Гражданский кодекс часть 1

Министерство финансов Чеченской Республики обратилось в Арбитражный суд Чеченской Республики с заявлением к Федеральной службе финансово-бюджетного надзора (далее – Росфиннадзор) о признании недействительным ненормативного правового акта – Представления Росфиннадзора от 20 мая 2015 года № АС-14-24/3046 по факту проведенной Росфиннадзором плановой выездной проверки использования средств финансовой помощи, предоставленной из федерального бюджета бюджету Чеченской Республики в 2011-2012 годах в виде дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 13 апреля 2010 года № 231 «О порядке распределения и предоставления дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации» на разработку проектно-сметной документации.

Представитель заявителя требования поддержал по основаниям, изложенным в заявлении, просил их удовлетворить.

Представитель Росфиннадзора заявленные требования не признал по основаниям, изложенным в оспариваемом акте, отзыве на заявление и дополнениях к отзыву, а также просил отказать Министерству финансов Чеченской Республики в удовлетворении требований в полном объеме.

Проверив обоснованность доводов, изложенных в заявлении, отзывах и выступлениях присутствующих в заседании представителей участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела и оценив в порядке статьи 71 АПК РФ представленные доказательства, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии со статьей 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к подведомственности арбитражных судов отнесены дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 166.2 Бюджетного кодекса Федеральная служба финансово-бюджетного надзора обладает бюджетными полномочиями, установленными Бюджетным кодексом и Правительством Российской Федерации, в перечень которых в том числе входит контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов.

Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2014 года № 77 и Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее – Правила), утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 года № 1092, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, которому в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверенные организации обязательные для рассмотрения представления, обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений, а также уведомления о применении бюдже0тных мер принуждения.

Исходя из пункта 74 Правил отмена представлений и предписаний Службы осуществляется в судебном порядке.

Из анализа приведенных норм следует, что заявитель вправе обжаловать оспариваемое представление в судебном порядке. Аналогичная позиция по данному вопросу отражена и в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.10.2011 № 7407/11.

Как усматривается из материалов дела, с 02.02.2015 по 18.02.2015 Росфиннадзором на основании приказа от 28 января 2015 года № 45 «О назначении выездной проверки использования средств федеральной помощи, предоставленной из федерального бюджета бюджету Чеченской Республики в 2011-2012 годах в виде дотации на разработку проектно-сметной документации инвестиционных проектов Министерстве финансов Чеченской Республики» была проведена выездная проверка.

Результаты проверки оформлены Актом выездной проверки в Министерстве финансов Чеченской Республики от 13 марта 2015 года (далее – Акт выездной проверки), в котором отражены выявленные нарушения.

Правила, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации 28 ноября 2013 года № 1092 определяют, в том числе сроки и последовательность действий (административных процедур) Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (далее - Росфиннадзор) и территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (далее - территориальные органы) при осуществлении контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета.

Пунктом 62 Правил определено, что результаты выездной проверки оформляются актом. Пункт 68 Правил установил, что при осуществлении полномочий, предусмотренных абзацами 2 и 3 подпункта «а» и подпункта «в» пункта 6 Правил, Росфиннадзор направляет представления, содержащие обязательную для рассмотрения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) о возмещении ущерба, причиненного такими нарушениями Российской Федерации.

В рамках реализации своих полномочий, по результатам проверки Руководителем Росфиннадзора применены меры, предусмотренные действующим законодательством, а именно вынесено Представление от 20 мая 2015 года № АС-14-24/3046 о нарушении бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения (далее – Представление).

Согласно акта выездной проверки и представления Минфином Чеченской Республики за счет средств федерального бюджета, предоставленных в виде дотации осуществлено возмещение ранее произведенных расходов бюджета Чеченской Республики на разработку проектно-сметной документации, в соответствии с распоряжением Правительства Чеченской Республики от 31 марта 2009 года № 124-р и распоряжением Правительства Чеченской Республики от 26 марта 2010 года № 125-р, тогда как указанные средства согласно условиям Соглашения от 15 августа 2011 года № 06-02-06/94, заключенного между Минфином России и Правительством Чеченской Республики, следовало направить на финансирование разработки проектно-сметной документации приоритетных инвестиционных проектов Чеченской Республики.

Так, по мнению Росфиннадзора был нарушен пункт 3.2.2 Соглашения об условиях предоставления бюджету Чеченской Республики дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета в виде дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджета субъекта Российской Федерации от 15 августа 2011 года № 06-02-06/94, заключенного между Минфином России и Правительством Чеченской Республики (далее-Соглашение).

Минфином Чеченской Республики в нарушение статьи 37 Бюджетного кодекса были предоставлены в Правительство Чеченской Республики недостоверные сведения о расходовании в 2011-2012 годах средств дополнительной финансовой помощи, полученной из федерального бюджета в виде дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджета субъекта Российской Федерации на разработку проектно-сметной документации по отдельным проектам (объектам) и подрядчикам, что привело, в свою очередь, к искажению фактических данных по состоянию на 1 декабря 2012 года, о расходовании субъектом Российской Федерации в 2011-2012 годах вышеуказанных средств, с детализацией проектов (объектов), направленных Правительством Чеченской Республики в Министерство финансов Чеченской Республики.

В нарушении пункта 3.2.3 Соглашения Минфином Чеченской Республики информация о выполнении условий предоставления дотации ежеквартально не направлялась в Минфин России.

Министерство финансов Чеченской Республики, не согласившись с доводами, указанными в Представлении, в порядке реализации положений статьи 198 Арбитражно – процессуального кодекса Российской Федерации обратилось в Арбитражный суд Чеченской Республики с заявлением «О признании недействительным ненормативного правового акта - Представление Росфиннадзора от 20 мая 2015 года № АС-14-24/3046».

Согласно доводам заявителя, между Министерством финансов Российской Федерации и Правительством Чеченской Республики было заключено Соглашение от 15 августа 2011 года № 06-02-06/94 «Об условиях предоставления бюджету Чеченской Республики дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета в виде дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджета субъекта Российской Федерации».

Пунктом 1.1. Соглашения был определен его предмет: соблюдение условий предоставления Министерством финансов Российской Федерации Правительству Чеченской Республики в 2011 году за счет средств федерального бюджета дополнительной финансовой помощи в виде дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджета субъекта Российской Федерации в размере 8 900 000 000,0 (восемь миллиардов девятьсот миллионов) рублей.

Пунктом 1.3. Соглашения установлено, что дотация предоставляется на условиях, указанных в подпункте 3.2.2 данного Соглашения.

Подпунктом 3.2.2. к обязательствам Получателя средств федерального бюджета, то есть Правительства Чеченской Республики отнесены использование средств предоставленной дотации на погашение кредиторской задолженности по выполненным в 2006-2007 годах объемам работ по внепрограммным инвестициям Чеченской Республики в объеме 7 800 000 000,0 (семь миллиардов восемьсот миллионов) рублей; финансирование разработки проектно-сметной документации приоритетных инвестиционных проектов в объеме 1 100 000 000,00 (один миллиард сто миллионов) рублей.

Министерством финансов Чеченской Республики в соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса РФ и абзацем 3 пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 13 апреля 2010 года № 231 «О порядке распределения и предоставления дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации», на основании распоряжений Правительства Чеченской Республики от 31 марта 2009 года № 124-р и распоряжением Правительства Чеченской Республики от 26 марта 2010 года № 125-р финансовые средства в размере 606 508 000,00 (шестьсот шесть миллионов пятьсот восемь тысяч) рублей, предоставленные в соответствии с подпунктом 3.2.2 Соглашения на финансирование разработки проектно-сметной документации приоритетных инвестиционных проектов, были направлены фактически на возмещение ранее произведенных расходов бюджета Чеченской Республики на разработку проектно-сметной документации, что, по мнению Росфинадзора является нарушением пункта 3.2.2 Соглашения и бюджетного законодательства в целом.

В соответствии с Соглашением денежные средства предоставлялись бюджету Чеченской Республики в виде дотации.

Статьей 6 Бюджетного кодекса «дотации» определены как - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. Фактически дотация не имеет целевого назначения и может быть направлена на первоочередные нужды, которыми по соответствующим решениям Правительства Чеченской Республики являлось их направление практически на те же цели: погашение задолженности по ранее понесенным расходам при разработке проектно-сметной документации в размере 606 508 000,00.

Кроме того, представителем Министерства финансов Чеченской Республики отмечено, что актом выездной проверки (страницы 5-6) также отражено, о противоречии статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации установление Соглашением направлений и условий использования дотации.

Тем самым, Росфинадзор сам определил, что предоставленные дотации в силу закона, могли быть использованы исходя из первоочередных нужд, определенных субъектом, которому они предоставлены.Указанные действия находятся в пределах полномочий органов исполнительной власти и закону не противоречат, поскольку они являются субъектами, реализующими принцип достоверности бюджета на практике, сами решают в пределах утвержденных им лимитов бюджетных обязательств и доведенных по определенным кодам бюджетной классификации (предельными объемами финансирования), куда, как и сколько потратить денежных средств. В соответствии со ст. 162 БК РФ именно получатель бюджетных средств уполномочен обеспечивать результативность и целевой характер использования выделенных ему бюджетных ассигнований.

При этом, суд считает необходимым отметить, что в соответствии с ч. 2 ст. 13 АПК РФ, если арбитражный суд установит несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу акту, суд принимает решение в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

Поскольку Положения Соглашения по установлению направлений и (или) условий использования дотации противоречат имеющим большую юридическую силу положениям Бюджетного кодекса РФ, суд считает, что в данном случае следует руководствоваться нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

В связи с чем, при рассмотрении настоящего спора положения Соглашения устанавливающие направления и условия использования дотации не подлежат применению как противоречащие имеющим большую юридическую силу федеральному закону.

Как следует из материалов дела Министерством финансов Чеченской Республики в Правительство Чеченской Республики направлялась информация по использованию в соответствии с Соглашением средств, полученных в виде дотации.

Оценив доводы сторон, суд приходит к мнению о том, что данная информация носила оперативный характер, без установленной формы.

Как было указано выше допущенные неточности не отразились на достоверности официальных отчетных данных о расходовании средств дотации и достоверности отчета о соответствующих кассовых расходах, которые в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Законом Чеченской Республики от 14 июля 2008 года № 39-РЗ «О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Чеченской Республике» и действовавших на тот момент времени приказов Министерства финансов Российской Федерации от 28.12.2010 года № 191Н «Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» от 25.03.2011 № 33Н «Об утверждении Инструкции о порядке составления, предоставления годовой, квартальной бухгалтерской отчетности государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений», направляются в Министерство финансов Российской Федерации и после проведения соответствующей проверки, утверждаются Правительством Чеченской Республики в виде квартальных отчетов и соответствующим законом Чеченской Республики «Об утверждении отчета об исполнении республиканского бюджета на соответствующий год».

Кроме того, полномочия Росфиннадзора определены Бюджетным кодексом Российской Федерации, положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных соответственно постановлениями Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2014 года № 77, от 28 ноября 2013 года № 1092. Перечень полномочий, утвержденных указанными документами не содержит полномочия по проверке информации о расходовании средств предоставленной дотации, направляемой финансовым органом субъекта Российской Федерации в высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В связи с чем, в указанной части требования заявителя также обоснованы и подлежат удовлетворению.

Согласно положениям пунктов 3.2.3 Соглашения от 15.08.2011 № 06-02-06/94 Министерство финансов Чеченской Республики ежеквартально и не позднее, чем за 15 дней по истечении отчетного периода, направляет в Министерство финансов России информацию о выполнении условий Соглашения.

Согласно доводам Росфиннадзора, изложенным в дополнении к отзыву от 26.08.2015 года № 08-05-01/5357 Министерством финансов Чеченской Республики данная информация не направлялась.

На предложение представить в суд информацию о наличии или отсутствии утвержденной в установленном порядке формы представляемой информации, Росфиннадзором дано пояснение, что действительно, Соглашением не утверждена форма, в соответствии с которой Министерству финансов Чеченской Республики необходимо представлять информацию.

В то же время исполнение положений Соглашения является обязательным, поскольку каких-либо изменений и (или) дополнений в указанное Соглашение, а также в пункты 3.2.3 не вносилось.

Таким образом, по мнению Росфиннадзора, предоставление информации в рамках исполнения Соглашения может осуществляться в произвольной форме, но в соответствии с установленным порядком и не позднее установленного срока.

Суд оценив доводы сторон приходит к выводу о том, что соглашение, заключенное между Правительством Чеченской Республики и Министерством финансов Российской Федерации, не является гражданско-правовым договором, заключенным на основе принципа свободы договора и опосредующим обязательственно-правовые отношения заключивших его сторон.

По своей природе межбюджетные соглашения относятся к публичным или административным договорам. Заключаемые между отдельными органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в целях взаимодействия этих органов при реализации отдельных положений законов и других нормативных правовых актов Российской Федерации, публичные договоры представляют собой особую форму принятия нормативного правового акта. С гражданско-правовыми договорами такие соглашения объединяет только порядок и способ его подписания, но не содержание. Содержание такого соглашения предопределяется нормами Бюджетного кодекса РФ и других законов, а также подзаконных нормативных правовых актов.

Соглашение заключено его сторонами не в качестве субъектов гражданского права, действующих на основе принципов свободы договора, инициативности и автономии сторон, а будучи участниками правоотношений, урегулированных нормами публичного права, в частности бюджетного.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ дотация является одной из форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (ст. 129 БК РФ) и представляет собой в соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса РФ денежные средства, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.

В случае нарушения этих условий Министерство финансов Российской Федерации вправе приостановить предоставление межбюджетных трансфертов соответствующим субъектам Российской Федерации (п. 5 ст. 130 БК РФ, п. 4 Соглашения).

Соглашение между Минфином России и Правительством Чеченской Республики не предусматривало определенную форму ежеквартального представления информации о выполнении данного Соглашения, в связи, с чем Минфином Чеченской Республики соответствующая информация представлялась в виде бюджетной отчетности, по форме, установленной Бюджетным кодексом Российской Федерации и действовавших на тот момент времени приказов Министерства финансов Российской Федерации от 28.12.2010 года № 191Н «Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» от 25.03.2011 № 33Н «Об утверждении Инструкции о порядке составления, предоставления годовой, квартальной бухгалтерской отчетности государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений» в составе ежеквартальных (и ежемесячных) отчетов об исполнении бюджета Чеченской Республики, в том числе при представлении отчетов о кассовых расходах, которые были приобщены к материалам дела на основании ходатайства Министерства финансов Чеченской Республики от 26.08.2015 года № 2090/29.

Судом установлено, что Министерство финансов Российской Федерации не направляло для заполнения специальные формы отчетности, претензий по представляемой в общем порядке отчетности не предъявляло, не указывало заявителю о необходимости соблюдения названных положений Соглашения, право приостановления предоставления межбюджетных трансфертов в связи с неисполнением положений Соглашения не применяло. При таком положении и с учетом вышеназванных обстоятельств доводы ответчика не могут быть приняты во внимание как основанные на формальном наличии условии в Соглашении т.е. вытекающими из формального характера выявленного нарушения.

Согласно статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Согласно статье 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

На основании вышеизложенного, оценив представленные в материалы дела доказательства, суд первой инстанции приходит к выводу о незаконности оспариваемого представления.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

РЕШИЛ:

Заявление Министерства финансов Чеченской Республики от 22.06.2015 №161/22 удовлетворить.

Признать недействительным Представление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 20 мая 2015 № АС-14-24/3046.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия через Арбитражный суд Чеченской Республики.

Судья М.С-А. Хасиев