Гражданский кодекс часть 1

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому Федеральному округа (ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании недействительными акта проверки №340-ВС от 23.09.2013 и предписания ВС №2013.06.10-154-(ЖДТ) от 23.09.2013,

при участии в судебном заседании:

от заявителя (открытого акционерного общества "Российские железные дороги"): ФИО1 – представителя по доверенности от 22.11.2012, ФИО2 – представителя по доверенности от 22.11.2012;

от заинтересованного лица (Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому Федеральному округу): представитель не явился, извещен.

установил:

открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее - заявитель или ОАО "РЖД") обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому Федеральному округа (далее - Управление) о признании недействительными акта проверки №340-ВС от 23.09.2013 и предписания ВС №2013.06.10-154-(ЖДТ) от 23.09.2013.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании 25 ноября 2013 года был объявлен перерыв до 14 час. 30 мин. 02 декабря 2013 года, о чем сделано публичное извещение.

Информация об объявлении перерыва в судебном заседании размещена на официальном сайте Арбитражного суда Забайкальского края http://chita.arbitr.ru в сети "Интернет".

Представители заявителя требования поддержали по основаниям, изложенным в заявлении, дополнении к заявлению.

Управление надлежащим образом извещено о времени и месте судебного заседания, однако своего представителя в суд не направило, отзыв и возражения в отношении заявленных требований, не представило.

Исследовав материалы дела, представленные в материалы дела доказательства, выслушав представителей заявителя, суд установил следующие обстоятельства.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 23 августа 2013 года № 340-р Управлением в период с 16.09.2013 по 23.09.2013 проведена плановая выездная проверка соблюдения Путевой машинной станцией № 54 Забайкальской дирекции по ремонту пути - структурного подразделения Центральной дирекции по ремонту пути - филиала ОАО "Российские железные дороги" требований законодательства Российской Федерации в части обеспечения транспортной безопасности.

В ходе проведения выездной проверки были выявлены нарушения п.п. 5.6.1, 5.6.2, 5.6.3, 5.6.4, 5.6.9, 5.6.10 п. 5.6. ст. 5, п.п. 5.14.4 п. 5.14 ст.5 "Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств", утвержденных Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 № 43 (далее - Требования № 43).

По результатам проверки в присутствии начальника Путевой машинной станцией № 54 Забайкальской дирекции по ремонту пути - структурного подразделения Центральной дирекции по ремонту пути - филиала ОАО "Российские железные дороги" ФИО3, главного инженера Путевой машинной станцией № 54 Забайкальской дирекции по ремонту пути - структурного подразделения Центральной дирекции по ремонту пути - филиала ОАО "Российские железные дороги" ФИО4 составлен акт проверки от 23 сентября 2013 № 340-ВС, из которого следует, что Путевой машинной станцией № 54 Забайкальской дирекции по ремонту пути - структурного подразделения Центральной дирекции по ремонту пути - филиала ОАО "Российские железные дороги" допущены следующие нарушения:

1. не разработан перечень должностей персонала, непосредственно связанного с обеспечением транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ), что является нарушением (пункта 5.6.4 Требований № 43);

2. не разработан порядок реагирования лиц, ответственных за обеспечение транспортной безопасности, и персонала, непосредственно связанного с обеспечением транспортной безопасности на подготовку к совершению актов незаконного вмешательства (далее - АНВ) или совершение АНВ в отношении объектов транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ) или транспортных средств (далее - ТС) (пункт 5.6.9 Требований № 43);

3. не разработан порядок информирования компетентного органа в области обеспечения транспортной безопасности и уполномоченных подразделений федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также территориального управления федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта, о непосредственных, прямых угрозах и фактах совершения АНВ в деятельность ОТИ и/или ТС (пункт 5.6.10 Требований № 43);

4. отсутствует информирование в наглядной и доступной форме всех физических лиц, находящихся на ОТИ или ТС, а также юридических лиц, осуществляющих на них какие-либо виды деятельности, о требованиях законодательства о транспортной безопасности и внутренних организационно-распорядительных документов, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, в части их касающейся, включая запрещение:

- совершения актов незаконного вмешательства в отношении ОТИ, а также иных действий, приводящих к повреждению устройств и оборудования ОТИ или использованию их не по функциональному предназначению, влекущих за собой человеческие жертвы, материальный ущерб или возможность наступления таких последствий.

В тот же день 23 сентября 2013 года Путевой машинной станции № 54 Забайкальской дирекции по ремонту пути - структурного подразделения Центральной дирекции по ремонту пути - филиала ОАО "Российские железные дороги" (далее - ПМС-54) выдано предписание ВС № 2013.06.10-154-(ЖДТ), согласно которому Управление предписало ПМС устранить нарушения, указанные в пункте 1, 2, 3, 4 в срок до 23.10.2013.

Считая названные акт проверки и предписание недействительными, ОАО "РЖД" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Рассмотрев заявленные ОАО «РЖД» требования, изучив материалы дела, выслушав доводы представителей заявителя, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемое действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из приведенного следует, что ненормативный правовой акт или действие (бездействие) государственных органов могут быть признаны арбитражным судом незаконными при наличии в совокупности следующих условий: несоответствия такого действия (бездействия) или акта требованиям действующего законодательства Российской Федерации и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 09.02.2007 № 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон № 16-ФЗ) транспортная безопасность - состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (пункт 10); субъекты транспортной инфраструктуры - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании (пункт 9).

Согласно пункту 2 статьи 2 Закона № 16-ФЗ основными задачами обеспечения транспортной безопасности являются: нормативное правовое регулирование в области обеспечения транспортной безопасности; определение угроз совершения актов незаконного вмешательства; оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; разработка и реализация требований по обеспечению транспортной безопасности; разработка и реализация мер по обеспечению транспортной безопасности; подготовка специалистов в области обеспечения транспортной безопасности; осуществление федерального государственного контроля (надзора) в области обеспечения транспортной безопасности; информационное, материально-техническое и научно-техническое обеспечение транспортной безопасности.

В силу пункта 9 статьи 1 Закона № 16-ФЗ субъекты транспортной инфраструктуры - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

Судом установлено, что ПМС № 54 является собственником имущественного комплекса в состав которого входят: 3 подъездных пути, автогараж, 2 здания арочного типа, механические мастерские, дамба для предотвращения затопления, административное здание, бытовой корпус, магазин, трансформаторная подстанция, линия электропередач, насосная станция, артезианская скважина, котельная на 6 котлов, инструментальная зв/сб бригады, кладовая зв/сб бригады, табельная зв/сб бригады, склад ГСМ, троллейная линия, склад строительного цеха, строительный цех, всего 23 объекта (л.д. 51).

Согласно пунктам 1, 2, 3, 4 Требований № 43 таковые разработаны в соответствии со статьей 8 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. №16-ФЗ «О транспортной безопасности», определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта (далее - ОТИ и ТС) от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства (далее - АНВ). Требования применяются в отношении ОТИ и ТС, эксплуатируемых субъектами транспортной инфраструктуры на территории Российской Федерации.

Как следует из пояснений представителей заявителя ПМС № 54 является структурным подразделением Забайкальской дирекции по ремонту пути - структурным подразделением Центральной дирекции по ремонту пути - филиала ОАО «РЖД» и по смыслу пункта статьи 1 Закона № 16-ФЗ не является объектом транспортной инфраструктуры.

На балансе ПМС № 54 как одного из структурных подразделений находится имущественный комплекс именуемый в свидетельстве о государственной регистрации права собственности как "Сооружение - Комплекс №1 путевая машинная станция № 54 Антипиха", назначение производственное (л.д. 49).

ПМС № 54 предписано устранить перечисленные в акте и предписание нарушения, однако Управлением не указано в отношении какого конкретно объекта транспортной инфраструктуры проведена плановая выездная проверка и в отношении какого объекта транспортной инфраструктуры, который использует ПМС № 54.

Согласно пункту 5 статьи 1 Закона № 16-ФЗ под объектом транспортной инфраструктуры понимается технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование.

В соответствии со статьей 4 того же Закона № 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации (часть 1).

В силу данных Требований № 43 субъект транспортной инфраструктуры обязан: обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и/или ТС и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ и/или ТС в Реестр категорированных ОТИ и ТС и о присвоенной категории ОТИ и/или ТС (пункт 5.7 Требований); разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости этих объектов транспортной инфраструктуры (пункт 5.8 Требований).

Исполнение тех или иных Требований № 43 ставиться в зависимость от присвоенных категорий безопасности, для каждого конкретного объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства в отдельности.

Согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 1 Закона № 16-ФЗ категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств - это отнесение их к определенным категориям с учетом степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий.

Согласно подпункту 6 статьи 1 Закона № 16-ФЗ оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств представляет собой определение степени защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от угрозы совершения актов незаконного вмешательства.

Каждый из вышеуказанных объектов входящих в состав ПМС № 54 по смыслу пункта 5 статьи 1 Закона № 16-ФЗ является самостоятельным объектом транспортной инфраструктуры в отношении которого в силу положений указанного закона надлежит провести процедуру категорирования, оценки уязвимости, разработать и реализовать план обеспечения транспортной безопасности.

В соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 6 Закона № 16-ФЗ категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности. Категорированные объекты включаются в реестр объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, ведение которого осуществляют компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта.

Статьей 8 Закона № 16-ФЗ предусмотрено, что требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности, предусмотренные статьей 7 настоящего Федерального закона, для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере экономического развития. Указанные требования являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры.

Полномочия по категорированию объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в соответствии с пунктом 5.3.14 "Положения о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта", утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 397, возложены на Федеральное агентство железнодорожного транспорта (далее - ФАЖТ).

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 20.01.2010 № 22 утвержден Порядок ведения реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, предназначенный для ведения федеральными агентствами, подведомственными Министерству транспорта Российской Федерации (далее - компетентные органы) реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в соответствии с пунктом 2 статьи 6 Закона о транспортной безопасности.

Согласно пункту 4 указанного Порядка реестр формируется и ведется компетентными органами по видам транспорта. Основанием для включения категорированного объекта транспортной инфраструктуры или категорированного транспортного средства в Реестр, внесения изменений в реестр, а также исключения данных объектов и транспортных средств из Реестра является решение компетентного органа (пункт 11 Порядка); компетентный орган в течение 15 дней с момента внесения в реестр соответствующей записи направляет субъекту транспортной инфраструктуры и в Ространснадзор уведомление о включении объекта или транспортного средства в реестр и о присвоенной категории или об его исключении из реестра (пункт 13 Порядка).

При этом ни Порядком ведения реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, ни Порядком установления количества категорий и критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности, утвержденном приказом Минтранса России от 21.02.2011 № 62, на субъекты транспортной инфраструктуры не возложена обязанность по обращению в компетентные органы с запросом (требованием) о проведении категорирования, либо о получении результатов категорирования, следовательно, суд приходит к выводу о том, что категорирование носит лишь уведомительный характер.

Согласно пунктам 2, 4, 5, 9 и 10 статьи 1 Закона № 16-ФЗ под "категорированием объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств" понимается отнесение их к определенным категориям с учетом степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий; под "обеспечением транспортной безопасности" понимается реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства; под "объектами транспортной инфраструктуры" - технологические комплексы, включающие в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты системы связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование; под "субъектами транспортной инфраструктуры" - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании; под "транспортной безопасностью" - состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

В силу пункта 2 части 2 статьи 12 Закона № 16-ФЗ субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчики обязаны выполнять предписания, постановления должностных лиц уполномоченных федеральных органов исполнительной власти об устранении нарушений требований по обеспечению транспортной безопасности.

В соответствии с пунктом 2 статьи 5 Закона № 16-ФЗ оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, с учетом требований по обеспечению транспортной безопасности на основе публичного договора по тарифам, устанавливаемым федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и государственный контроль (надзор) за их применением.

Таким образом, для разработки указанного в предписаниях плана обеспечения транспортной безопасности, ПМС № 54 необходимо иметь утвержденные компетентным органом результаты оценки уязвимости ОТИ. Оценка уязвимости производится после включения ОТИ в Реестр категорированных ОТИ и о присвоенной категории ОТИ.

В данном случае общество как субъект транспортной инфраструктуры не принимает участия в категорировании объектов транспортной инфраструктуры, результаты проведения такового носят для субъекта транспортной инфраструктуры уведомительный характер.

В ходе судебного разбирательства установлено, что до настоящего времени сведений о присвоении категории ПМС № 54, а также о внесении указанного объекта транспортной инфраструктуры в реестр категорированных объектов, в адрес заявителя не поступало, что подтверждается письмом от 31.05.2013 № 436 (л.д. 70).

Таким образом, отсутствие присвоенной категории уровня безопасности, влечет невозможность проведения оценки уязвимости и разработки плана обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры, предусмотренные статьями 5 и 9 Закона № 16-ФЗ, что как следствие влечет невозможность исполнения установленных требований.

Между тем, из положений п.п. 5.6.4, 5.6.9, 5.6.10, 5.14.4 Требований № 43 усматривается возможность их исполнения, только при наличии проведенной оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры и разработанного на ее основе плана обеспечения транспортной безопасности.

Поскольку ПМС №54 не присвоена категория и она не внесена в реестр категорированных объектов, нарушение указанных пунктов Требований № 43 не может быть вменено ПМС № 54 (пункты 1, 2, 3, 4 оспариваемого предписания).

Пунктом 4 оспариваемого предписания государственный орган обязал Путевую машинную станции №54 Забайкальской дирекции по ремонту пути устранить нарушения п. 5.14.4 Требований № 43, выразившихся в отсутствии информирования в наглядной и доступной форме всех физических лиц, находящихся на объекте транспортной инфраструктуры, а также юридических лиц, осуществляющих на них какие - либо виды деятельности, о требованиях законодательства о транспортной безопасности и внутренних организационно распорядительных документов, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры в части их касающейся, запрещении:

- совершения АНВ в отношении ОТИ и ТС, а также иных действий, приводящих к повреждению устройств и оборудования ОТИ и ТС или использованию их не по функциональному предназначению, влекущих за собой человеческие жертвы, материальный ущерб или возможность наступления таких последствий.

Однако, действующим законодательством, не определен вид, форма, содержание указанной информации, а также места ее размещения. Указанные обстоятельства не позволяют однозначно толковать и тем более исполнять указанное нормативно-правовое требование.

Помимо этого следует учитывать и то обстоятельство, что ни из акта проверки от 23.09.2013 № 340-ВС, ни из предписания от 23.09.2013 ВС № 2013.06.10-154-(ЖДТ) невозможно установить в отношении какого из 23 объектов транспортной инфраструктуры указанные Требования № 43 либо не были исполнены, либо исполнены ненадлежаще.

Кроме того, суд отмечает, что правоотношения, возникающие при осуществлении Управлением государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому Федеральному округа государственного контроля и надзора в области обеспечения транспортной безопасности в отношении предпринимательских структур являются административными. Субъектами таких правоотношений являются юридические лица (либо индивидуальные предприниматели).

Вместе с тем, судом установлено и материалами дела подтверждается, что материалы проверки (акт, предписание) составлены в отношении Путевой машинной станции № 54 Забайкальской дирекции по ремонту пути - структурного подразделения Центральной дирекции по ремонту пути - филиала ОАО "Российские железные дороги", не имеющего статуса юридического лица. Ни акт проверки, ни предписание в адрес юридического лица, которым является ОАО "Российские железные дороги", не направлялись, чем нарушены права и законные интересы Общества. Доказательств направления таких документов в адрес ОАО "Российские железные дороги" контролирующим органом в материалы дела не представлено.

С учетом изложенного, акт проверки от 23.09.2013 №340-ВС и предписание от 23.09.2013 ВС №2013.06.10-154-(ЖДТ) Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому Федеральному округу подлежат признанию недействительными, а требования открытого акционерного общества "Российские железные дороги" - удовлетворению.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы в виде уплаченной при обращении в арбитражный суд государственной пошлины подлежат взысканию с Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому Федеральному округу в размере 2000 рублей.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Признать недействительными акт проверки от 23.09.2013 № 340-ВС и предписание Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому Федеральному округу от 23.09.2013 ВС № 2013.06.10-154-(ЖДТ).

Взыскать с Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому Федеральному округу, расположенного по адресу: <...>, ОГРН:<***>, ИНН:<***>, зарегистрированного 03 мая 2010 года в пользу открытого акционерного общества "Российские железные дороги", расположенного по адресу: <...>, ОГРН:<***>, ИНН:<***>, зарегистрированного 23 сентября 2003 года судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 2000 рублей.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Четвёртый арбитражный апелляционный суд в течение одного месяца со дня принятия.

Судья Л.В. Бочкарникова