Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа в составе судьи Сеитова Э.М., при ведении протокола заседания секретарем судебного заседания Пучковой К.А., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению федерального государственного казенного учреждения «Управление вневедомственной охраны Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Ямало-Ненецкому автономному округу» к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ямало-Ненецком автономном округе об оспаривании в части представления от 10.12.2012 № 69,

при участии в судебном заседании:

от заявителя – Шевченко Р.В. по доверенности от 11.09.2012,

от заинтересованного лица – Махтанов Д.В. (руководитель по приказу от 21.02.2012 № 258 л/с),

установил:

федеральное государственное казенное учреждение «Управление вневедомственной охраны Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Ямало-Ненецкому автономному округу» (далее по тексту – заявитель, Учреждение, ФГКУ УВО УМВД России по ЯНАО) обратилось в Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа с заявлением к Территориальному Управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ямало-Ненецком автономном округе (далее по тексту – ТУ ФСБН, заинтересованное лицо, Управление Росфиннадзора).

В своем заявлении Учреждение просит суд:

- признать пункт 1 части 1 Представления ТУ ФСБН от 10.12.2012 № 69 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса недействительным.

В обоснование заявленных требований ФГКУ УВО УМВД России по ЯНАО указало, что нарушений норм трудового законодательства и законодательства об органах внутренних дел, указанных в оспариваемом ненормативном правовом акта, при возмещении расходов, связанных с проведением сотрудниками и членами их семей отпусков, Учреждением не допускалось.

Представитель заявителя в судебном заседании заявленные требования поддержал в полном объёме.

В судебном заседании представитель ТУ ФСБН возражал против удовлетворения требований заявителя, ссылаясь на доводы, изложенные в представленном отзыве и дополнениях к нему.

Заслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, оценив доказательства, доводы, изложенные в заявлении, отзыве и дополнениях, арбитражный суд считает заявленные требования подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в период с 29.10.2012 по 16.11.2012 ТУ ФСБН была проведена проверка отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности в Отделе вневедомственной охраны по городу Салехарду - филиале ФГКУ УВО УМВД России по ЯНАО.

В ходе проверки ТУ ФСБН выявлено неправомерное (незаконное) использование средств федерального бюджета в сумме 95 868,30 рублей, а именно в нарушение ст. 325 Трудового кодекса Российской Федерации (далее по тексту – ТК РФ), п. 45, 46 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23.12.1992 N 4202-1 (далее по тексту – Положение № 4202-1), п. 15 Порядка возмещения расходов, связанных с перевозкой сотрудников органов внутренних дел, военнослужащих внутренних войск, граждан Российской Федерации, уволенных со службы (военной службы), и членов их семей, а также их личного имущества, утвержденного приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 22.08.2003 № 667, – Учреждением при проезде к месту использования отпуска туда и обратно сотрудникам компенсировались две льготы.

По результатам проведенной проверки 16.11.2012 ТУ ФСБН составлен акт проверки отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности в Отделе вневедомственной охраны по городу Салехарду - филиале ФГКУ УВО УМВД России по ЯНАО за 2010-2011 годы и 10.12.2012 внесено представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса № 69.

Не согласившись с пунктом 1 части 1 указанного представления, Учреждение обратилось в суд. В остальной части представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса № 69 заявителем не оспаривается.

Удовлетворяя заявление о признании оспариваемого ненормативного правового акта в оспариваемой части, суд исходит из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту – АПК РФ) организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов государственных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

С учетом официального разъяснения данной нормы в пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» основаниями для принятия судом решения о признании акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительными являются одновременно как несоответствие акта закону или иному правовому акту (незаконность акта), так и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или организации.

Оценивая соответствие оспариваемого акта Управления Росфиннадзора требованиям законодательства, суд приходит к следующим выводам.

Статья 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее по тексту – БК РФ) предусматривает, что Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов.

Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 № 278, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, которому в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверенные организации обязательные для рассмотрения представления или обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений.

Подпунктом 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, аналогичное право предоставлено территориальным органам этой службы.

Исходя из статьи 284 БК РФ, вынесенное руководителями Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса отнесено к мерам принуждения за нарушение бюджетного законодательства, которые могут быть обжалованы в установленном порядке.

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (часть 1 статьи 19.5).

Согласно пункту 20.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (в редакции Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.11.2008 N 60) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства, ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Управление Росфиннадзора, вынося представление, действовало в рамках своих полномочий по контролю за использованием средств федерального бюджета. В представлении содержатся выводы о неправомерном (незаконном) использовании средств федерального бюджета, а также требования, обязывающие Учреждение представить документы, подтверждающие принятие мер по устранению и недопущению указанных нарушений, и проинформировать контролирующий орган о результатах рассмотрения представления.

Таким образом, упомянутое представление службы финансово-бюджетного надзора принято уполномоченным органом по результатам проведенной проверки в качестве меры принуждения, неисполнение которого влечет административную ответственность, и оно может быть оспорено в арбитражном суде в соответствии с главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Указанная позиция подтверждается Постановлением Президиума ВАС РФ от 25.10.2011 N 7407/11 по делу N А38-1596/2010.

На основании изложенного доводы заинтересованного лица о том, что оспариваемое заявителем представление не предусматривает механизм привлечения к ответственности, не принимаются судом.

Пунктом 2б Постановления Правительства РФ от 30.09.2002 г. № 716 «Об утверждении Положения о возмещении расходов, связанных с перевозкой сотрудников органов внутренних дел, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, граждан, уволенных со службы из этих органов и учреждений, членов их семей, а также их личного имущества» (далее по тексту Постановление № 716), действовавшего в рассматриваемый период (документ утратил силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 31.01.2012 № 60), Министерство внутренних дел Российской Федерации возмещает расходы, связанные с проездом железнодорожным, воздушным, водным и междугородным автомобильным транспортом членов семей сотрудников на основаниях, установленных для сотрудников, - к месту проведения отпуска и обратно (одного из членов семьи один раз в два года).

В соответствии со ст. 46 Положения № 4202-1 один раз в два года одному из членов семьи сотрудника органов внутренних дел оплачивается стоимость проезда к месту проведения очередного ежегодного отпуска и обратно.

Пунктом 103 Инструкции о порядке возмещения расходов, связанных с перевозкой сотрудников органов внутренних дел, военнослужащих внутренних войск, граждан Российской Федерации, уволенных со службы (воинской службы), и членов их семей, а также их личного имущества (далее по тексту - Инструкция), утвержденной Приказом МВД России № 667 от 22.08.2003 г., предусмотрено, что воинские перевозочные документы выписываются сотрудникам органов внутренних дел и гражданскому персоналу, проходящим службу (работающим) в районах Крайнего Севера и местностях, к ним приравненных, а также неработающим членам их семей (супругу, супруге, несовершеннолетним детям) независимо от времени использования отпуска на проезд к месту использования отпуска и обратно раз в два года в соответствии со статьей 325 Трудового кодекса Российской Федерации (далее по тексту – ТК РФ).

В п. 2 Инструкции определено, что членам семей сотрудников (супруге (супругу), несовершеннолетним детям), имеющим право на бесплатный проезд и провоз личного имущества при приобретении проездных, перевозочных документов за свой счет возмещаются расходы при проезде в отпуск.

В соответствии со ст. 325 ТК РФ лица, работающие в организациях, финансируемых из федерального бюджета, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, имеют право на оплату один раз в два года за счет средств работодателя (организации, финансируемой из федерального бюджета) стоимости проезда в пределах территории Российской Федерации к месту использования отпуска и обратно любым видом транспорта (за исключением такси), в том числе личным, а также на оплату стоимости провоза багажа весом до 30 килограммов. Право на компенсацию указанных расходов возникает у работника одновременно с правом на получение ежегодного оплачиваемого отпуска за первый год работы в данной организации. Организации, финансируемые из федерального бюджета, оплачивают также стоимость проезда и провоза багажа к месту использования отпуска работника и обратно неработающим членам его семьи (мужу, жене, несовершеннолетним детям, фактически проживающим с работником) независимо от времени использования отпуска.

Ни Постановление № 716, ни Положение № 4202-1 норм, регламентирующих порядок и условия предоставления компенсаций на оплату проезда к месту отдыха и обратно членов семьи сотрудников органов внутренних дел, проходящих службу в районах Крайнего Севера либо районах приравненных к Крайнему Северу, не регламентируют.

Противоречий между Постановлением № 716, Положением № 4202-1 и Инструкцией судом не установлено, поскольку последняя принята в целях упорядочения в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации деятельности по возмещению расходов, связанных с перевозкой сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск, граждан Российской Федерации, уволенных со службы (военной службы), членов их семей, их личного имущества.

В соответствии с правовой позицией Верховного Суда РФ нормы Трудового кодекса РФ могут применяться к правоотношениям, возникающим при прохождении службы в органах внутренних дел, в случаях, если они не урегулированы специальными законами и нормативными актами (обзор законодательства и судебной практики за 4 квартал 2006 года, определение от 04 февраля 2000 года по делу №61-вп 99-1).

В рассматриваемом случае Инструкция является специальным нормативным актом, который подлежит применению.

Удовлетворяя заявленные требования, суд также учитывает следующее.

Произведенные выплаты квалифицированы Управлением Росфиннадзора как неправомерное (незаконное) расходование средств федерального бюджета.

В соответствии со ст. 1 БК РФ названным Кодексом регулируются отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Кодекс устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Бюджетный Кодекс РФ содержит понятие нецелевых расходов, но не дает определение понятию неправомерных (незаконных) расходов.

Суд считает, что такими расходами являются расходы, произведенные в нарушение законодательства.

В данном случае суд приходит к выводу, что заявитель не допустил незаконного расходования средств федерального бюджета, поскольку производил выплату компенсаций в соответствии с действующими нормативными актами, т.е. законно.

Вневедомственная охрана - структурное подразделение МВД РФ, предоставляющее услуги по охране объектов всех форм собственности, а также квартир и других мест хранения личного имущества.

Следовательно, Учреждение обязано выполнять нормативные акты, принятые МВД России, в данном случае положения Инструкции.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 01.03.2011 N 248, Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также по выработке государственной политики в сфере миграции.

Как следует из пункта 63 указанного Положения, МВД России является главным распорядителем бюджетных средств для органов внутренних дел, осуществляет централизованное обеспечение указанных органов финансовыми ресурсами за счет средств федерального бюджета.

Полномочия главного распорядителя бюджетных средств определены ст. 158 БК РФ, а полномочия получателя бюджетных средств, которым является Учреждение, - ст. 162 БК РФ.

В соответствии с приведенными нормами главный распорядитель обеспечивает: результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств; формирует перечень подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств; ведет реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению в пределах утвержденных ему лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований; осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета, составляет обоснования бюджетных ассигнований; составляет, утверждает и ведет бюджетную роспись, распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета; организует и осуществляет ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности; а получатель- составляет и исполняет бюджетную смету; принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Заинтересованное лицо доказательств того, что, осуществляя возмещение расходов на оплату проезда, заявитель действовал не в соответствии с указаниями главного распорядителя бюджетных средств и в пределах выделенных ему на эти цели средств, не представил.

Из оспариваемого в части ненормативного правового акта следует, что по существу Управлением Росфиннадзора указано на нарушение норм трудового законодательства, что не образует событие такого бюджетного нарушения, как нецелевое расходование бюджетных средств. Доказательств того, что расходование спорных выплат производилось не в пределах утвержденных ассигнований заинтересованным лицом не представлено, соответственно, нецелевого расходования бюджетных средств не усматривается.

Статья 282 БК РФ устанавливает перечень мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, а именно: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, блокировка расходов, изъятие бюджетных средств, приостановление операций по счетам в кредитных организациях; наложение штрафа, начисление пени. Между тем такая мера, как перечисление денежных средств в федеральный бюджет, не предусмотрена.

При указанных обстоятельствах суд считает требования Учреждения подлежащими удовлетворению в полном объеме.

Руководствуясь статьями 9, 16, 64, 65, 71, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа

РЕШИЛ:

заявленные федеральным государственным казенным учреждением «Управление вневедомственной охраны Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Ямало-Ненецкому автономному округу» требования удовлетворить.

Признать недействительным пункт 1 части 1 представления Территориального Управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ямало-Ненецком автономном округе от 10.12.2012 № 69 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. Апелляционная жалоба может быть подана в течение месяца после принятия арбитражным судом первой инстанции обжалуемого решения, через Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа.

Судья Э.М. Сеитов