Гражданский кодекс часть 1

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Беловой О.В., рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению Администрации муниципального района «Читинский район» (ОГРН <***>, ИНН <***>) к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Забайкальскому краю (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании незаконным и отмене постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении № 1-24-75/1-17м от 15 июня 2017 года,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, – Общество с ограниченной ответственностью «Экология» (ОГРН <***>; ИНН <***>),

при участии в судебном заседании представителей:

от Администрации: не было (извещена);

от Управления Росреестра: ФИО1, доверенность № 34 от 21 сентября 2016 года;

от третьего лица ООО «Экология»: не было (извещено);

и установил:

Администрация муниципального района «Читинский район» (далее – Администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Забайкальскому краю (далее – Управление Росреестра) о признании незаконным и отмене постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении № 1-24-75/1-17м от 15 июня 2017 года.

Определением суда от 4 июля 2017 года (т. 1, л.д. 1) к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Общество с ограниченной ответственностью «Экология» (далее – ООО «Экология», Общество).

Администрация в своем заявлении указала, что 14 апреля 2017 года в рамках проверки должностное лицо Администрации предприняло меры по истребованию дополнительных сведений и материалов, а также провело мероприятия по контролю, осуществляемые без взаимодействия с юридическими лицами (истребование копий документов, составление фототаблицы), поскольку обеспечить участие представителя ООО «Экология» в ходе фотосъемки свалки, расположенной по адресу: Забайкальский край, Читинский район, КП «Беклемишевское», северо-восточнее на расстоянии 9,9 км. от Иван-Озера (кадастровые номера 75:22:590101:353, 75:22:590101:352) площадью 10 000 кв.м. и 20 000 кв.м. соответственно, не представилось возможным.

Как отмечает заявитель, выездная проверка была осуществлена по месту фактического нахождения Общества: <...>, в связи с чем нарушения части 2 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) отсутствуют. Кроме того, вопреки доводам Управления Росреестра, в акте соблюдения земельного законодательства от 17 мая 2017 года дата и время указаны.

Представитель Управления Росреестра оспорил доводы заявителя по основаниям, изложенным в отзыве на заявление.

В поступившем в арбитражный суд 8 августа 2017 года письменном объяснении ООО «Экология» выразило несогласие с доводами Администрации, приложив копию лицензии серии 075 № 0013 от 1 сентября 2011 года, копии договоров пользования муниципальным имуществом на праве хозяйственного ведения от 1 мая 2011 года и от 20 января 2012 года, копии кадастровых выписок от 6 июня 2016 года № 75ВС/16-112788 и от 7 июня 2016 года № 75ВС/16-113229, копию письма Департамента государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края от 8 февраля 2016 года № 01-11/1035, копию заявления от 3 июня 2016 года, копию Письма Администрации СП «Верх-Читинское» от 14 июня 2016 года № 343, копию заявления от 22 июня 2016 года (вх.№ 3849), копию лицензии № (75)-1910-СТ от 24 октября 2016 года (названные документы имеются в материалах административного дела), а также копию договора на оказание услуг по обработке твердых коммунальных отходов № 565/О от 5 июня 2017 года.

Названные документы (объяснение и копия договора на оказание услуг по обработке твердых коммунальных отходов № 565/О от 5 июня 2017 года) приобщены к материалам дела.

О месте и времени рассмотрения дела Администрация и ООО «Экология» извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК Российской Федерации), что подтверждается телефонограммами, распиской о вручении на почтовом конверте, а также отчетом о публикации на официальном сайте Арбитражного суда Забайкальского края в сети «Интернет» (www.chita.arbitr.ru) определений о принятии заявления к производству и об отложении судебного разбирательства, однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, что не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Заслушав доводы представителя Управления Росреестра, исследовав материалы дела, арбитражный суд приходит к следующему.

На основании распоряжения от 15 мая 2017 года № 264-р должностным лицом отдела градостроительства и земельного контроля Управления градостроительства и земельных отношений Администрации проведена внеплановая выездная проверка соблюдения норм земельного законодательства в отношении ООО «Экология» (т. 1, л.д. 30-32).

В ходе проверки установлено, что ООО «Экология» использует земельные участки, расположенные по адресу: Забайкальский край, Читинский район, КП «Беклемишевское», северо-восточнее на расстоянии 9,9 км. от Иван-Озера (кадастровые номера 75:22:590101:353, 75:22:590101:352) площадью 10 000 кв.м. и 20 000 кв.м. соответственно, без правоустанавливающих документов.

Результаты проверки отражены в акте проверки от 17 мая 2017 года (т. 1, л.д. 35-36).

22 мая 2017 года материалы проверки поступили в Управление Росреестра для рассмотрения (т. 1, л.д. 27).

Выявленные Администрацией нарушения послужили основанием для возбуждения в отношении ООО «Экология» дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП Российской Федерации), о чем 2 июня 2017 года должностным лицом Управления Росреестра составлен соответствующий протокол № 1-24-75/17м (т. 1, л.д. 82-83).

Однако 15 июня 2017 года Управлением Росреестра вынесено постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 КоАП Российской Федерации в связи с отсутствием состава административного правонарушения (т. 1, л.д. 9-11, 125-126).

Не согласившись с названным постановлением, Администрация оспорила его в судебном порядке.

Суд считает заявленные требования не подлежащими удовлетворению по следующим причинам.

В силу положений части 3 статьи 30.1 КоАП Российской Федерации постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

При этом по правилам пункта 2 части 1 статьи 29.9 КоАП Российской Федерации постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении относится к видам постановлений по делу об административном правонарушении, которые в силу части 3 статьи 30.1 Кодекса могут быть обжалованы в арбитражный суд.

В соответствии с абзацем 4 пункта 19.2 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» судам следует учитывать, что поскольку согласно части 1 статьи 29.9 КоАП Российской Федерации постановлением по делу об административном правонарушении именуется как постановление о назначении административного наказания, так и постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении, постановления обоих указанных видов могут быть обжалованы в арбитражный суд.

Порядок рассмотрения дел об оспаривании постановлений о прекращении производства по делу об административном правонарушении, определений об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении определяется, как и для дел об оспаривании постановлений о назначении административного наказания, исходя из положений статьи 207 АПК Российской Федерации.

В случае принятия арбитражным судом решения об отмене постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении или определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении материалы дела о соответствующем административном правонарушении направляются административному органу, постановление (определение) которого было отменено, для рассмотрения.

Таким образом, заявление Администрации о признании незаконным и отмене постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении подлежит рассмотрению в порядке, установленном в главе 25 АПК Российской Федерации.

Частью 1 статьи 30.1 КоАП Российской Федерации определено, что постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано лицами, указанными в статьях 25.1-25.5.1 КоАП Российской Федерации, к которым относятся:

- лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (статья 25.1);

- потерпевший (статьи 25.2);

- законные представители физического лица (статья 25.3), законные представители юридического лица (статья 25.4);

- защитник и представитель (статья 25.5);

- уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей (статья 25.5.1).

Как установлено судом и следует из материалов дела, в рассматриваемом случае основанием для обращения Администрации в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановления Управления Росреестра о прекращении производства по делу об административном правонарушении № 1-24-75/1-17м от 15 июня 2017 года явилось то обстоятельство, что указанное постановление вынесено по результатам исследования материалов проверки, предоставленных заявителем.

Следовательно, довод Управления Росреестра о том, что Администрация не является участником производства по делу об административном правонарушении и не относится к числу лиц, поименованных в статьях 25.1-25.5.1 КоАП Российской Федерации, является обоснованным.

Вместе с тем, указанные обстоятельства, вопреки позиции административного органа, не свидетельствуют, что у Администрации отсутствует право оспаривать постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении, поскольку такое постановление вынесено именно по результатам исследования материалов проверки, предоставленных Администрацией.

По мнению арбитражного суда, Администрация как уполномоченный орган, проводивший в отношении ООО «Экология» внеплановую выездную проверку соблюдения норм земельного законодательства и установивший в действиях последнего признаки состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 КоАП Российской Федерации, не может быть лишена права обжалования постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, вынесенного на основании материалов указанной проверки и фактически опровергающего выводы заявителя, сформулированные по результатам проверочных мероприятий.

Статьей 7.1 КоАП Российской Федерации установлена административная ответственность за самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок.

Объективная сторона данного правонарушения выражается в занятии земельного участка или использовании земельного участка без оформленных прав на такой земельный участок.

При этом в пункте 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» разъяснено, что при рассмотрении дел об оспаривании постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности за названные правонарушения судам следует учитывать, что под самовольным занятием земель понимается пользование чужим земельным участком при отсутствии воли собственника этого участка (иного управомоченного им лица), выраженной в установленном порядке.

В силу пункта 2 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – Земельный кодекс) земельные участки, за исключением указанных в пункте 4 статьи 27 данного Кодекса, могут быть предоставлены в аренду в соответствии с гражданским законодательством и названным Кодексом.

Пунктом 1 статьи 25, статьей 26 Земельного кодекса предусмотрено, что права на земельные участки возникают у граждан и юридических лиц по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации недвижимости». Права на земельные участки удостоверяются документами в соответствии с названным Законом.

В письменных объяснениях (т. 1, л.д. 84-85), представленных в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении, ООО «Экология» указало, что в настоящий момент Общество свою деятельность по размещению отходов на земельных участках с кадастровыми номерами 75:22:590101:353, 75:22:590101:352 не осуществляет, в связи с отсутствием правоустанавливающих документов на такие участки. Твердо-коммунальные отходы размещаются на санкционированных свалках, находящихся на территориях сельских поселений Читинского района (Арахлей и Беклемишево), также планируется вывоз на мусороперерабатывающий завод ООО «Забайкалспецтранс» о вывозе мусора.

Следовательно, для наличия состава правонарушения, установленного статьей 7.1 КоАП Российской Федерации (в том числе, определения объективной и субъективной сторон), необходимо доказать факт пользования ООО «Экология» земельными участками с кадастровыми номерами 75:22:590101:353, 75:22:590101:352 при отсутствии выраженной в установленном порядке воли собственника этого участка (иного управомоченного им лица).

Вместе с тем в силу части 1 статьи 1.6 КоАП Российской Федерации лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Статьей 24.1 КоАП Российской Федерации предусмотрено, что задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

В соответствии со статьей 26.1 КоАП Российской Федерации к обстоятельствам, подлежащим выяснению по делу об административном правонарушении, относятся, в том числе, наличие (отсутствие) события, состава административного правонарушения, а также обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении.

Такие обстоятельства устанавливаются на основании доказательств.

Согласно статье 26.2 КоАП Российской Федерации доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела (часть 1).

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными КоАП Российской Федерации, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными

документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами (часть 2).

Не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, в том числе результатов проверки, проведенной в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, если указанные доказательства получены с нарушением закона (часть 3).

В свою очередь, отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, регулируются Законом № 294-ФЗ (часть 1 статьи 1 Закона № 294-ФЗ).

Настоящим Федеральным законом устанавливаются: 1) порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (далее также – органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля); 2) порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок; 3) права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок; 4) права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов (часть 2 статьи 1 Закона № 294-ФЗ).

В пункте 31 части 4 статьи 1 Закона № 294-ФЗ разъяснено, что особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля.

В частности, статьей 71.1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – Земельный кодекс) предусмотрены особенности организации и проведения проверок соблюдения требований земельного законодательства.

Так, плановые проверки соблюдения требований земельного законодательства проводятся в соответствии с ежегодными планами проведения плановых проверок (далее также в настоящей статье – ежегодный план), утвержденными органами государственного земельного надзора, не чаще чем один раз в три года. Ежегодный план подлежит согласованию с органами прокуратуры (пункт 1).

Внеплановые проверки соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации проводятся в случаях (пункт 2):

1) предусмотренных частью 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ;

2) выявления по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность;

3) поступления в орган государственного земельного надзора обращений и заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления о нарушениях имущественных прав Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, юридических лиц, граждан;

4) предусмотренных частью 23 статьи 8 Федерального закона «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

5) предусмотренных пунктом 16 статьи 6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Внеплановая проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей по основаниям, указанным в подпунктах 2 и 3 пункта 6 настоящей статьи, проводится органом государственного земельного надзора после согласования с органом прокуратуры по месту нахождения объекта земельных отношений, являющегося предметом внеплановой проверки (пункт 7).

Согласование с органами прокуратуры проведения внеплановых проверок в отношении граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц по основанию, указанному в подпункте 5 пункта 6 настоящей статьи, не требуется (пункт 8).

В соответствии с пунктами 1-3 статьи 72 Земельного кодекса под муниципальным земельным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.

Муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учетом положений настоящей статьи.

Органы местного самоуправления муниципального района осуществляют муниципальный земельный контроль в отношении расположенных на межселенной территории муниципального района объектов земельных отношений, а также в отношении объектов земельных отношений, расположенных в границах входящих в состав этого района сельских поселений, за исключением случаев, если в соответствии с законом субъекта Российской Федерации данные полномочия закреплены за органами местного самоуправления указанных сельских поселений.

Согласно пунктам 5 и 6 статьи 72 Земельного кодекса в случае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, в акте проверки указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения. Должностные лица органов местного самоуправления направляют копию указанного акта в орган государственного земельного надзора.

В срок не позднее чем пять рабочих дней со дня поступления от органа местного самоуправления копии акта проверки, указанного в пункте 5 настоящей статьи, орган государственного земельного надзора обязан рассмотреть указанный акт и принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении или решение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и направить копию принятого решения в орган местного самоуправления.

Аналогичные положения предусмотрены и Правилами взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2014 № 1515.

Ранее уже отмечалось, что 15 мая 2017 года Администрацией издано распоряжение № 264-р о проведении должностным лицом отдела градостроительства и земельного контроля Управления градостроительства и земельных отношений Администрации с 17 мая по 13 июня 2017 года внеплановой выездной проверки соблюдения норм земельного законодательства в отношении ООО «Экология» (т. 1, л.д. 30-32).

Решением от 16 мая 2017 года № 07-35 «г»-2017 проведение внеплановой выездной проверки согласовано с прокуратурой Читинского района (т. 1, л.д. 33).

При проведении проверки установлено, что ООО «Экология» использует земельные участки, расположенные по адресу: Забайкальский край, Читинский район, КП «Беклемишевское», северо-восточнее на расстоянии 9,9 км. от Иван-Озера (кадастровые номера 75:22:590101:353, 75:22:590101:352) площадью 10 000 кв.м. и 20 000 кв.м. соответственно, без правоустанавливающих документов.

Результаты проверки отражены в акте проверки от 17 мая 2017 года (т. 1, л.д. 35-36).

22 мая 2017 года материалы проверки поступили в Управление Росреестра (т. 1, л.д. 27), являющийся в соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 01.06.2009 № 457, территориальным органом государственного земельного надзора.

Из изложенного следует, что действия Администрации по проведению внеплановой выездной проверки соблюдения норм земельного законодательства в отношении ООО «Экология» представляют собой муниципальный земельный контроль.

Как видно из материалов административного дела, а также не оспаривается Администрацией, вместе с актом проверки от 17 мая 2017 года органом местного самоуправления в Управление Росреестра направлена фототаблица, составленная главным специалистом отдела градостроительства и земельного контроля Управления градостроительства и земельных отношений Администрации ФИО2 (т. 1, л.д. 71-75).

Вместе с тем, в материалах административного дела не имеется доказательств, свидетельствующих о том, когда, при каких обстоятельствах, на каком основании (в соответствии с какими полномочиями) и с какой целью должностным лицом Администрации сделаны фотографии, оформленные в фототаблицу.

В акте проверки от 17 мая 2017 года указанная фототаблица не указана в качестве приложения, в акте также отсутствует отметка о проведении внеплановой выездной проверки с использованием фотосъемки.

В ходе рассмотрения дела об административном правонарушении Управлением Росреестра был опрошен главный специалист отдела градостроительства и земельного контроля Управления градостроительства и земельных отношений Администрации ФИО2, который пояснил, что выезд на земельные участки с кадастровыми номерами 75:22:590101:353, 75:22:590101:352 в период, предусмотренный распоряжением от 15 мая 2017 года № 264-р (то есть с 17 мая по 13 июня 2017 года), не осуществлялся, фототаблица, приложенная к материалам дела, изготовлена 14 апреля 2017 года, что было отражено в оспариваемом постановлении.

При этом в своем заявлении Администрация отмечает, что 14 апреля 2017 года в рамках проведения проверки (на основании распоряжения от 11 апреля 2017 года) должностное лицо Администрации (ФИО2) предприняло меры по истребованию дополнительных сведений и материалов, а также провело мероприятия по контролю, осуществляемые без взаимодействия с юридическими лицами (истребование копий документов, составление фототаблицы), поскольку обеспечить участие представителя ООО «Экология» в ходе фотосъемки свалки, расположенной по адресу: Забайкальский край, Читинский район, КП «Беклемишевское», северо-восточнее на расстоянии 9,9 км. от Иван-Озера (кадастровые номера 75:22:590101:353, 75:22:590101:352) площадью 10 000 кв.м. и 20 000 кв.м. соответственно, не представилось возможным.

Таким образом, по мнению заявителя, фотосъемка была осуществлена в ходе мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами.

В свою очередь, статьей 8.3 Закона № 294-ФЗ регламентированы организация и проведение мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Так, к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями относятся (часть 1):

1) плановые (рейдовые) осмотры (обследования) территорий, акваторий, транспортных средств в соответствии со статьей 13.2 настоящего Федерального закона;

2) административные обследования объектов земельных отношений;

3) исследование и измерение параметров природных объектов окружающей среды (атмосферного воздуха, вод, почвы, недр) при осуществлении государственного экологического мониторинга, социально-гигиенического мониторинга в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

4) измерение параметров функционирования сетей и объектов электроэнергетики, газоснабжения, водоснабжения и водоотведения, сетей и средств связи, включая параметры излучений радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств гражданского назначения, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

5) наблюдение за соблюдением обязательных требований при распространении рекламы;

6) наблюдение за соблюдением обязательных требований при размещении информации в сети «Интернет» и средствах массовой информации;

7) наблюдение за соблюдением обязательных требований посредством анализа информации о деятельности либо действиях юридического лица и индивидуального предпринимателя, обязанность по представлению которой (в том числе посредством использования федеральных государственных информационных систем) возложена на такие лица в соответствии с федеральным законом;

8) другие виды и формы мероприятий по контролю, установленные федеральными законами.

Мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями проводятся уполномоченными должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в пределах своей компетенции на основании заданий на проведение таких мероприятий, утверждаемых руководителем или заместителем руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля (часть 2).

Порядок оформления и содержание заданий, указанных в части 2 настоящей статьи, и порядок оформления должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля результатов мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, в том числе результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований, исследований, измерений, наблюдений, устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах государственного контроля (надзора), а также уполномоченными органами местного самоуправления (часть 4).

В случае выявления при проведении мероприятий по контролю, указанных в части 1 настоящей статьи, нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также направляют в письменной форме руководителю или заместителю руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 настоящего Федерального закона (часть 5).

Согласно частям 1 и 2 статьи 13.2 Закона № 294-ФЗ плановые (рейдовые) осмотры, обследования земельных участков проводятся уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля в пределах своей компетенции на основании плановых (рейдовых) заданий. Порядок оформления и содержание таких заданий и порядок оформления результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах государственного контроля (надзора), а также органами местного самоуправления.

В случае выявления при проведении плановых (рейдовых) осмотров, обследований нарушений обязательных требований должностные лица органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также доводят в письменной форме до сведения руководителя (заместителя руководителя) органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля информацию о выявленных нарушениях для принятия решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 настоящего Федерального закона.

Из изложенного следует, что составление фототаблицы как отдельного мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами действующим законодательством не предусмотрено. Итоговый документ, составляемый по результатам соответствующего мероприятия (акт, протокол), в материалах административного дела отсутствует.

Задание на проведение такого мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, утвержденное руководителем или заместителем руководителя органа муниципального контроля (в рассматриваемом случае Администрации) заявителем ни в Управление Росреестра, ни в арбитражный суд не представлено.

Кроме того, Администрацией не представлено доказательств, подтверждающих доведение в письменной форме до сведения руководителя (заместителя руководителя) органа муниципального контроля информации о выявленных нарушениях (самовольном занятии спорных участков) для принятия решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ.

Статьей 71.2 Земельного кодекса также предусмотрено, что в рамках систематического наблюдения за исполнением требований законодательства Российской Федерации должностными лицами, уполномоченными на осуществление государственного земельного надзора, проводится административное обследование объектов земельных отношений (пункт 1).

Под административным обследованием объекта земельных отношений понимается исследование его состояния и способов его использования на основании информации, содержащейся в государственных и муниципальных информационных системах, открытых и общедоступных информационных ресурсах, архивных фондах, информации, полученной в ходе осуществления государственного мониторинга земель, документов, подготовленных в результате проведения землеустройства, информации, полученной дистанционными методами (дистанционное зондирование (в том числе аэрокосмическая съемка, аэрофотосъемка), результаты почвенного, агрохимического, фитосанитарного, эколого-токсикологического обследований) и другими методами (пункт 2).

В случае выявления по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений земельного законодательства, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, результаты такого обследования оформляются актом административного обследования объекта земельных отношений (пункт 3).

Порядок проведения административного обследования объекта земельных отношений и форма акта административного обследования объекта земельных отношений утверждаются Правительством Российской Федерации (пункт 4).

В силу пункта 1 Правил проведения административного обследования объектов земельных отношений, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18.03.2015 № 251, административное обследование объектов земельных отношений осуществляется должностными лицами органов государственного земельного надзора, уполномоченными на проведение плановых и внеплановых проверок соблюдения требований земельного законодательства Российской Федерации.

То есть административное обследование объекта земельных отношений органами муниципального земельного контроля не осуществляется.

Таким образом, арбитражный суд считает, что Администрацией не обоснована и не доказана относимость фототаблицы к правонарушению, вмененному в вину ООО «Экология». Имеющиеся в фототаблице фотографии сами по себе не позволяют достоверно определить период времени, местонахождение указанных на нем объектов (в том числе, строений Общества), поскольку не содержат привязки к местности. Из указанных фотографий также невозможно достоверно определить местонахождение и границы земельных участков с кадастровыми номерами 75:22:590101:353, 75:22:590101:352, а также фактическое нахождение объектов Общества на таких земельных участках, занимаемую ими площадь (какие-либо замеры не проводились).

Кроме того, суд полагает, что фактически проверка по смыслу положений Закона № 294-ФЗ и статьи 72 Земельного кодекса Администрацией вообще не проводилась.

Так, согласно статье 2 Закона № 294-ФЗ муниципальный контроль представляет собой деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами (пункт 4).

Мероприятие по контролю – это действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля и привлекаемых в случае необходимости в установленном настоящим Федеральным законом порядке к проведению проверок экспертов, экспертных организаций по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя и иной информации об их деятельности, по осмотру и обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности производственных объектов и перевозимых указанными лицами грузов, по отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, по проведению их исследований, испытаний, плановых (рейдовых) осмотров, обследований особо охраняемых природных территорий, лесных участков, охотничьих угодий, земельных участков, акваторий водоемов, районов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, транспортных средств (судов и иных плавучих средств, находящихся на внутренних водных путях и в акваториях портов, во внутренних морских водах, в территориальном море, исключительной экономической зоне Российской Федерации, автомобильного и городского наземного электрического транспорта, самоходных машин и других видов техники, подвижного состава железнодорожного транспорта, воздушных судов) в процессе их эксплуатации, а также по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда (пункт 5).

Проверкой является совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами (пункт 6).

В соответствии с пунктом 4 статьи 10 Закона № 294-ФЗ внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона.

Предметом выездной проверки являются содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами. Выездная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности (пункты 1 и 2 статьи 12 Закона № 294-ФЗ).

Из материалов настоящего дела следует, что 15 мая 2017 года Администрацией издано распоряжение № 264-р о проведении должностным лицом отдела градостроительства и земельного контроля Управления градостроительства и земельных отношений Администрации с 17 мая по 13 июня 2017 года внеплановой выездной проверки соблюдения норм земельного законодательства в отношении ООО «Экология» (т. 1, л.д. 30-32).

При этом в пункте 2 распоряжения указано место нахождения Общества: фактически Забайкальский край, Читинский район, северо-восточнее на расстоянии 9,9 км. от Иван-Озера, кадастровые номера 75:22:590101:353, 75:22:590101:352.

В пункте 9 распоряжения должностному лицу Администрации предписано в процессе проверки провести следующие мероприятия по контролю, необходимые для достижения целей и задач проведения проверки: осмотр земельных участков, истребование правоустанавливающих документов, составление акта соблюдения законодательства, выдача предписания об устранении выявленных нарушений (по необходимости).

Результаты проверки отражены в акте проверки от 17 мая 2017 года (т. 1, л.д. 35-36).

В тоже время из акта проверки от 17 мая 2017 года следует, что фактически проверка Общества по месту нахождения: Забайкальский край, Читинский район, северо-восточнее на расстоянии 9,9 км. от Иван-Озера, кадастровые номера 75:22:590101:353, 75:22:590101:352, Администрацией не проводилась, земельные участки не осматривались.

Акт проверки составлен по месту нахождения ООО «Экология»: <...>, в первый же день срока, установленного для проведения проверки.

Довод Администрации о том, что выездная проверка была осуществлена по месту фактического нахождения Общества: <...>, в связи с чем отсутствуют нарушения части 2 статьи Закона № 294-ФЗ, суд признает несостоятельными, поскольку положениями части 2 статьи Закона № 294-ФЗ установлены только основания для проведения внеплановой проверки, особенности проведения выездной проверки предусмотрены в статье 12 названного Закона.

Учитывая, что в рассматриваемом случае объекты проверки (муниципального земельного контроля) обладают специфическими признаками и являются земельными участками, установление факта нарушения требований земельного законодательства (в том числе, самовольного занятия таких участков) предполагает обязательное их обследование (осмотр), принимая во внимание, что в распоряжении от 15 мая 2017 года № 264-р должностному лицу Администрации прямо было указано на проведение в ходе проверки осмотра земельных участков.

Более того, постановлением Администрации муниципального района «Читинский район» от 19.10.2011 № 1910 утвержден Административный регламент по осуществлению муниципального земельного контроля за использованием земель на территории муниципального района «Читинский район» (далее – Административный регламент № 1910) (размещен в сети «Интернет» на сайте Читинского района http://читинск.забайкальскийкрай.рф/documents/Reglaments/27730.html), из раздела II (Должностные лица, ответственные за исполнение муниципальной функции) которого следует, что муниципальные инспекторы при проведении проверок соблюдения земельного законодательства (далее – проверки) обязаны: 1) своевременно и в полной мере исполнять предоставленные в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований законодательства; 2) соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы физических лиц, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; 3) проводить проверки на основании и в строгом соответствии с распоряжениями на проверку.

При осуществлении муниципального земельного контроля используются сведения государственного земельного кадастра, государственного кадастра недвижимости, государственного мониторинга земель, государственного фонда данных, полученных в результате землеустройства, иные сведения, проводятся обмеры земельных участков, фотосъемка, иные действия, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Согласно разделу III Административного регламента № 1910 (Порядок проведения проверки и оформления ее результатов) по результатам проведенной проверки составляется акт проверки соблюдения земельного законодательства (далее – акт) в двух экземплярах. В акте делается запись о наличии или отсутствии нарушений земельного законодательства на проверяемом земельном участке, а также указываются: 1) наименование муниципального органа осуществляющего муниципальный земельный контроль; 2) дата, время и место его составления; 3) дата и номер распоряжения, на основании которого проведена проверка; 4) фамилия, имя, отчество инспектора, проводившего проверку; 5) наименование проверяемого юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, фамилия, имя, отчество, паспортные данные физического лица, фамилия, имя, отчество, должность представителя юридического лица или представителя индивидуального предпринимателя, присутствовавших при проведении проверки; 6) сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях, об их характере, о лицах, на которых возлагается ответственность за совершение этих нарушений; 7) сведения об ознакомлении или об отказе в ознакомлении с актом физического лица, представителя юридического лица или индивидуального предпринимателя, а также лиц, присутствовавших при проведении проверки, их подписи или отказ от подписи; 8) подпись инспектора, осуществившего проверку.

Один экземпляр акта с копиями приложений вручается лицу, в отношении которого проводилась проверка, под расписку или направляется посредством почтовой связи с уведомлением о вручении, которое приобщается вместе с экземпляром акта к материалам проверки.

Акт проверки соблюдения земельного законодательства с приложениями (план участка, замеры, фотографии и т.д.) в течение 15 дней после обнаружения направляется в Управление Росреестра для рассмотрения и принятия мер административного воздействия.

Согласно Методическим рекомендациям по порядку взаимодействия органа, осуществляющего муниципальный земельный контроль, и управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по субъекту Российской Федерации, утвержденным письмом Роснедвижимости от 20.07.2005 № ММ/0644 «О взаимодействии органов государственного земельного контроля с органами муниципального земельного контроля» (в настоящий момент не утратили силу и носят рекомендательный характер), в целях укрепления доказательной базы и подтверждения достоверности полученных в ходе проверки сведений, в случае выявления достаточных данных, указывающих на наличие события нарушения земельного законодательства, к Акту прилагаются: фототаблица с нумерацией каждого фотоснимка (Приложение № 3), обмер площади земельного участка (Приложение № 4) и иная информация, подтверждающая или опровергающая наличие нарушения земельного законодательства.

Таким образом, помимо составления непосредственно акта проверки, в ходе муниципального земельного контроля необходимо проводить, в том числе, осмотр (обследование) объекта земельных отношений (земельного участка), составлять план участка, осуществлять замеры, делать фотографии и др.

Однако в рассматриваемом случае подобных действий со стороны Администрации в ходе проведения внеплановой выездной проверки на основании распоряжения от 15 мая 2017 года № 264-р в отношении ООО «Экология» сделано не было, какие-либо документы к акту проверки не приложены.

Кроме того, в уведомлении от 16 мая 2017 года (т. 1, л.д. 34) должностное лицо отдела градостроительства и земельного контроля Управления градостроительства и земельных отношений известило ООО «Экология» о необходимости прибыть непосредственно в отдел градостроительства и земельного контроля Управления градостроительства и земельных отношений Администрации по адресу: <...>, каб. 9А, 17 мая 2017 года к 12 час. 00 мин. для проведения мероприятий по осуществлению муниципального земельного контроля – составления акта проверки земельного законодательства.

При этом согласно действующему законодательству составление акта проверки (итогового документа) не является непосредственным мероприятием по осуществлению муниципального земельного контроля (проверкой).

Поскольку распоряжением от 15 мая 2017 года № 264-р сроки проведения внеплановой выездной проверки в отношении Общества установлены с 17 мая по 13 июня 2017 года, составление акта проверки 17 мая 2017 года свидетельствует, что какие-либо мероприятия по осуществлению муниципального земельного контроля (проверка) должностным лицом Администрации вообще не проводились.

В связи с чем в нарушение пункта 6 части 2 статьи 16 Закона № 294-ФЗ в акте проверки от 17 мая 2017 года также не указаны дата, время, продолжительность и место проведения проверки, в нем имеется лишь указание на дату и время составления самого акта.

Кроме того, в распоряжении от 15 мая 2017 года № 264-р не перечислены конкретные основания проведения данной проверки, предусмотренные частью 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ (в пункте 8 распоряжения лишь указано на статью 10 названного Закона), наличие таких оснований Администрацией не доказано, об их наличии не заявлено.

Оценив представленные Администрацией материалы проверки (фототаблицу и акт проверки от 17 мая 2017 года) арбитражный суд считает, что они не являются надлежащими (относимыми и достоверными) доказательствами наличия в действиях ООО «Экология» состава административного правонарушения (объективной стороны и вины Общества), учитывая объяснения последнего.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 24.5 КоАП Российской Федерации производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению, в случае отсутствия состава административного правонарушения.

При таких обстоятельствах, учитывая, что акт проверки и основанный на таком акте протокол об административном правонарушении являются недопустимыми доказательствами, Управлением Росреестра не был установлен факт самовольного занятия ООО «Экология» земельных участков с кадастровыми номерами 75:22:590101:353 и 75:22:590101:352, арбитражный суд приходит к выводу о правомерности принятого Управлением Росреестра постановления от 15 июня 2017 года, в связи с отсутствием в действиях Общества признаков состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 7.1 КоАП Российской Федерации.

При таких обстоятельствах в удовлетворении заявленных Администрацией требований следует отказать.

Руководствуясь статьями 167, 168, 169, 170, 171 и 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявления Администрации муниципального района «Читинский район» (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Забайкальскому краю (ОГРН <***>, ИНН <***>) о прекращении производства по делу об административном правонарушении № 1-24-75/1-17м от 15 июня 2017 года отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Четвертый арбитражный апелляционный суд в течение десяти дней со дня принятия.

Апелляционная жалоба подается через Арбитражный суд Забайкальского края.

Судья Е.С. Сюхунбин