Гражданский кодекс часть 1

от Управления Росреестра: ФИО3, доверенность от 30 августа 2021 года, копия диплома о высшем юридическом образовании, паспорт (до перерыва - 11 января 2022 года); ФИО4, доверенность от 13 декабря 2021 года № 56, копия диплома о высшем юридическом образовании, паспорт (после перерыва 18 и 21 января 2022 года),

установил:

Определением Центрального районного суда г. Читы от 31 мая 2021 года по делу № 12-759/2021 заявление (жалоба) индивидуального предпринимателя ФИО1 о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Забайкальскому краю(далее – Управление Росреестра, административный орган) о назначении административного наказания от 20 мая 2021 года по делу № 1-115/122-75/1-21 передано для рассмотрения по подсудности в Арбитражный суд Забайкальского края.

Определением от 25 июня 2021 года суд принял заявление предпринимателя ФИО1 и назначил рассмотрение дела в порядке упрощенного производства без вызова сторон по правилам главы 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК Российской Федерации).

Определением от 9 августа 2021 года суд перешел к рассмотрению дела по общим правилам административного производства.

В обоснование своей позиции предприниматель указывает, что нарушения земельного законодательства при использовании земельных участков ею не допущено. Земельный участок с кадастровым номером 75:32:030739:212 относится к категории «земли населенных пунктов» и используется для размещения производственных зданий, сооружений, где осуществляется производственная деятельность (производство готовых пищевых продуктов и блюд), на земельном участке категории «земли населенных пунктов» может осуществляться обслуживание объектов, необходимых для осуществления предпринимательской и производственной деятельности. Земельный участок с кадастровым номером 75:32:030739:28 приобретен в собственность с видом разрешенного использования «для строительства многоуровневой стоянки», предприниматель обращалась с заявлением об изменении вида разрешенного использования, однако это оказалось невозможным (до 14 июля 2020 года), поскольку данный участок находился одновременно в двух территориальных зонах; по мнению предпринимателя, данное обстоятельство свидетельствует об отсутствии ее вины в совершении вмененного правонарушения. Кроме того, предприниматель считает, что административный штраф завышен, поскольку его размер определен исходя из кадастровой стоимости земельного участка с кадастровым номером 75:32:030739:28 в сумме 15 044 304 рублей, тогда как 20 мая 2021 года комиссией по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости решением № 46 кадастровая стоимость определена в размере 2 373 000 рублей.

В ходе судебного разбирательства предпринимателем представлен ряд письменных дополнений к заявлению, в которых, среди прочих доводов, обращено внимание на то, что комиссия по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости образована при Управлении Росреестра, поэтому административный орган не мог не знать о решении об определении новой кадастровой стоимости, кадастровая стоимость определяется с даты ее утверждения, а не с даты внесения в ЕГРН. Предприниматель указывает также на пропуск срока давности привлечения к административной ответственности, поскольку, по ее мнению, такой срок необходимо исчислять срок с 24 апреля 2020 года, когда административному органу стало известно о правонарушении, о чем свидетельствует факт вынесения предостережения. Со ссылкой на нормы земельного и градостроительного законодательства, а также на правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, предприниматель считает, что объекты капитального строительства, правомерно возведенные до утверждения градостроительных регламентов правилами землепользования и застройки, а также земельные участки, на которых они расположены, виды разрешенного использования которых не соответствует градостроительному регламенту, могут быть использованы по прежнему фактическому виду разрешенного использования, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни и здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. В этой связи ФИО1 обращает внимание на то, что получила разрешение на реконструкцию здания под торговый центр в 2013 году, то есть до принятия классификатора видов разрешенного использования, впоследствии были получены все разрешения и акты от государственных и муниципальных органов, подтверждающие соответствие объекта градостроительным регламентам и иным нормативам, ввиду чего она вправе использовать земельный участок с кадастровым номером 75:32:030739:212 по прежнему фактическому виду разрешенного использования. Кроме того, в 2015 году Управлением Росреестра зарегистрировано право собственности ФИО1 на помещения, расположенные в реконструированном здании торгового центра, при этом со стороны регистрирующего органа не было каких-либо замечаний, несмотря на установленный вид разрешенного использования земельного участка под зданием.

Управлением Росреестра представлен отзыв на заявление и дополнения к нему, в которых выражено несогласие с доводами предпринимателя ФИО1 В частности, административный орган отмечает, что земельный участок с кадастровым номером 75:32:030739:212 используется помимо производственных целей, а именно для размещения объекта торговли; по земельному участку с кадастровым номером 75:32:030739:28 у предпринимателя имелась возможность для соблюдения требований земельного законодательства и изменить вид разрешенного использования; относительно определения размера штрафа указано, что сведения о кадастровой стоимости земельного участка с кадастровым номером 75:32:030739:28 внесены в Единый государственный реестр недвижимости только 26 мая 2021 года, то есть после рассмотрения дела об административном правонарушении. При этом комиссия по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости создана при Управлении Росреестра, однако не входит в его структуру; должностное лицо, рассматривавшее дело об административном правонарушении, не является членом этой комиссии и не могло располагать сведениями об оспаривании кадастровой стоимости и решении комиссии № 46 от 20 мая 2021 года. Относительно довода предпринимателя о пропуске срока давности привлечения к ответственности административный орган указал, что в 2020 году предварительная проверка заключалась в изучении данных Единого государственного реестра недвижимости, имеющихся документов, данных Публичной кадастровой карты; в 2021 года первоначально проводилась предварительная проверка (административные обследования), после чего было назначено проведение внеплановых документарных и выездных проверок, в ходе которых подтвердились факты, установленные административными обследованиями, что послужило основанием для составления протоколов об административных правонарушениях.

В судебном заседании 11 января 2022 года объявлялся перерыв до 18 января 2022 года, а затем до 21 января 2022 года; информация о перерывах размещена на информационном ресурсе «Картотека арбитражных дел» (http://kad.arbitr.ru).

Исследовав материалы дела и заслушав в судебном заседании доводы представителей предпринимателя и административного органа, арбитражный суд установил следующие фактические обстоятельства и пришел к следующим выводам.

Во исполнение плана работы Управления Росреестра на 2021 год должностными лицами административного органа на основании заданий от 15 марта 2021 года № 17 (т. 2, л.д. 48) и № 18 (т. 2, л.д. 8) проведены внеплановые административные обследования земельных участков, расположенных по адресу: <...>, имеющих кадастровые номера 75:32:030739:212 и 75:32:030739:28.

Результаты названных контрольных мероприятий объективированы в актах административного обследования объекта земельных отношений от 25 марта 2021 года № 25 (т. 2, л.д. 50-51) и № 26 (т. 2, л.д. 20-21).

Так, в акте от 25 марта 2021 года № 25 зафиксировано, что земельный участок с кадастровым номером 75:32:030739:212 имеет вид разрешенного использования «для размещения производственных зданий и сооружений», находится в общей долевой собственности ФИО1 и ФИО5 На момент обследования на земельном участке размещены торговый центр «Новосити» и зарядная станция электромобиля. Земельный участок с кадастровым номером 75:32:030739:212 находится в территориальной зоне О-1, зоне делового, общественного и коммерческого назначения, в которой согласно статье 34 Правил землепользования и застройки городского округа «Город Чита», утвержденных Решением Думы городского округа «Город Чита» от 09.07.2020 № 77, в качестве основного вида использования допускается размещение объектов торговли (торговых центров, торгово-развлекательных центров (комплексов), что соответствует коду 4.2 видов разрешенного использования земельных участков.

В акте от 25 марта 2021 года № 26 указано, что земельный участок с кадастровым номером 75:32:030739:28 имеет вид разрешенного использования «для строительства многоуровневой автостоянки», находится в собственности ФИО1 На момент обследования на указанном земельном участке расположена автопарковка для автомобилей. Земельный участок с кадастровым номером 75:32:030739:28 находится в территориальной зоне О-1, зоне делового, общественного и коммерческого назначения. Правила землепользования и застройки городского округа «Город Чита», принятые Решением Думы городского округа «Город Чита» от 12.11.2009 № 171, и Правила землепользования и застройки городского округа «Город Чита», утвержденные Решением Думы городского округа «Город Чита» от 09.07.2020 № 77, не содержат такого вида разрешенного использования как «для строительства многоуровневой стоянки».

В связи с выявленными в ходе проведенных административных обследований обстоятельствами на основании мотивированных представлений от 31 марта 2021 года (т. 2, л.д. 6-7 и 46-47) руководителем Управления Росреестравынесены распоряжения от 31 марта 2021 года № 1-162-р (т. 2, л.д. 69) и № 1-164-р (т. 2, л.д. 33) о проведении внеплановых документарных проверок соблюдения земельного законодательства предпринимателем ФИО1, на земельных участках с кадастровыми номерами 75:32:030739:212 и 75:32:030739:28.

По окончании проверок составлены соответствующие акты.

Так, в акте проверки от 23 апреля 2021 года № 82 (т. 2, л.д. 37-38) зафиксировано нарушение требований Земельного кодекса Российской Федерации (далее – Земельный кодекс), выразившееся в использовании предпринимателем ФИО1 земельного участка с кадастровым номером 75:32:030739:28, расположенного по адресу: <...>, не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием.

В акте проверки от 21 апреля 2021 года № 76 (т. 2, л.д. 73) отражены факты нарушения требований земельного законодательства, выразившиеся в использовании предпринимателем ФИО1 земельного участка с кадастровым номером 75:32:030739:212, расположенного по тому же адресу, не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием.

По итогам проверок предпринимателю выданы предписания об устранении нарушений требований земельного законодательства от 21 апреля 2021 года № 76 (т. 2, л.д. 75) и от 23 апреля 2021 года № 82 (т. 2, л.д. 39).

Выявленные нарушения послужили поводом для возбуждения в отношении предпринимателя дел об административных правонарушениях по части 1 статьи 8.8 КоАП Российской Федерации, о чем составлены соответствующие протоколы от 29 апреля 2021 года № 1-115-75/1-21 (т. 2, л.д. 79-80) и № 1-122-75/1-21 (т. 2, л.д. 43-44).

Определением от 29 апреля 2021 года названные дела объединены в одно производство № 1-115/122-75/1-21 (т. 2, л.д. 81).

Постановлением о назначении административного наказания от 20 мая 2021 года № 1-115/122-75/1-21 (т. 2, л.д. 128-131) предприниматель ФИО1 привлечена к административной ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП Российской Федерации в виде штрафа в размере 75 221 рубля 52 копейки.

Не согласившись с названным постановлением административного органа, предприниматель ФИО1 оспорила его в судебном порядке.

В соответствии со статьей 210 АПК Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение (часть 4).

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела (часть 6).

Арбитражный суд при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7).

Суд приходит к выводу о доказанности факта совершения предпринимателем вмененного ей административного правонарушения по эпизоду, связанному с использованием земельного участка с кадастровым номером 75:32:030739:28 и наличии при этом оснований для изменения размера назначенного штрафа, а также об отсутствии оснований для привлечения к ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП Российской Федерации по эпизоду, связанному с использованием земельного участка с кадастровым номером 75:32:030739:212, исходя из следующего.

Как следует из содержания оспариваемого постановления и пояснений представителей Управления Росреестра, основанием для привлечения предпринимателя к административной ответственности послужило использование земельного участка с кадастровым номером 75:32:030739:212 под размещение торгового центра «Новосити», а земельного участка с кадастровым номером 75:32:030739:28 под размещение автомобильной парковки, что противоречит виду разрешенного использования, внесенному в Единый государственный реестр недвижимости (соответственно «для размещения производственных зданий и сооружений» и «для строительства многоуровневой автостоянки»).

Между тем административным органом применительно к земельному участку с кадастровым номером 75:32:030739:212 не учтено следующее.

Частью 1 статьи 8.8 КоАП Российской Федерации установлена административная ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 настоящей статьи.

Таким образом, объективную сторону данного правонарушения образуют:

- использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель;

- использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его разрешенным использованием.

Как указано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 2020 года № 42-П, применительно к диспозиции части 1 статьи 8.8 КоАП Российской Федерации оценка соблюдения конституционного принципа определенности правового регулирования, подразумевающего ясное и четкое закрепление признаков состава административного правонарушения в качестве основания предусмотренной ею административной ответственности, невозможна в отрыве от нормативных положений, устанавливающих порядок и условия разрешенного целевого использования земельных участков, а потому также нуждающихся в конституционной проверке.

Согласно установленному Земельным кодексом принципу деления земель по целевому назначению на категории правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1). Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту (статья 42).

Землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов (пункт 1 статьи 83 Земельного кодекса).

Пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса (в редакции, действовавшей до 10 января 2022 года, то есть и в период возникновения спорных правоотношений) предусмотрено, что земли населенных пунктов используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Регулирование отношений по использованию земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, связано с решениями органов публичной власти в градостроительной сфере, предназначенными обеспечить комфортную окружающую среду в населенных пунктах, благоприятные условия жизни, транспортную доступность и удобство расположения образовательных, медицинских учреждений, организаций торговли, культуры, физкультурно-спортивных и других организаций (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 октября 2015 года № 2317-О).

В соответствии с пунктом 9 статьи 1, подпунктами 2 и 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс) разрешенное использование земельных участков определяется градостроительным регламентом, утвержденным в составе правил землепользования и застройки.

На основании подпункта 2 пункта 1 статьи 85 Земельного кодекса в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами, в том числе, к общественно-деловым территориальным зонам.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений (пункт 2 статьи 85 Земельного кодекса).

В силу пункта 3 статьи 85 Земельного кодекса градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Пунктом 1 статьи 37 Градостроительного кодекса предусмотрено, что разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Установление основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства является обязательным применительно к каждой территориальной зоне, в отношении которой устанавливается градостроительный регламент (часть 2.1 статьи 37 Градостроительного кодекса).

В силу части 3 статьи 37 Градостроительного кодекса изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Аналогичные положения содержатся в статье 10 Правил землепользования и застройки городского округа «Город Чита», утвержденных решением Думы городского округа «Город Чита» от 09.07.2020 № 77 (далее – Правила землепользования и застройки).

Согласно пункту 1 статьи 29 Правил землепользования и застройки в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются, среди прочего, виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Классификатор видов разрешенного использования земельных участков утвержден приказом Росреестра от 10.11.2020 № П/0412 (далее – Классификатор видов разрешенного использования).

Указанным Классификатором для вида разрешенного использования земельного участка «Объекты торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы)» (код вида разрешенного использования – 4.2) предусмотрена возможность использования земельного участка для размещения объектов капитального строительства, общей площадью свыше 5000 кв. м с целью размещения одной или нескольких организаций, осуществляющих продажу товаров, и (или) оказание услуг, размещение гаражей и (или) стоянок для автомобилей сотрудников и посетителей торгового центра.

Аналогичные виды разрешенного использования земельного участка с кодом вида разрешенного использования 4.2 установлены пунктом 2 статьи 31 Правил землепользования и застройки.

Виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в общественно-деловой зоне определены в статье 34 Правил землепользования и застройки.

Согласно пункту 1 статьи 35 Правил землепользования и застройки зона делового, общественного и коммерческого назначения (О-1) выделена для создания правовых условий формирования разнообразных объектов городского значения, связанных прежде всего с удовлетворением периодических и эпизодических потребностей населения в обслуживании при соблюдении видов разрешенного использования недвижимости.

Как следует из имеющегося в материалах дела письма Комитета градостроительной политики Администрации городского округа «Город Чита» от 10 ноября 2021 года № 3752 земельный участок с кадастровым номером 75:32:030739:212 находится в территориальной зоне О-1 «Зона делового, общественного и коммерческого назначения». Одним из основных видов разрешенного использования является «Объекты торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы)» (код 4.2).

При проведении административного обследования данного земельного участка и в ходе внеплановой проверки было установлено, что на земельном участке размещены торговый центр «Новосити» и зарядная станция электромобиля (акт административного обследования от 25 марта 2021 года № 25, акт проверки от 21 апреля 2021 года № 76).

Таким образом, земельный участок с кадастровым номером 75:32:030739:212 используется в соответствии с его принадлежностью к категории земель населенных пунктов (территориальная зона О-1 «Зона делового, общественного и коммерческого назначения») и в соответствии с видом разрешенного использования: «Объекты торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы)» (код вида разрешенного использования – 4.2), для которого Классификатором видов разрешенного использования и Правилами землепользования и застройки прямо предусмотрена возможность использования земельного участка для размещения объектов капитального строительства, общей площадью свыше 5000 кв. м с целью размещения одной или нескольких организаций, осуществляющих продажу товаров, и (или) оказание услуг.

То обстоятельство, что в Едином государственном реестре недвижимости для земельного участка зарегистрирован иной вид разрешенного использования («для размещения производственных зданий и сооружений») в целях применения части 1 статьи 8.8 КоАП Российской Федерации не имеет правового значения.

Действительно, на основании статьи 8 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» сведения о категории земель, к которой отнесен земельный участок, и о виде или видах его разрешенного использования в числе других сведений о земельном участке как объекте недвижимости вносятся в Единый государственный реестр недвижимости в качестве дополнительных сведений (часть 1 и пункт 4 части 5).

Вместе с тем, следует отличать друг от друга нарушение обязанности по внесению в ЕГРН сведений о выбранном виде разрешенного использования и нарушение обязанности по целевому использованию земельного участка.

Для привлечения к ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП Российской Федерации, исходя из буквального толкования диспозиции данной нормы (в совокупности с приведенными выше положениями земельного и градостроительного законодательства), правовое значение имеет использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) его разрешенным использованием, определенными статьями 7 и 85 Земельного кодекса, Классификатором видов разрешенного использования и Правилами землепользования и застройки, а не использование такого земельного участка, хотя и в соответствии с нормативно установленным видом разрешенного использования, но не в соответствии с видом разрешенного использования, сведения о котором содержатся в ЕГРН.

Иными словами, целевым использованием земельного участка следует считать любой из видов его разрешенного использования, установленных градостроительными регламентами для соответствующей территориальной зоны, поскольку каждый из них a priori соответствует требованиям рационального и эффективного использования земель согласно их целевому назначению.

Следовательно, непременным условием привлечения к ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 8.8 КоАП Российской Федерации, может быть только расхождение между фактическим использованием земельного участка и разрешенными видами (основным и вспомогательным) его использования, предусмотренными градостроительным регламентом, тем более что ответственность за непредставление в орган регистрации прав необходимых документов (содержащихся в них сведений) для внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости согласно части 21 статьи 32 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» предусмотрена лишь для органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных указанных в этом Федеральном законе компетентных лиц (за исключением суда).

В рассматриваемом случае фактическое использование земельного участка 75:32:030739:212 (под размещение торгового центра «Новосити») соответствует его принадлежности к категории земель населенных пунктов (территориальная зона О-1 «Зона делового, общественного и коммерческого назначения») и виду разрешенного использования: «Объекты торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы)» (код вида разрешенного использования – 4.2).

При таких обстоятельствах отсутствие в ЕГРН сведений о виде разрешенного использования (под размещение торгового центра) само по себе не образует объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП Российской Федерации, что свидетельствует о неправомерном привлечении предпринимателя к ответственности по данному эпизоду.

Изложенное согласуется с правовыми позициями, выраженными в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 2020 года № 42-П, а также в определениях Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 1 октября 2020 года № 310-ЭС20-8733, от 8 февраля 2021 года № 305-ЭС20-15754, № 305-ЭС20-15622 и № 305-ЭС20-15616.

Ссылка административного органа на положения пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса (в редакции Федерального закона от 30.12.2021 № 493-ФЗ), в соответствии с которыми основной или условно разрешенный вид разрешенного использования земельного участка считается выбранным в отношении такого земельного участка со дня внесения сведений о соответствующем виде разрешенного использования в Единый государственный реестр недвижимости, не может быть принята во внимание, поскольку данная норма в новой редакции действует с 10 января 2022 года и с учетом правил, определенных статьей 1.7 КоАП Российской Федерации, не может учитываться при рассмотрении вопроса о правомерности привлечения к административной ответственности.

Равным образом не имеют значения для настоящего дела и содержащиеся в оспариваемом постановлении суждения Управления Росреестра о том, что бездействие ФИО1, выражающееся в неизменении вида разрешенного использования в ЕГРН, не согласуется с интересами адекватного определения его налогового бремени.

Как указано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 ноября 2020 года № 46-П, положения земельного и градостроительного законодательства, определяющие требования к целевому использованию земельного участка (в том числе при его застройке и последующей эксплуатации) и условия градостроительного зонирования и планировки территории, непосредственно не предназначены регулировать установление или исчисление налога на имущество и другие отношения между казной и налогоплательщиком. Фискальные обязательства, включая налоговую базу по конкретному налогу, пусть и отнесенные к условиям землепользования и градостроительного дела, определяет прежде всего налоговый закон.

Виды разрешенного использования и местоположение каждого земельного участка непосредственно предопределены не фискальными принципами и задачами, но принципами и целями комплексного и устойчивого развития территорий, территориального планирования и градостроительного зонирования, землепользования и застройки, границами территориальной зоны, правилами землепользования и застройки и градостроительным регламентом, а также особенностями уже сложившегося (согласно ранее действовавшим правилам) землепользования в отношении конкретных участков. При таком их назначении и разнообразии архитектурно-градостроительная деятельность и землеустройство имеют иные цели и последствия, нежели гарантии экономически обоснованного, равномерного и справедливого налогообложения недвижимости.

Кроме того, необходимо иметь в виду, что вопрос о правомерности требования административного органа о приведении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 75:32:030739:212 в соответствие с его фактическим использованием и градостроительным регламентом для территориальной зоны О-1 (зона делового, общественного и коммерческого назначения) подлежит разрешению в рамках дела № А78-10065/2021 (об оспаривании соответствующего предписания Управления Росреестра от 21 апреля 2021 года № 76), но не при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности.

С учетом изложенного суд полагает, что оспариваемое постановление в части привлечения предпринимателя ФИО1 к административной ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП Российской Федерации за использование земельного участка с кадастровым номером 75:32:030739:212 не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием является незаконным и подлежит отмене.

Относительно эпизода, связанного с использованием не по целевому назначению земельного участка с кадастровым номером 75:32:030739:28, суд приходит к следующим выводам.

Как следует из имеющегося в материалах дела письма Комитета градостроительной политики Администрации городского округа «город Чита» от 10 ноября 2021 года № 3752 земельный участок с кадастровым номером 75:32:030739:28 находится в территориальной зоне О-1 «Зона делового, общественного и коммерческого назначения». Одним из основных видов разрешенного использования является «Объекты торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы)» (код 4.2).

Классификатором видов разрешенного использования и пунктом 2 статьи 31 Правил землепользования и застройки для вида разрешенного использования земельного участка «Объекты торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы)» (код вида разрешенного использования – 4.2) предусмотрена возможность использования земельного участка для размещения объектов капитального строительства, общей площадью свыше 5000 кв. м с целью размещения одной или нескольких организаций, осуществляющих продажу товаров, и (или) оказание услуг, размещение гаражей и (или) стоянок для автомобилей сотрудников и посетителей торгового центра.

Между тем в ЕГРН содержится информация о том, что земельный участок с кадастровым номером 75:32:030739:28 имеет вид разрешенного использования «для строительства многоуровневой автостоянки», а в акте административного обследования от 25 марта 2021 года № 26 и акте проверки от 23 апреля 2021 года № 82 зафиксировано, что фактически на указанном земельном участке расположена автопарковка для автомобилей.

Следовательно, как зарегистрированный в ЕГРН вид разрешенного использования, так и фактическое использование данного земельного участка, не соответствуют основному виду разрешенного использования «Объекты торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы)» (код 4.2).

Правила землепользования и застройки не содержат такого вида разрешенного использования как «для строительства многоуровневой стоянки».

Хранение автотранспорта (код 2.7.1) является лишь условно разрешенным видом использования земельного участка, допускаемым в территориальной зоне О-1 «Зона делового, общественного и коммерческого назначения». При этом в соответствии с Классификатором видов разрешенного использования такой вид разрешенного использования, как хранение автотранспорта, допускает размещение отдельно стоящих и пристроенных гаражей, в том числе подземных, предназначенных для хранения автотранспорта, в том числе с разделением на машино-места.

С учетом изложенного следует признать правильным и обоснованным вывод административного органа о том, что земельный участок с кадастровым номером 75:32:030739:28 используется предпринимателем не в соответствии с видом разрешенного использования, что свидетельствует о совершении предпринимателем правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП Российской Федерации.

Довод предпринимателя об отсутствии ее вины в совершении правонарушения, поскольку она обращалась с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 75:32:030739:28, однако это оказалось невозможным ввиду того, что данный участок находился одновременно в двух территориальных зонах, судом воспринимается критически.

Как усматривается из письма Комитета градостроительной политики Администрации городского округа «город Чита» от 10 ноября 2021 года № 3752 и приложенных к нему материалов (в том числе фрагменту карты зонирования городского округа «Город Чита») земельный участок с кадастровым номером 75:32:030739:28 с момента вступления в силу Правил землепользования и застройки (14 июля 2020 года) отнесен к территориальной зоне О-1 «Зона делового, общественного и коммерческого назначения».

Следовательно, по убеждению суда, у предпринимателя имелось достаточно времени (с 14 июля 2020 года до 25 марта 2021 года) для приведения вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 75:32:030739:28 в соответствие с градостроительным регламентом для территориальной зоны О-1 (зона делового, общественного и коммерческого назначения).

Бездействие предпринимателя свидетельствует о наличии вины в совершении вмененного административного правонарушения (с учетом положений статей 2.1, 2.2 и 2.4 КоАП Российской Федерации).

Делая такой вывод, суд принимает во внимание и поведение самой ФИО1, которая отказалась от заявления об оспаривании предписания Управления Росреестра от 23 апреля 2021 года № 82 (определение Арбитражного суда Забайкальского края от 15 декабря 2021 года о прекращении производства по делу № А78-10066/2021).

Каких-либо существенных нарушений процедуры привлечения предпринимателя к административной ответственности судом не установлено.

В частности, о времени и месте составления протокола об административном правонарушении от 29 апреля 2021 года № 1-122-75/1-21 и вынесения оспариваемого постановления предприниматель извещалась с соблюдением требований статьи 25.15 КоАП Российской Федерации; ей в полной мере была предоставлена возможность реализовать свои права, предусмотренные статьей 25.1 того же Кодекса.

Названный протокол об административном правонарушении и оспариваемое постановление вынесены уполномоченными должностными лицами Управления Росреестра, то есть положения статей 23.21 и 28.3 КоАП Российской Федерации соблюдены.

Нарушений законодательства об осуществлении государственного контроля (надзора), действовавшего в период возникновения спорных правоотношений (до 1 июля 2021 года), судом также не установлено (в частности, проведение внеплановой проверки согласовано с органами прокуратуры).

Вопреки доводам предпринимателя, двухмесячный срок давности привлечения к административной ответственности Управлением Росреестра не пропущен.

Так, признаки правонарушения были обнаружены в ходе проведения 25 марта 2021 года административного обследования земельного участка с кадастровым номером 75:32:030739:28, подтверждены в акте внеплановой проверки от 23 апреля 2021 года, постановление о назначении административного наказания вынесено 20 мая 2021 года.

Ссылка же предпринимателя на предостережения от 24 апреля 2020 года № 2 и от 29 июля 2020 года № 8 о недопустимости нарушения обязательных требований земельного законодательства является необоснованной, поскольку данные предостережения выносились в отношении земельного участка с кадастровым номером 75:32:030739:212 (т. 2, л.д. 137-140, 150-153).

Оснований для признания допущенного правонарушения в качестве малозначительного (статья 2.9 КоАП Российской Федерации) суд, исходя из своих дискреционных полномочий, характера деликта и его продолжительности, не находит.

Равным образом отсутствуют основания и для применения к предпринимателю предусмотренной статьей 4.1.1 КоАП Российской Федерации преференции в виде замены административного штрафа на предупреждение, поскольку имевшее место и продолжающееся в настоящее время бездействие ФИО1 создает угрозу причинения имущественного ущерба бюджету (в части имущественных налогов).

Вместе с тем суд не может согласиться с размером назначенного предпринимателю административного штрафа, составившего с учетом примененных Управлением Росреестра положений частей 2.2 и 2.3 статьи 4.1 и части 2 статьи 4.4 КоАП Российской Федерации 75 221 рубль 52 копейки.

Санкция части 1 статьи 8.8 КоАП Российской Федерации предусматривает наказание для должностных лиц (предпринимателей) в виде штрафа в размере от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей.

Из содержания оспариваемого постановления следует, что Управлением Росреестра размер штрафа определен исходя из кадастровой стоимости земельного участка с кадастровым номером 75:32:030739:28 (15 044 304 рубля).

Между тем решением Комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости от 20 мая 2021 года № 46 кадастровая стоимость объекта недвижимости (земельного участка с кадастровым номером 75:32:030739:28) определена в размере рыночной стоимости объекта недвижимости, установленной в отчете об оценке, равной 2 373 000 рублей (т. 1, л.д. 24-25).

Таким образом, в день вынесения оспариваемого постановления кадастровая стоимость спорного земельного участка была существенно уменьшена, что, несомненно, в целях привлечения предпринимателя к административной ответственности улучшает ее положение и в силу требований части 2 статьи 1.7 КоАП Российской Федерации должно быть учтено судом при определении меры итогового административного наказания.

Руководствуясь статьями 167, 168, 169, 170, 176 и 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 1.7 и 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, суд

РЕШИЛ:

Постановление Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Забайкальскому краю о назначении административного наказания от 20 мая 2021 года по делу № 1-115/122-75/1-21 в части привлечения индивидуального предпринимателя ФИО1 к административной ответственности по части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за использование земельного участка с кадастровым номером 75:32:030739:212 не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием признать незаконным.

Указанное постановление в части привлечения индивидуального предпринимателя ФИО1 к административной ответственности по части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за использование земельного участка с кадастровым номером 75:32:030739:28 не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием признать незаконным и изменить в части назначения административного наказания в виде административного штрафа в размере 75 221 рубля 52 копеек.

Назначить ФИО1 (ОГРНИП <***>, ИНН <***>) административное наказание в виде административного штрафа в размере 23 730 рублей.

Решение может быть обжаловано в течение десяти дней в Четвертый арбитражный апелляционный суд.

Апелляционная жалоба подается через Арбитражный суд Забайкальского края.

Судья Г.Г. Ячменёв