ГРАЖДАНСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
ЗАКОНЫ КОММЕНТАРИИ СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА
Гражданский кодекс часть 1
Гражданский кодекс часть 2

Решение № А78-10237/20 от 25.02.2020 АС Забайкальского края

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЗАБАЙКАЛЬСКОГО КРАЯ

672002, Выставочная, д. 6, Чита, Забайкальский край

http://www.chita.arbitr.ru; е-mail: info@chita.arbitr.ru

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РЕШЕНИЕ

г. Чита Дело № А78-10237/2020

25 февраля 2020 года

Резолютивная часть решения объявлена 17 февраля 2021 года.

Решение изготовлено в полном объеме 25 февраля 2021 года.

Арбитражный суд Забайкальского края

в составе судьи Ячменёва Г.Г.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ульзутуевой А.А., рассмотрев в открытом судебном заседании дело № А78-10237/2020 по заявлению Публичного акционерного общества «Территориальная генерирующая компания № 14» (ОГРН <***>, ИНН <***>) к Государственной инспекции Забайкальского края (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании незаконным и отмене постановления от 12 ноября 2020 года № 4 по делу об административном правонарушении,

при участии в судебном заседании:

от ПАО «ТГК № 14»: ФИО1, доверенность от 11 января 2021 года № 322, диплом о высшем юридическом образовании, паспорт;

от административного органа: ФИО2, доверенность от 29 декабря 2020 года № 239, диплом о высшем юридическом образовании, служебное удостоверение,

установил:

Публичное акционерное общество «Территориальная генерирующая компания № 14» (далее – ПАО «ТГК № 14», Общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Государственной инспекции Забайкальского края (далее – Государственная инспекция, инспекция, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 12 ноября 2020 года № 4 по делу об административном правонарушении.

В обоснование своего заявления Общество указывает на незаконность оспариваемого постановления административного органа по следующим причинам.

На Общество наложен административный штраф в максимальном размере – 10 000 рублей в связи с наличием отягчающего обстоятельства, а именно повторного совершения однородного административного правонарушения, которое подтверждается постановлением от 3 ноября 2020 года; между тем ПАО «ТГК № 14» о вынесении 3 ноября 2020 года постановления о привлечении к административной ответственности по статье 7.23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП Российской Федерации) ничего не известно. Также Общество указало на незаконность проведения выездной внеплановой проверки, поскольку распоряжением о проведении проверки подписано неуполномоченным лицом – и.о. первого заместителя начального инспекции А.В. Гулько, в то время как проверки проводятся на основании приказа (распоряжения) начальника, заместителя начальника инспекции. Кроме того, по мнению Общества, инспекцией нарушен порядок рассмотрения дела - в частности, 10 ноября 2020 года при рассмотрении дела представителю Общества не были разъяснены права и обязанности, далее рассмотрение дела было отложено до 12 ноября 2020 года для изучения дела, при том, что такое основание для отложения рассмотрения дела подпунктом 7 пункта 1 статьи 29.7 КоАП Российской Федерации не предусмотрено. 12 ноября 2020 года рассмотрение дела не проводилось, административным органом отобрана расписка об ознакомлении с правами и обязанностями лица, привлекаемого к административной ответственности, представителю Общества вручено постановление № 4 от 12 ноября 2020 года о привлечении к административной ответственности.

Определением от 19 ноября 2020 года суд принял заявление ПАО «ТГК № 14» и назначил рассмотрение дела в порядке упрощенного производства без вызова сторон по правилам главы 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК Российской Федерации).

11 декабря 2020 года (вх. № А78-Д-4/65895) инспекция представила в суд отзыв на заявление, в котором указала на несогласие с доводами, приведенными в заявлении ПАО «ТГК № 14», отметив, среди прочего, что максимальное наказание назначено Обществу с учетом отягчающего обстоятельства – повторности совершения однородного административного правонарушения, при этом в постановлении от 12 ноября 2020 года ошибочно указано на постановление от 3 ноября 2020 года, в то время как наличие предшествующего правонарушения подтверждается постановлением № 34 от 14 июля 2020 года. Административный орган считает также, что порядок рассмотрения дела не нарушен, разъяснение прав и обязанностей представителю Общества подтверждается соответствующей распиской от 12 ноября 2020 года.

11 января 2021 года (вх. № А78-Д-4/276 и вх. № А78-Д-4/146) от Государственной инспекции поступили дополнительные пояснения с приложением определения об исправлении опечатки от 25 декабря 2020 года.

12 января 2021 года (вх. № А78-Д-4/3968) от ПАО «ТГК № 14» поступили возражения на отзыв и дополнительные пояснения административного органа.

Определением от 13 января 2021 года суд перешел к рассмотрению дела по общим правилам административного производства, поскольку посчитал необходимым выяснить дополнительные обстоятельства, имеющие существенное значение для правильного рассмотрения дела, а также исследовать дополнительные доказательства (в частности, допросить в судебном заседании ФИО3 и ФИО1).

27 января 2021 года (вх. № А78-Д-4/1433) ПАО «ТГК № 14» представило в суд дополнительные пояснения, в которых поддержало ранее обозначенную позицию, указало, что 12 ноября 2020 года дело по существу не рассматривалось.

1 февраля 2021 года (вх. № А78-Д-4/1743) инспекцией представлены дополнительные пояснения, в которых указано на соблюдение процессуальных требований при рассмотрении дела об административном правонарушении.

11 и 16 февраля 2021 года от ПАО «ТГК № 14» и Государственной инспекции поступили дополнительные пояснения (вх. № А78-Д-4/2484 и № А78-Д-4/2779).

В предварительном судебном заседании 4 февраля 2021 года представители ПАО «ТГК № 14» и инспекции возражений относительно завершения предварительного судебного заседания и перехода к рассмотрению дела по существу не заявили, в связи с чем арбитражный суд, признав дело подготовленным, завершил 4 февраля 2021 года предварительное судебное заседание и перешел к рассмотрению дела по существу в этом же судебном заседании по правилам статьи 137 АПК Российской Федерации и в соответствии с пунктом 27 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2006 года № 65 «О подготовке дела к судебному разбирательству».

Исследовав материалы дела, заслушав представителей инспекции и ПАО «ТГК № 14», допросив в качестве свидетелей должностных лиц Государственной инспекции, арбитражный суд пришел к следующим выводам.

ПАО «ТГК № 14» зарегистрировано в качестве юридического лица 7 декабря 2004 года, что следует из соответствующего свидетельства (л.д. 51) и выписки из Единого государственного реестра юридических лиц (л.д. 55-77).

На основании требования прокуратуры Забайкальского края от 18 сентября 2020 года № 07-1-32-2020/5756 (л.д. 87) инспекцией 29 сентября 2020 года издано распоряжение № 1090 о проведении внеплановой выездной проверки в отношении ПАО «ТГК № 14» (л.д. 88-89).

Государственной инспекцией проведена проверка по адресам: <...> 2б, 2в, 6в, ул. 1-я Московская, д. 56, ул. Магистральная, д. 3а, что зафиксировано в акте проверки от 22 октября 2020 года № 1000 (л.д. 21-24).

В ходе проведения проверки выявлен ряд нарушений, как-то: в доме № 10 по ул. Трактовая, обнаружено несоответствие установленному температурному графику 2020-2021 гг. температуры теплоносителя в подающем и обратном трубопроводе из расчета среднесуточной температуры наружного воздуха на: 9 октября 2020 года =+4,3°С. Параменты тепловой сети в подвальном помещении: Т1=+63,1°С, Т2=+43,5, температура ГВС на выходе из водонагревателя t=61,3°С. Температура ГВС в точке разбора кв. 67 ванная комната t=52,3°С. При температуре наружного воздуха на: 19 октября 2020 года=+1,6°С. Параметры тепловой сети в подвальном помещении: Т1=+67,0°С, Т2=44,4°С, температура ГВС на выходе из водонагревателя t=61,3°С. Температура ГВС в точке разбора кв. 59 ванная комната t=56,4 °С.

Выявленные нарушения послужили поводом для возбуждения в отношении ПАО «ТГК № 14» дела об административном правонарушении, о чем 28 октября 2020 года составлен протокол об административном правонарушении № 179 по статье 7.23 КоАП Российской Федерации (л.д. 25-27).

2 ноября 2020 года первым заместителем начальника инспекции ФИО3 вынесено определение о назначении рассмотрения дела об административном правонарушении в отношении ПАО «ТГК № 14» на 10 ноября 2020 года (л.д. 28).

Определением от 10 ноября 2020 года, вынесенным А.В. Гулько - и.о. первого заместителя начальника инспекции, время рассмотрения дела об административном правонарушении отложено до 12 ноября 2020 года (л.д. 29).

Постановлением Государственной инспекции от 12 ноября 2020 года № 4 ПАО «ТГК № 14» привлечено к административной ответственности по статье 7.23 КоАП Российской Федерации в виде штрафа в размере 10 000 рублей (л.д. 14-16).

Не согласившись с вынесенным постановлением от 12 ноября 2020 года № 4, ПАО «ТГК № 14» обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Суд находит оспариваемое постановление инспекции незаконным, а заявленное требование – подлежащим удовлетворению, ввиду следующего.

В соответствии со статьей 210 АПК Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела (часть 6).

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7).

В силу статьи 1.6 КоАП Российской Федерации лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

В силу статьи 26.1 КоАП Российской Федерации к обстоятельствам, подлежащим выяснению по делу об административном правонарушении, относятся, в том числе, наличие (отсутствие) события и состава административного правонарушения, обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении, иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

Такие обстоятельства устанавливаются на основании доказательств.

Согласно части 1 статьи 26.2 КоАП Российской Федерации доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными КоАП Российской Федерации, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами (часть 2 статьи 26.2 КоАП Российской Федерации).

Вместе с тем в силу части 2 статьи 50 Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона.

На необходимость неукоснительного соблюдения приведенного конституционного требования указано в пункте 16 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 года № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия».

При этом разъяснено, что доказательства должны признаваться полученными с нарушением закона, если при их собирании и закреплении были нарушены гарантированные Конституцией Российской Федерации права человека и гражданина или установленный законодательством порядок их собирания и закрепления, а также если собирание и закрепление доказательств осуществлено ненадлежащим лицом или органом, либо в результате действий, не предусмотренных процессуальными нормами.

Согласно части 3 статьи 64 АПК Российской Федерации не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона.

Частью 3 статьи 26.2 КоАП Российской Федерации также установлено, что не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, в том числе результатов проверки, проведенной в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, если указанные доказательства получены с нарушением закона.

Как указано в пункте 2 Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2020 года № 826-О, законодательство об административных правонарушениях запрещает использование доказательств по делу об административном правонарушении, полученных с нарушением закона, что, соответственно, предполагает необходимость оценки судьей, членами коллегиального органа, должностным лицом, рассматривающими дело об административном правонарушении, представленных доказательств по критерию допустимости.

В соответствии с правовой позицией, выраженной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 марта 2018 года № 597-О, судья осуществляет правосудие по делам об административных правонарушениях с учетом необходимости решения всех стоящих перед производством по данным делам задач, что само по себе предполагает возможность принятия им необходимых и достаточных мер, обеспечивающих достоверность исследуемых доказательств.

Во всяком случае судья, рассматривающий (пересматривающий) дело об административном правонарушении, оценивает представленные доказательства по делу об административном правонарушении по правилам, предусмотренным статьей 26.11 КоАП Российской Федерации, проверяя их не только по критериям относимости и допустимости, но и по критерию достоверности (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 6 июля 2010 года № 1086-О-О, от 29 мая 2012 года № 884-О, от 18 сентября 2014 года № 1817-О, от 19 июля 2016 года № 1731-О, от 19 декабря 2019 года № 3541-О и др.). При этом КоАП Российской Федерации устанавливает прямой запрет на использование доказательств по делу об административном правонарушении, если такие доказательства получены с нарушением закона (часть 3 статьи 26.2). Такое регулирование, направленное на обеспечение правильного разрешения дела об административном правонарушении, не предполагает произвольного применения.

В пункте 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» также указано, что при рассмотрении дела об административном правонарушении собранные по делу доказательства должны оцениваться в соответствии со статьей 26.11 КоАП Российской Федерации, а также с позиции соблюдения требований закона при их получении (часть 3 статьи 26.2 КоАП Российской Федерации).

Аналогичное указание содержится и в пункте 23 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 июня 2019 года № 20 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусмотренных главой 12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».

Следовательно, доказательства, на основании которых рассматривается дело об административном правонарушении, должны быть получены и собраны с соблюдением норм действующего законодательства.

Из материалов настоящего дела следует, что вмененное Обществу правонарушение выявлено в ходе внеплановой выездной проверки, проведенной на основании распоряжения инспекции № 1090 от 29 сентября 2020 года (л.д. 88-89).

При анализе названного документа судом установлено, что распоряжение № 1090 от 29 сентября 2020 года издано исполняющим обязанности первого заместителя начальника Государственной инспекции Забайкальского края А.В. Гулько. Пункт 1 распоряжения предписывает провести проверку в отношении ПАО «ТГК № 14»; в пункте 2 распоряжения поименованы адреса проверяемых объектов; пунктом 3 распоряжения назначены уполномоченные на проведение проверки должностные лица; в пункте 5 распоряжения указано, что проверка проводится в рамках жилищного надзора; в пункте 6 распоряжения определено, что внеплановая проверка проводится с целью проверки соблюдения лицензионных требований на основании требования прокуратуры Забайкальского края от 18 сентября 2020 года № 07-1-32-2020/5756.

Таким образом, распоряжением четко определена цель проверки – соблюдение ПАО «ТГК-14» лицензионных требований.

Согласно части 3 статьи 20 Жилищного кодекса Российской Федерации к отношениям, связанным с осуществлением государственного жилищного надзора, муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц (за исключением региональных операторов), индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) с учетом особенностей организации и проведения плановых и внеплановых проверок, установленных частями 4.1 и 4.2 настоящей статьи. К отношениям, связанным с осуществлением государственного жилищного надзора в отношении деятельности региональных операторов, организацией и проведением их проверок, применяются положения указанного Федерального закона с учетом особенностей, предусмотренных частью 4.3 настоящей статьи.

Частью 4.2 статьи 20 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что основанием для проведения внеплановой проверки органом государственного жилищного надзора, органом муниципального жилищного контроля (в случаях наделения органами государственной власти субъектов Российской Федерации уполномоченных органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по проведению проверок при осуществлении лицензионного контроля) является приказ (распоряжение) главного государственного жилищного инспектора Российской Федерации о назначении внеплановой проверки, изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации. Внеплановая проверка по указанным основаниям проводится без согласования с органами прокуратуры и без предварительного уведомления проверяемой организации о проведении внеплановой проверки.

В соответствии со статьей 196 Жилищного кодекса Российской Федерации к отношениям, связанным с осуществлением лицензионного контроля, применяются положения Закона № 294-ФЗ и положения Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» с учетом особенности проведения внеплановой проверки, установленной частью 3 настоящей статьи (часть 1).

Внеплановая проверка по основаниям, предусмотренным пунктами 1, 4, 5 части 10 статьи 19 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», а также в связи с поступлением в орган государственного жилищного надзора обращений, заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, приказа (распоряжения) главного государственного жилищного инспектора Российской Федерации о назначении внеплановой проверки, выданного в соответствии с частью 4.2 статьи 20 настоящего Кодекса, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах нарушений лицензиатом лицензионных требований проводится без согласования с органами прокуратуры и без предварительного уведомления лицензиата о проведении внеплановой проверки.

В свою очередь, организация и проведение внеплановой проверки регламентированы статьей 10 Закона № 294-ФЗ.

Пунктом 3 части 2 названной нормы установлено, чтооснованием для проведения внеплановой проверки является приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Согласно части 1 статьи 14 Закона № 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Типовая форма распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 14 Закона № 294-ФЗ в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, среди прочих сведений, указываются цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения.

Предметом проверки, проводимой в рамках жилищного надзора, является соблюдение органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований (часть 4 статьи 20 Жилищного кодекса Российской Федерации).

По смыслу части 2 статьи 196 Жилищного кодекса Российской Федерации, предметом лицензионного контроля является соблюдение лицензионных требований.

То есть Жилищный кодекс Российской Федерации разграничивает предмет государственного жилищного надзора и лицензионного контроля.

Из приведенных норм Жилищного кодекса Российской Федерации и Закона № 294-ФЗ следует, что распоряжение о проведении проверки является документом, определяющим условия, направление и пределы проводимой внеплановой проверки. В частности, определив в распоряжении о проведении проверки ее цели, задачи и предмет, государственный орган не вправе выходить за их пределы.

При этом названный документ, учитывая обязательность его вручения проверяемому лицу (часть 3 статьи 14 Закона № 294-ФЗ), является своего рода гарантией соблюдения прав такого лица при осуществлении контрольных мероприятий.

Как указывалось выше, в пункте 6 распоряжения № 1090 от 29 сентября 2020 года определено, что внеплановая проверка ПАО «ТГК № 14» проводится с целью проверки соблюдения лицензионных требований на основании требования прокуратуры Забайкальского края от 18 сентября 2020 года № 07-1-32-2020/5756.

Проверка соблюдения лицензионных требований предполагает проверку соблюдения проверяемым лицом (лицензиатом) требований, предусмотренных и установленных для конкретного лицензируемого вида деятельности.

Однако, из содержания документов, имеющихся в материалах дела (в том числе акта проверки от 22 октября 2020 года), следует, что фактически предметом проверки являлось соблюдение Обществом обязательных требований, установленных в соответствии с жилищным законодательством, а по результатам проведенной проверки инспекцией выявлены нарушения при предоставлении ПАО «ТГК № 14» коммунальных услуг по горячему водоснабжению (теплоснабжению).

Соблюдение же Обществом лицензионных требований в ходе проведенного контрольного мероприятия фактически не проверялось, что подтвердили суду представители административного органа.

Следовательно, в рассматриваемом случае фактический предмет проверки не соответствовал цели, определенной в распоряжении Государственной инспекции № 1090 от 29 сентября 2020 года о проведении внеплановой проверки.

Приведенные в дополнительных пояснениях, а также озвученные ФИО3 и ФИО4 доводы инспекции об ошибочном указании в распоряжении № 1090 от 29 сентября 2020 года такой цели проверки, как соблюдение лицензионных требований, судом не принимаются во внимание, поскольку каких-либо исправлений и уточнений в установленном порядке в распоряжение № 1090 от 29 сентября 2020 года не вносилось, иное распоряжение не выносилось.

Как пояснила в судебном заседании 17 февраля 2021 года допрошенная в качестве свидетеля ФИО5 (инспектор, проводившая внеплановую проверку), проверка в отношении ПАО «ТГК № 14» была проведена исключительно на основании распоряжения № 1090 от 29 сентября 2020 года, каких-либо уточнений и изменений в распоряжение не вносилось, за разъяснениями относительно определенной в пункте 6 распоряжения цели проверки она к руководству инспекции не обращалась (протокол и аудиозапись судебного заседания от 17 февраля 2021 года).

Содержание требования прокуратуры Забайкальского края от 18 сентября 2020 года № 07-1-32-2020/5756 (л.д. 87) о проведении внеплановой проверки не позволяет с точностью определить, какие именно цели, задачи и предмет проверки могут быть установлены на основании данного требования. При этом, по мнению суда, назначение проверки с целью установления соблюдения лицензионных требований на основании данного требования прокуратуры от 18 сентября 2020 года № 07-1-32-2020/5756 (л.д. 87) не исключается, поскольку в нем в качестве проверяемых лиц поименованы управляющие компании и ресурсоснабжающие организации.

Таким образом, инспекцией в ходе и по результатам внеплановой проверки были выявлены и вменены ПАО «ТГК № 14» нарушения, проверка которых не соответствует определенной в распоряжении № 1090 от 29 сентября 2020 года цели проверки.

При этом, по мнению суда, само названное распоряжение содержит взаимоисключающие положения (пункт 5 указывает на осуществление жилищного надзора, а пункт 6 – на проверку лицензионных требований), что явно противоречит статьям 20 и 196 Жилищного кодекса Российской Федерации.

В свою очередь, распоряжение на проведение проверки в целях установления соблюдения норм жилищного законодательства (в части предоставления коммунальных услуг по теплоснабжению) административным органом не представлено.

Пунктом 4 части 2 статьи 20 Закона № 294-ФЗ установлено, что к грубым нарушениям при проведении проверки относится нарушение требований, предусмотренных частью 1 статьи 14 настоящего Федерального закона (в части проведения проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля).

Результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя (часть 1 статьи 20 Закона № 294-ФЗ).

С учетом приведенных норм следует признать, что результаты внеплановой проверки, проведенной инспекцией в отношении ПАО «ТГК № 14» в целях установления соблюдения норм предоставления коммунальных услуг, в отсутствие соответствующего распоряжения, являются недействительными.

Суд полагает, что проведенная с нарушением требований Жилищного кодекса Российской Федерации и Закона № 294-ФЗ проверка, равно как и выявленные в ходе такой проверки нарушения, не может являться и законным основанием для возбуждения в отношении Общества дела об административном правонарушении, а в силу части 3 статьи 26.2 КоАП Российской Федерации собранные в ходе и по результатам такой проверки доказательства являются недопустимыми.

По убеждению суда, проведение внеплановой проверки с нарушением установленных законом правил не может быть признано дозволенным методом по выявлению противоправных деяний, в связи с чем полученные в результате неправомерных действий доказательства (в том числе акт проверки от 22 октября 2020 года № 1000) являются недопустимыми и не подтверждают каких-либо фактов и обстоятельств, свидетельствующих о событии административного правонарушения.

В постановлении о привлечении к административной ответственности, а также в протоколе об административном правонарушении от 26 октября 2020 года № 179, указано, что вменяемое Обществу правонарушение было выявлено именно по результатам внеплановой выездной проверки, проведенной на основании распоряжения № 1090 от 29 сентября 2020 года.

Между тем, как указано выше, проведенное с нарушением установленных требований контрольное мероприятие не может являться законным основанием для возбуждения дела об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности.

С учетом изложенного следует признать, что в материалах дела отсутствуют надлежащие и допустимые доказательства, свидетельствующие о наличии в действиях ПАО «ТГК № 14» состава вмененного ему административного правонарушения, выразившегося в нарушении норм предоставления коммунальных услуг.

Допущенные административным органом нарушения при сборе доказательств являются неустранимыми и носят существенный характер, так как не позволяют на основании допустимых доказательств достоверно установить событие административного правонарушения, всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

По мнению суда, в подобных ситуациях указание суда на наличие или отсутствие в действиях лица события или состава административного правонарушения, по сути, приводило бы к игнорированию допущенных административным органом нарушений.

Арбитражный суд, осуществляющий сугубо проверочную деятельность в рамках состязательного процесса, фактически исправлял бы упущения и ошибки (нарушения) административного органа (его должностного лица), совершенные в рамках административного преследования. Иными словами, суд восполнял бы (дополнял) или дублировал фактическую сторону дела, устанавливая за административный орган то, что тот в соответствии с законом вовремя и полно не установил, тем самым, суд принимал бы непосредственно на себя функции административного органа.

Делая соответствующие выводы относительно наличия в действиях лица события или состава административного правонарушения, в том числе субъективной и объективной его стороны, арбитражный суд, по сути, совершал бы подмену юрисдикции, содействуя не слабому, а сильному (властному) субъекту спорных правоотношений, расширяя и продлевая рамки административного преследования, утверждая то, для чего у него нет соответствующих процессуальных оснований.

На недопустимость выполнения судами функции обвинения по делам об административных правонарушениях обращено внимание в постановлении Европейского Суда по правам человека от 20 сентября 2016 года по делу «Карелин против России» (жалоба № 926/08).

В противном случае ценности правовой определенности и предсказуемости, характерные для принципа законности, а значит, и сам этот принцип, окажутся принесены в жертву эффективности судебной системы (Постановление Европейского Суда по правам человека от 28 июня 2018 года по делу «Компания G.I.E.M S.R.L. и другие против Италии»).

В соответствии с правовой позицией, выраженной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 марта 2019 года № 575-О, неотвратимость ответственности за нарушение закона является prima facie одним из важнейших средств, обеспечивающих поддержание и охрану правопорядка. И компетентные субъекты должны делать все от них зависящее для того, чтобы никакое правонарушение не осталось без адекватной редакции с их стороны. Но это вовсе не дает оснований полагать, что в интересах достижения указанной цели приемлемы любые средства. Не стоит забывать, что в правовом государстве юридическая ответственность ограничена рамками закона, а потому ее неотвратимость не может, какими бы аргументами она ни подкреплялась, служить оправданием для отступления от принципа законности. Рассуждать по-другому - значит попросту закрывать глаза как на статью 15 (часть 2) Конституции Российской Федерации, обязывающую всех без исключения (в первую очередь, носителей публичной власти) к безусловному соблюдению законов, так и на часть 1 статьи 1.6 КоАП Российской Федерации, запрещающую привлечение кого-либо к административной ответственности иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

С учетом изложенного суд полагает, что привлечение ПАО «ТГК № 14» к административной ответственности на основании материалов поведенной с нарушением требований законодательства внеплановой проверки является незаконным.

Кроме того, суд считает необходимым обратить внимание и на следующее.

Как указывалось выше, в соответствии со статьей 210 АПК Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела (часть 6).

Таким образом, одним из условий законности применения мер административного принуждения по факту выявленного правонарушения является соблюдение административным органом установленного законом порядка привлечения к административной ответственности, являющегося обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении и применяющих взыскание.

КоАП Российской Федерации устанавливает ряд процессуальных требований, обеспечивающих гарантии защиты прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В частности, КоАП Российской Федерации определяет порядок подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении и порядок рассмотрения дела об административном правонарушении.

Статьей 29.1КоАП Российской Федерации предусмотрено, что судья, орган, должностное лицо при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении выясняют следующие вопросы:

1) относится ли к их компетенции рассмотрение данного дела;

2) имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения данного дела судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом;

3) правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и другие протоколы, предусмотренные настоящим Кодексом, а также правильно ли оформлены иные материалы дела;

4) имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу;

5) достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу;

6) имеются ли ходатайства и отводы.

Статья 29.7КоАП Российской Федерации предусматривает, что при рассмотрении дела об административном правонарушении:

1) объявляется, кто рассматривает дело, какое дело подлежит рассмотрению, кто и на основании какого закона привлекается к административной ответственности;

2) устанавливается факт явки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 28.6 настоящего Кодекса, а также иных лиц, участвующих в рассмотрении дела;

3) проверяются полномочия законных представителей физического или юридического лица, защитника и представителя;

4) выясняется, извещены ли участники производства по делу в установленном порядке, выясняются причины неявки участников производства по делу и принимается решение о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения дела;

5) разъясняются лицам, участвующим в рассмотрении дела, их права и обязанности;

6) рассматриваются заявленные отводы и ходатайства;

7) выносится определение об отложении рассмотрения дела в случае:

а) поступления заявления о самоотводе или об отводе судьи, члена коллегиального органа, должностного лица, рассматривающих дело, если их отвод препятствует рассмотрению дела по существу;

б) отвода специалиста, эксперта или переводчика, если указанный отвод препятствует рассмотрению дела по существу;

в) необходимости явки лица, участвующего в рассмотрении дела, истребования дополнительных материалов по делу или назначения экспертизы;

8) выносится определение о приводе лица, участие которого признается обязательным при рассмотрении дела, в соответствии с частью 3 статьи 29.4 настоящего Кодекса;

9) выносится определение о передаче дела на рассмотрение по подведомственности в соответствии со статьей 29.5 настоящего Кодекса.

При продолжении рассмотрения дела об административном правонарушении оглашается протокол об административном правонарушении, а при необходимости и иные материалы дела. Заслушиваются объяснения физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, показания других лиц, участвующих в производстве по делу, пояснения специалиста и заключение эксперта, исследуются иные доказательства, а в случае участия прокурора в рассмотрении дела заслушивается его заключение (часть 2 статьи 29.7.КоАП Российской Федерации).

Таким образом, в КоАП Российской Федерации определен ряд последовательных процессуальных действий, соблюдение которых является обязательным для соблюдения органами административной юрисдикции, чем обеспечивается законность процесса рассмотрения дела об административном правонарушении и соблюдение прав лиц, привлекаемых к административной ответственности.

КоАП Российской Федерации к задачам производства по делам об административных правонарушениях относит всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела и разрешение его в соответствии с законом (статья 24.1), что согласуется с закрепленными им требованиями законности и справедливости при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2015 года № 763-О).

Суд полагает, что установленный процессуальный порядок предполагает соблюдение принципа единства органа административной юрисдикции (должностного лица), рассматривающего дело об административном правонарушении, начиная с подготовки к рассмотрению дела и заканчивая его рассмотрением.

Данный принцип заключается в том, что рассмотрение дела об административном правонарушении, то есть совершение всех процессуальных действий, включая подготовку к его рассмотрению, оценку должностным лицом, рассматривающим дело, всех обстоятельств и вынесение на основании установленных обстоятельств и имеющихся доказательств постановления по результатам рассмотрения дела, производится одним и тем же должностным лицом. Иными словами, соответствующее должностное лицо должно произвести рассмотрение административного дела от начала до конца.

Делая такой вывод, суд принимает во внимание и соответствующие положения арбитражного процессуального законодательства (статья 18 и параграф 1 главы 25 АПК Российской Федерации), императивно устанавливающие, что дело о привлечении к административной ответственности должно быть рассмотрено тем судьей, в производстве которого находится дело. Замена судьи возможна в исключительных случаях и только с соблюдением установленной процессуальным законом процедуры.

Рассмотрение дела об административном правонарушении является итоговой (решающей) стадией административного производства, по результатам которой разрешается вопрос о привлечении (либо не привлечении) лица к административной ответственности. Подобные последствия обуславливают необходимость неукоснительного соблюдения процедуры рассмотрения дела.

В настоящем случае судом установлены следующие фактические обстоятельства при рассмотрении дела об административном правонарушении в отношении ПАО «ТГК № 14».

Определение от 2 ноября 2020 года о назначении времени и места рассмотрения дела об административном правонарушении вынесено первым заместителем начальника Государственной инспекции ФИО3 (л.д. 102).

10 ноября 2020 года рассмотрение дела начато ФИО4 (исполняющим обязанности первого заместителя начальника инспекции на период отсутствия ФИО3).

Допрошенные в судебном заседании 17 февраля 2021 года ФИО5 и ФИО4 пояснили, что 10 ноября 2020 года при рассмотрении дела заслушивались пояснения представителя ПАО «ТГК № 14».

Кроме того, ФИО5 пояснила, что протокол об административном правонарушении 10 ноября 2020 года зачитывался ею, а не ФИО4

Определением от 10 ноября 2020 года, вынесенным ФИО4, время рассмотрения дела отложено до 12 ноября 2020 года (л.д. 104).

12 ноября 2020 года рассмотрение дела продолжено первым заместителем начальника инспекции ФИО3, при этом протокол об административном правонарушении им не зачитывался, объяснения не заслушивались, отобрана расписка о разъяснении прав и обязанностей, вручена копия постановления о привлечении к административной ответственности.

Такой порядок рассмотрения дела суд находит не соответствующим порядку, установленному КоАП Российской Федерации, при этом ни ФИО3, ни ФИО4 не соблюдены в полной мере процедурные требования.

Статьей 24.1 КоАП Российской Федерации предусмотрено, что задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

По мнению суда, обозначенный выше принцип единства должностного лица, рассматривающего дело об административном правонарушении, направлен на реализацию названных задач.

Передача дела об административном правонарушении от одного должностного лица к другому, с выполнением каждым из этих лиц не всех, а лишь отдельных процессуальных действий, не обеспечивает реализацию обозначенной задачи производства по делам об административных правонарушениях - всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела.

Применительно к обстоятельствам настоящего дела суд особо отмечает, что при передаче дела от ФИО4 к ФИО3 последним не выяснялся вопрос о том, какие устные объяснения были даны представителем Общества 10 ноября 2020 года, при этом 12 ноября 2020 года самим ФИО3 объяснения не заслушивались.

Данное обстоятельство может свидетельствовать о нарушении административным органом требований статьи 24.1 КоАП Российской Федерации о всестороннем и полном рассмотрении дела об административном правонарушении.

Кроме того, суд полагает, что принцип единства должностного лица предполагает легитимность передачи дела от одного должностного лица к другому; в частности, такая передача дела должна быть мотивирована и одобрена (разрешена) руководством административного органа с исключением какого-либо субъективного фактора при разрешении данного вопроса.

В настоящем же случае передача дела об административном правонарушении от ФИО3 ФИО4 и затем обратно никаким процессуальным документом не оформлялась, каким-либо мотивированным обоснованием не сопровождалась. При этом, как пояснил в судебном заседании 17 февраля 2021 года ФИО4, он намеренно отложил рассмотрение дела, рассчитывая на выход из отпуска ФИО3

ФИО4 также пояснил, что исполнение им обязанностей отсутствующего первого заместителя начальника инспекции предполагает выполнение всех обязанностей, включая рассмотрение дел об административных правонарушениях.

Между тем, суд с такой позицией административного органа не соглашается, поскольку возложение выполнения различных организационно-исполнительных функцией согласно должностному регламенту заместителя Государственной инспекции само по себе не означает передачу всех дел об административных правонарушениях, находящихся в производстве названного должностного лица (первого заместителя начальника инспекции).

Такая произвольная передача дела между должностными лицами в отсутствие соответствующей мотивировки и одобрения руководства инспекции, а также в отсутствие соответствующего процессуального документа, не соответствует установленному законом порядку, не позволяют соблюсти принцип беспристрастности при рассмотрении дела, в то время как соблюдение этого принципа является обязательным.

В целях обеспечения объективности и беспристрастности лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях, и исходя из публичного характера исполняемых этими лицами обязанностей, несовместимого с наличием у них личной заинтересованности в исходе дела, федеральный законодатель установил в статье 29.2 КоАП Российской Федерации перечень обстоятельств, исключающих возможность рассмотрения дела об административном правонарушении судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 2020 года № 2872-О).

На основании приведенных норм, оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, в том числе показания свидетелей ФИО4 и ФИО5, объяснения ФИО1 и ФИО3, суд пришел к выводу о том, что процедура рассмотрения дела об административном правонарушении, установленная КоАП Российской Федерации, Государственной инспекцией в настоящем конкретном случае не соблюдена, что является дополнительным основанием для признания оспариваемого постановления незаконным.

В соответствии с частью 2 статьи 211 АПК Российской Федерации в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствуют закону либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения.

При изложенных выше фактических обстоятельствах и правовом регулировании суд находит заявление ПАО «ТГК № 14» о признании незаконным постановления административного органа подлежащим удовлетворению.

Руководствуясь статьями 167, 168, 169, 170, 171, 176, 210 и 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Заявление Публичного акционерного общества «Территориальная генерирующая компания № 14» (ОГРН <***>, ИНН <***>) удовлетворить.

Постановление Государственной инспекции Забайкальского края от 12 ноября 2020 года № 4 по делу об административном правонарушении признать незаконным и отменить полностью.

Решение может быть обжаловано в течение десяти дней в Четвертый арбитражный апелляционный суд.

Апелляционная жалоба подается через Арбитражный суд Забайкальского края.

Судья Г.Г. Ячменёв