Гражданский кодекс часть 1

с привлечением к участию в деле в качестве третьих лиц без самостоятельных требований относительно предмета спора Прокуратуры города Ярославля, департамента архитектуры и земельных отношений мэрии города Ярославля, муниципального казённого учреждения «Агентство по аренде земельных участков города Ярославля», индивидуальных предпринимателей ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5

о признании незаконным бездействия,

при участии

от заявителя – ФИО6 (консультант-юрист, по доверенности от 25.01.2016 г.), ФИО7 (консультант-юрист, по доверенности от 14.09.2015 № 405/01-08), ФИО8 (представитель по доверенности от 04.12.2015г.),

от мэрии города Ярославля – ФИО9 (начальник отдела, по доверенности от 09.07.2015 № 8/49-3838),

от муниципалитета города Ярославля – ФИО10 (консультант-юрист, по доверенности от 09.07.2015 № 01/10-711),

от муниципального казённого учреждения «Агентство по аренде земельных участков города Ярославля» – ФИО11 (начальник отдела, по доверенности от 08.02.2016 № 473),

от Прокуратуры города Ярославля – ФИО12 (старший помощник прокурора, по удостоверению),

от индивидуальных предпринимателей - ФИО1 и она же, как представитель ФИО2, ФИО13 (по доверенности от 24.07.2015г.), ФИО5, ФИО14 (представитель ФИО4 по доверенности от 08.02.2016 г.),

от других третьих лиц – не явились (извещены),

установил:

Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Ярославской области обратился в арбитражный суд с заявлением, уточненным в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса РФ, о признании незаконным бездействия, выразившегося в неисполнении в разумный срок требований Федерального закона Российской Федерации от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» по утверждению схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ярославля, в том числе по состоянию на 07.10.2015года.

Определениями суда от 19.10.2015 г. и от 28.01.2016 г. к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Прокуратура города Ярославля, департамент архитектуры и земельных отношений мэрии города Ярославля, муниципальное казённое учреждение «Агентство по аренде земельных участков города Ярославля», индивидуальные предприниматели ФИО1, ФИО2, ФИО3.

Также, до начала рассмотрения дела по существу ФИО4, ФИО5 заявили ходатайства о вступлении в дело в качестве третьих лиц без самостоятельных требований относительно предмета спора, которые судом удовлетворены, и приняли участие в судебном разбирательстве.

От департамента архитектуры и земельных отношений мэрии города Ярославля, надлежащим образом извещенного о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание представители не явились, поступил письменный отзыв, в связи с чем в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса РФ дело рассматривается судом без участия этого органа.

В судебном заседании, состоявшемся 08.02.2016 г., объявлялся перерыв до 15.02.2016 г. 14.00 часов.

В ходе рассмотрения дела представителями заявителя требования поддержаны и в обоснование предъявленных требований указано, что в нарушение ст. 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон №381-ФЗ), а также приказа Департамента Агропромышленного комплекса и потребительского рынка Ярославской области от 24.12.2010 N 166 «Об утверждении Порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов» ответчиками не была длительное время разработана схема размещения нестационарных торговых объектов, что повлекло нарушение прав и законных интересов субъектов предпринимательства, осуществляющих деятельность в данной сфере.

При этом представители Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Ярославской области ссылаются на то, что с 01.03.2015 г. договоры аренды земельных участков, предоставленных для размещения нестационарных торговых объектов, с арендаторами не заключались, а существующие договоры аренды были расторгнуты в одностороннем порядке по инициативе муниципального казённого учреждения «Агентство по аренде земельных участков города Ярославля», в связи с чем собственники нестационарных торговых объектов вынуждены были осуществлять свою предпринимательскую деятельность в незаконном порядке, то есть при отсутствии правоустанавливающих документов на землю. По мнению заявителя, отсутствие утвержденной в установленном порядке схемы размещения нестационарных торговых объектов по существу привело к невозможности правомерного осуществления предпринимательской деятельности в указанной сфере.

Ссылаясь на положения ст. 15 Закона Ярославской области от 03.11.2010 N 40-з (ред. от 28.12.2015) «О правовых актах Ярославской области», предусматривающей, что приведение нормативных правовых актов в соответствие с требованиями вновь принятого закона, а также принятие нормативных правовых актов, обеспечивающих его реализацию, осуществляется в течение трех месяцев со дня его вступления в силу, если иной срок не установлен самим законом, представители Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Ярославской области предлагают применять данный срок как разумный для оценки оспариваемого бездействия.

Ответчиками предъявленные требования не признаны, представлены письменные отзывы.

В судебном заседании представитель муниципалитета города Ярославля пояснил, что с ноября 2014 г. органами местного самоуправления города Ярославля проводились мероприятия по разработке и утверждению схемы размещения нестационарных торговых объектов, в том числе с участием Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Ярославской области, поэтому оспариваемое бездействие со стороны ответчиков отсутствует.

Кроме того представитель этого органа просит учесть, что в настоящее время схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ярославля утверждена решением муниципалитетом города Ярославля от 19.11.2015 №612, которое опубликовано в установленном порядке. До принятия данного документа действовала схема, утвержденная заместителем Мэра города Ярославля и приведенная в соответствие с требованиями действующего законодательства, поэтому юридических препятствий для ведения предпринимательской деятельности в данной сфере не имелось.

Согласно пояснениям представителя мэрии города Ярославля в спорный период на территории города Ярославля применялись:

- распоряжение заместителя мэра города Ярославля от 06.03.2007 N 4/4-20 (ред. от 14.05.2014) «О мерах по организации мелкорозничной торговли в городе Ярославле» (вместе со «Схемой размещения кафе летнего типа», «Схемой размещения нестационарных объектов уличной торговли», «Схемой размещения нестационарных объектов уличной торговли из передвижных автоприцепов», «Схемой размещения нестационарных объектов уличной торговли безалкогольными напитками из передвижных изотермических емкостей и установок для реализации из кег в летний период») (далее – распоряжение №4/4-20) в отношении передвижных торговых объектов,

- распоряжение заместителя мэра города Ярославля от 31.07.2009 №109-рз (в редакции от 10.06.2013 г.) «Об утверждении схемы размещения временных построек, не являющихся объектами капитального строительства, на территории города Ярославля» (далее - распоряжение №109-рз) в отношении иных нестационарных торговых объектов.

По утверждению мэрии города Ярославля, данные нормативные акты были опубликованы и размещены в сети Интернет для общего доступа. В течение 2015 года существующие торговые места проверялись на предмет соответствия правилам благоустройства на территории города Ярославля, проект которых разрабатывался и утверждался одновременно со схемой размещения нестационарных торговых объектов.

При этом выбранный способ переоформления арендных отношений с субъектами предпринимательства определен по усмотрению арендодателя применительно к ст. 610 Гражданского кодекса РФ. Также представитель этого ответчика просит учесть, что на основании решения муниципалитета города Ярославля от 07.12.2015 №629 «Об организации торгов на право размещения нестационарных торговых объектов и объектов сферы услуг в области досуга на территории города Ярославля» юридические лица и граждане, эксплуатировавшие по состоянию на 01.03.2015 нестационарные торговые объекты на основании договоров аренды земельных участков в соответствии со схемой размещения временных построек, не являющихся объектами капитального строительства, на территории города Ярославля, утвержденной в установленном мэрией города Ярославля порядке, вправе в приоритетном порядке заключить договор на право размещения нестационарного торгового объекта без проведения торгов при соблюдении определенных условий.

Из пояснений представителя муниципального казённого учреждения «Агентство по аренде земельных участков города Ярославля» следует, что проводимая работа по расторжению договоров аренды земельных участков, предоставленных для эксплуатации временных сооружений, не преследовала цель освобождения этих земельных участков, а направлена на недопущение двойного начисления платы за пользование соответствующей территорией (арендной платы за земельный участок и платы за место под нестационарным торговых объектом). Данная работа начата после подготовки проекта схемы размещения нестационарных торговых мест в июне 2015 г. с учетом необходимости вручения уведомления арендаторам и истечения трехмесячного срока в порядке ст. 610 Гражданского кодекса РФ. До июня 2015 г. проводились мероприятия по освобождению земельных участков в зоне ЮНЕСКО.

Представитель Прокуратуры города Ярославля указал, что предъявленные по настоящему делу требования не подлежат удовлетворению, поскольку срок утверждения соответствующей схемы законодательством не установлен и не имеется нарушения прав и законных интересов предпринимателей. При этом из пояснений представителя этого третьего лица следует, что схемы, утвержденные распоряжением №109-рз и распоряжением №4/4-20, не соответствуют требованиям Закона №381-ФЗ, а правильность утверждения новой схемы не входит в предмет рассмотрения настоящего спора.

Индивидуальные предприниматели, привлеченные к участию в деле в качестве третьих лиц, пояснили, что в связи с отсутствием надлежащей схемы размещения нестационарных торговых объектов соответствующая деятельность в торговой сфере ими осуществлялась вне закона, поскольку у них не было возможности планировать свою деятельность, они были лишены права выбора торгового места. После расторжения договоров аренды они не имели возможности легализовать свою торговлю через нестационарный торговый объект в виду отсутствия утвержденной в установленном порядке схемы, поэтому имелся риск прекращения осуществляемой предпринимательской деятельности. Соответственно, предприниматели полагают, что оспариваемым бездействием нарушено их право на стабильное ведение деятельности в условиях равной конкуренции.

Рассмотрев материалы дела, суд установил следующее.

01.02.2010 г. вступил в силу Закон №381-ФЗ, который регулирует отношения, возникающие между органами государственной власти, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности, а также отношения, возникающие между хозяйствующими субъектами при осуществлении ими торговой деятельности.

Согласно ст. 10 Закона №381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. При этом утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы (ч. 6 ст. 10 Закона №381-ФЗ).

В силу части 3 статьи 10 Закона №381-ФЗ разработка и утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Правила включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов утверждены постановлением Правительства РФ от 29.09.2010 N 772. На территории Ярославской области также принят приказ Департамента агропромышленного комплекса и потребительского рынка Ярославской области от 24.12.2010 N 166 «Об утверждении Порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов».

Применительно к указанным нормативным положениям определены следующие понятия:

- нестационарный торговый объект - торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком, вне зависимости от присоединения или неприсоединения к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение. К нестационарным торговым объектам относятся павильоны, киоски, палатки, лотки, площадки для сезонной торговли, тонары, объекты развозной и разносной торговли и другие;

- схема размещения нестационарных торговых объектов - схема, определяющая места размещения нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В пункте 3.5. Порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов, утвержденного приказом Департамента агропромышленного комплекса и потребительского рынка Ярославской области от 24.12.2010 N 166 (далее – Порядок №166), предусмотрено, что схема размещения нестационарных торговых объектов должна содержать:

- адресный ориентир,

- тип нестационарных торговых объектов (павильон, киоск, автомагазин, тонар, торговая площадка и т.д.),

- количество нестационарных торговых объектов по каждому адресному ориентиру,

- вид реализуемой продукции,

- информацию об использовании нестационарного торгового объекта субъектами малого или среднего предпринимательства, осуществляющими торговую деятельность,

- период размещения нестационарных торговых объектов.

В соответствии с п. 3.7. Порядка №166 разработанная схема размещения нестационарных торговых объектов утверждается правовым актом органа местного самоуправления муниципального образования области в порядке, установленном уставом муниципального образования. Внесение изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов осуществляется в порядке, установленном для ее разработки и утверждения.

Схема размещения нестационарных торговых объектов и вносимые в нее изменения подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, а также размещению на официальных сайтах органа местного самоуправления муниципального образования области в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (п. 3.8. Порядка №166).

С 01.03.2015 г. в силу пункта 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Законом N 381-ФЗ.

При этом разрешение на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случаях размещения нестационарных торговых объектов не выдается: данные объекты могут размещаться в силу утвержденных схем размещения нестационарных торговых объектов без оформления прав на земельные участки.

Согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 6, пункту 3 статьи 10 Закона N 381-ФЗ к полномочиям субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности относятся, в том числе полномочия по разработке и принятию законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности.

Таким образом, исходя из указанных положений Закона N 381-ФЗ порядок организации и проведения аукциона на право заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта может устанавливаться нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Исходя из фактических обстоятельств дела, решением муниципалитета г. Ярославля от 04.09.2014 N 378 «О внесении изменений в Устав города Ярославля», вступившим в силу 16.10.2014 г. к полномочиям муниципалитета города Ярославля отнесено утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ярославля, а к полномочиям мэрии города Ярославля – разработка данной схемы.

После чего органы местного самоуправления приступили к исполнению соответствующих полномочий, в том числе проведению разработки и обсуждения проекта, а также решению других вопросов, связанных с данным проектом нормативного акта.

В результате, схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ярославля утверждена решением муниципалитетом города Ярославля от 19.11.2015 №612. Кроме того, муниципалитетом города Ярославля принято решение от 07.12.2015 №629 «Об организации торгов на право размещения нестационарных торговых объектов и объектов сферы услуг в области досуга на территории города Ярославля», которым определено, что право на размещение нестационарных торговых объектов, которое возникло у юридических лиц, граждан на основании договоров на право размещения объекта уличной торговли и срочных договоров аренды земельных участков, заключенных до дня вступления в силу этого решения и действующих на день его принятия, сохраняется до дня истечения срока действия указанных договоров на условиях, действовавших на дату заключения соответствующего договора.

Кроме того данным нормативным актом предусмотрено, что юридические лица и граждане, эксплуатировавшие по состоянию на 01.03.2015 нестационарные торговые объекты на основании договоров аренды земельных участков в соответствии со схемой размещения временных построек, не являющихся объектами капитального строительства, на территории города Ярославля, утвержденной в установленном мэрией города Ярославля порядке, вправе в течение трех месяцев со дня вступления в силу настоящего решения заключить договор на право размещения нестационарного торгового объекта без проведения торгов при соблюдении ряда установленных требований.

При оценке спорной правовой ситуации, суд принимает во внимание, что на территории города Ярославля в период до 19.11.2015 г. действовали схемы размещения торговых объектов, утвержденные распоряжениями № 4/4-20 и №109-рз, которые нормативно восполняли отсутствие схемы нестационарных торговых мест, утвержденной в соответствии с требованиями Закона N 381-ФЗ, к фактической разработке которой органы местного самоуправления города Ярославля приступили в конце 2014 года. Указанные правовые акты были опубликованы и не были оспорены в установленном порядке заинтересованными лицами в период их действия.

При таких обстоятельствах вопреки утверждениям заявителя и индивидуальных предпринимателей суд не усматривает в оспариваемом бездействии муниципалитета города Ярославля и Мэрии города Ярославля неправомерного поведения, в связи с тем, что само по себе отсутствие рассматриваемой схемы (в том числе по истечении разумных сроков после вступления в силу Закона №381-ФЗ) не имело правового значения и никак не нарушало прав субъектов предпринимательской деятельности.

Данное обстоятельство подтверждается тем, что проблема отсутствия этой схемы связана с изменением юридического порядка оформления размещения нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, возникла на территории города только с 01.03.2015 г. применительно к пункту 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации, и только по причине отсутствия необходимого порядка размещения нестационарных торговых объектов, в том числе временного и действующего с 01.03.2015 г. до утверждения необходимой схемы.

Именно в условиях отсутствия порядка оформления договоров, позволяющих размещение нестационарных торговых объектов на территории города Ярославля, может рассматриваться с точки зрения злоупотребления правом со стороны арендодателя массовое расторжение ранее заключенных договоров аренды земельных участков, предоставленных для эксплуатации временных торговых сооружений. Однако соответствующая оценка действиям муниципального казённого учреждения «Агентство по аренде земельных участков города Ярославля» может быть дана только по иску арендатора в рамках рассмотрения отдельного гражданско-правового спора, в котором судом исследуется добросовестность сторон этого договора.

Суду представляется очевидным, что доводы предпринимателей относительно нарушения их права на ведение предпринимательской деятельности в условиях стабильности и равной конкуренции сами по себе не могут служить основанием для признания оспариваемого бездействия незаконным, поскольку интерес арендатора земельного участка в продолжении арендных отношений без изменения условий торговой деятельности на всей территории города не может иметь приоритета над интересами города. По смыслу приведенных выше нормативных положений новые правила ведения торговой деятельности призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами субъектов предпринимательской деятельности. Следовательно, задача органов муниципальных образований при разработке и утверждении схемы размещения нестационарных объектов состоит не в обеспечении приоритета прав арендаторов земельных участков под существующими торговыми сооружениями в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса.

Таким образом, требования уполномоченного по защите прав предпринимателей в Ярославской области не подлежат удовлетворению.

С учетом вышеизложенного, руководствуясь ст.ст. 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд

Р Е Ш И Л:

Требования уполномоченного по защите прав предпринимателей в Ярославской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в неисполнении в разумный срок требований Федерального закона Российской Федерации от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» по утверждению схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ярославля, в том числе по состоянию на 07.10.2015г., оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства во Второй арбитражный апелляционный суд в месячный срок со дня его принятия (изготовления его в полном объеме), а со дня вступления решения в законную силу – в кассационном порядке в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок при условии, что оно было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Апелляционная и кассационная жалобы подаются через Арбитражный суд Ярославской области, в том числе посредством заполнения форм, размещенных на официальном сайте суда в сети «Интернет».

Судья

Украинцева Е.П.