Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа в составе судьи Д.П. Лисянского, при ведении протокола судебного заседания судьей Д.П. Лисянским, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению закрытого акционерного общества Сторительно-проектное объединение «Агропромстройпроект» к Главному управлению Государственного строительного надзора Московской области об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении от 13.07.2009 № 19-43-41,

при участии в судебном заседании:

от заявителя – представитель не явился;

от ответчика – представитель не явился,

УСТАНОВИЛ:

Закрытое акционерное общество Сторительно-проектное объединение «Агропромстройпроект» (далее – ЗАО СПО «Агропромстройпроект», Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Московской области с требованиями, уточненными в порядке ст.49 АПК РФ, к Главному управлению Государственного строительного надзора Московской области (далее – Управление, административный орган) об оспаривании: действий должностных лиц ответчика по проведению проверки, акта проверки от 01.07.2009 № 53, протокола об административном правонарушении от 01.07.2009, постановления по делу об административном правонарушении от 13.07.2009 № 19-43-41.

Определением Арбитражного суда Московской области от 14.12.2009 дело передано по подсудности в Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа по месту нахождения заявителя.

В обоснование своих требований заявитель указывает, что Управлением был нарушен порядок проведения проверки, установленный Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Общество ходатайствует о восстановлении пропущенного срока оспаривания, поскольку первоначально жалоба на постановление по делу об административном правонарушении была подана в пределах десятидневного срока в Ступинский городской суд, однако судебный акт по жалобе не выносился.

В отзыве на заявление административный орган, возражая против требований заявителя, указывает, что нормы Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не распространяются на отношения по осуществлению государственного строительного надзора.

Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явились. Дело на основании ч.2 ст.200, ч.2 ст.210 АПК РФ рассматривается в отсутствие представителей сторон.

Поскольку в заявлении объединены требования об оспаривании действий должностных лиц государственного органа, а также решения о привлечении к административной ответственности, дело рассматривается по правилам главы 24 АПК РФ (в части оспаривания действий должностных лиц Управления) и параграфа 2 главы 25 АПК РФ (в части оспаривания постановления административного органа о привлечении к административной ответствености).

Исследовав материалы дела, оценив доказательства, доводы, изложенные в заявлении, отзыве, арбитражный суд находит требования заявителя подлежащими частичному удовлетворению.

Как следует из материалов дела, должностными лицами Управления на основании распоряжения от 01.07.2009 № 53 в период с 01.07.2009 по 07.07.2009 была проведена плановая проверка строительства жилого дома № 6 по адресу Московская область, г. Ступино, Северо-Западный район, кв. «Надежда». Строительство данного жилого дома осуществляет ЗАО СПО «Агропромстройпроект». В ходе проверки было установлено, что у Общества отсутствуют разрешение на строительство жилого дома, а также не подано в установленном порядке извещение о начале строительства.

Результаты проверки зафиксированы в акте от 01.07.2009 № 53.

В тот же день 01.07.2009 должностным лицом Управления был составлен протокол об административном правонарушении в отношении ЗАО СПО «Агропромстройпроект» по ч.1 ст.9.5 КоАП РФ. Протокол составлен в присутствии представителя Общества по доверенности ФИО1, который в объяснении к протоколу указал, что разрешение на строительство находится в стадии оформления.

Постановлением по делу об административном правонарушении от 13.07.2009 № 19-43-41 ЗАО СПО «Агропромстройпроект» привлечено к административной ответственности по ч.1 ст.9.5 КоАП РФ, назначено наказание в виде административного штрафа в размере 500 000 рублей.

Несогласие с действиями должностных лиц ответчика по проведению проверки, актом проверки от 01.07.2009 № 53, протоколом об административном правонарушении от 01.07.2009, постановлением по делу об административном правонарушении от 13.07.2009 № 19-43-41 послужило поводом для обращения заявителя в арбитражный суд.

Производство по делу в части требований заявителя об оспаривании акта проверки от 01.07.2009 № 53, протокола об административном правонарушении от 01.07.2009 подлежит прекращению на основании п.1 ч.1 ст.150 АПК РФ.

Согласно ст.29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности: об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

В силу ч.1 ст.198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Параграф 2 гл.25 АПК РФ предусматривает порядок рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности.

В соответствии со ст.211 АПК РФ арбитражный суд может принять решение о признании незаконным и об отмене решения административного органа о привлечении к административной ответственности полностью или в части.

Акт проверки по своей юридической природе не является ненормативным правовым актом, поскольку не возлагает на заявителя какие-либо обязанности и не создает препятствия для осуществления предпринимательской деятельности. Протокол об административном правонарушении не относится к числу актов, подлежащих оспариванию в порядке, предусмотренном АПК РФ, поскольку не влечет правовых последствий и не затрагивает права и интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Нормы КоАП РФ также не предусматривают возможность обжалования протокола об административном правонарушении, поскольку итоговым актом, которым оканчивается производство по делу об административном правонарушении, является постановление по делу об административном правонарушении.

Оспариваемые Обществом акт проверки и протокол об административном правонарушении не являются ненормативным правовым актом и решением о привлечении к административной ответственности, подлежащими обжалованию в судебном порядке, так как по своему содержанию не содержат властно-обязывающих предписаний в отношении заявителя, не нарушают его прав и законных интересов и не влекут для него каких-либо иных неблагоприятных последствий. Следовательно, заявление в части оспаривания данных акта и протокола не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, что является основанием для прекращения производства по делу на основании п.1 ч.1 ст.150 АПК РФ.

Требование заявителя об оспаривании действий должностных лиц ответчика по проведению проверки не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Так, в обоснование данного требования Общество указывает на нарушение ответчиком порядка проведения проверки, установленного Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ).

Ссылка заявителя на нарушение Управлением норм указанного Федерального закона судом не принимается, поскольку согласно ч.5 ст.27 Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ до 1 января 2010 года положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения, не применяются при осуществлении государственного контроля (надзора), указанного в ч.4 ст.1 настоящего Федерального закона, а именно государственного строительного надзора.

Признавая незаконным и отменяя решение административного органа о привлечении к административной ответственности, арбитражный суд исходит из следующего.

В силу ч.6, 7 ст.210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Арбитражный суд, рассмотрев ходатайство заявителя о восстановлении срока оспаривания решения о привлечении к административной ответственности, считает данный срок подлежащим восстановлению.

Как следует из материалов дела, Общество обратилось с жалобой на постановление в Ступинский районный суд Московской области 23.07.2009, что подтверждается штампом суда. Однако поскольку судебный акт по жалобе не был вынесен, заявитель был лишен возможности определить судьбу поданной в судебный орган жалобы и определить дальнейшие действия, направленные на судебную защиту своих прав.

Часть 1 ст.9.5 КоАП РФ устанавливает ответственность за строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство.

Согласно ч.ч.1, 2 ст.51 Градостроительного кодекса РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом.

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

В нарушение приведенной нормы Общество осуществляло строительство жилого дома без полученного в установленном порядке разрешения на строительство.

Факт совершения административного правонарушения подтверждается материалами дела и не оспаривается заявителем.

При этом нарушение требований ч.5 ст.52 Градостроительного кодекса РФ, которое также вменено в вину заявителю, образует состав иного административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч.2 ст.9.5 КоАП РФ.

Вместе с тем административным органом существенно нарушен порядок производства по делу об административном правонарушении, что является самостоятельным основанием для отмены решения административного органа о привлечении к административной ответственности.

В соответствии с ч.1 ст.1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Согласно ст.25.1 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с Кодексом.

В силу ст.28.2 КоАП РФ протокол об административном правонарушении должен быть составлен в присутствии законного представителя юридического лица, в отношении которого возбуждено дело. В протоколе должно быть отражено объяснение данного лица.

При составлении протокола об административном правонарушении законному представителю юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, разъясняются права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чем делается запись в протоколе.

Законному представителю юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанное лицо вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.

В соответствии с ч.4.1 ст.28.2 КоАП РФ в случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие. Копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления указанного протокола.

Пунктом 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

В целях КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (ч.2 ст.25.4 КоАП РФ).

Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим судам необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя.

Вместе с тем КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное ч.4 ст.28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Следовательно, участвовавший при составлении протокола об административном правонарушении 01.07.2009 ФИО1, не может быть признан законным представителем ЗАО СПО «Агропромстройпроект». Доверенность, выданная ФИО1, не может служить доказательством надлежащего извещения законного представителя Общества, поскольку в данной доверенности не указаны полномочия представителя на участие в конкретном административном деле.

Более того, указанная доверенность на имя ФИО1 является ничтожной в силу п.1 ст.186 Гражданского кодекса РФ, поскольку в этой доверенности не указана дата ее совершения.

Поскольку административное правонарушение было обнаружено и протокол об административном правонарушении составлен в один день 01.07.2009, законный представитель Общества при проведении проверки и составлении протокола не присутствовал, доказательства извещения законного представителя заявителя о времени и месте составления протокола в деле отсутствуют, арбитражный суд делает вывод о не принятии административным органом необходимых и достаточных мер для извещения законного представителя ЗАО СПО «Агропромстройпроект» о составлении протокола об административном правонарушении.

Таким образом, в ходе производства по делу об административном правонарушении административным органом были грубо нарушены права заявителя, предусмотренные ст.28.2 КоАП РФ.

Согласно ч.2 ст.211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

В силу п.10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (ч.2 ст.211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

При указанных обстоятельствах решение административного органа о привлечении к административной ответственности подлежит отмене.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.150, 167-170, 210, 211 АПК РФ, арбитражный суд,

РЕШИЛ:

Требования закрытого акционерного общества Сторительно-проектное объединение «Агропромстройпроект» удовлетворить частично.

Постановление по делу об административном правонарушении от 13.07.2009 № 19-43-41, вынесенное Главным управлением Государственного строительного надзора Московской области в отношении закрытого акционерного общества Сторительно-проектное объединение «Агропромстройпроект», признать незаконным и отменить полностью.

В удовлетворении требований заявителя об оспаривании действий должностных лиц ответчика по проведению проверки отказать.

Производство по делу в части требований об оспаривании акта проверки от 01.07.2009 № 53, протокола об административном правонарушении от 01.07.2009 прекратить.

Решение может быть обжаловано в Восьмой арбитражный апелляционный суд в апелляционном порядке.

Судья Д.П. Лисянский