следует, что Решения Собрания депутатов Округа подписываются Главой Округа в течение семи дней со дня принятия. Опубликование (обнародование) правовых актов Собрания депутатов Округа осуществляется в семидневный срок со дня подписания. Действующая редакция статьи 31 Устава не содержит полномочий Главы Миасского городского округа, являющегося одновременно председателем Собрания депутатов Миасского округа, по отклонению нормативных правовых актов, принимаемых Собранием депутатов Миасского городского округа.

Ссылка административного органа на наличие у Главы Миасского городского округа соответствующих полномочий в части 6 статьи 31 Устава в новой редакции (в ред. Решения депутатов Миасского городского округа от 25.02.2013 №3 (л.д. 110)), судом отклоняется, в силу положений пункта 8 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений. Таким образом, новая редакция части 6 статьи 31 Устава Миасского городского округа не подлежит применению при действующем (еще не переизбранном) представительном органе – Собрании депутатов Миасского городского округа, и, следовательно, не может быть вменена действующему Главе Миасского городского округа ФИО1 в качестве основания правонарушения.

Не предусмотрено у Главы Миасского городского округа Войнова И.В. соответствующих полномочий по отклонению нормативных правовых актов, принимаемых коллегиальным представительным органом – Собранием депутатов Миасского городского округа и другими статьями Устава Миасского городского округа (в действующей редакции от 25.11.2009), что следует из анализа норм статей 31, 47, 48, 49 Устава Миасского городского округа (в действующей редакции от 25.11.2009).

Таким образом, достаточных доказательств того, в действиях Главы Миасского городского округа, Председателя Собрания Миасского городского округа Войнова И.В. имеется состав вменяемого административного правонарушения, административным органом суду не представлено, ввиду недоказанности вины указанного должностного лица во вменяемом административном правонарушении.

Такой подход административного органа к установлению состава правонарушения и квалификации противоправных действий не соответствует требованиям законодательства об административных правонарушениях.

Таким образом, административным органом не доказан состав вменяемого должностному лицу ФИО1 административного правонарушения, в связи с чем, требования административного органа удовлетворению не подлежат.

Руководствуясь ст.ст.167-170, п.2 ст. 176, 206 АПК РФ, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении требований Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области о привлечении Главы Миасского городского округа, Председателя Собрания депутатов Миасского городского округа Войнова Игоря Вячеславовича, г.Миасс Челябинской области, - к административной ответственности на основании части 1 статьи 14.9 КоАП РФ отказать.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение десяти дней со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Челябинской области.

Судья Е.А. Михайлова

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения апелляционной жалобы можно получить на интернет-сайте Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда http://18aas.arbitr.ru.