Гражданский кодекс часть 1

Департамент жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и связи администрации городского округа город Рыбинск (далее Департамент ЖКХ, Департамент) и Муниципальное бюджетное учреждение городского округа город Рыбинск "Специализированная служба по вопросам похоронного дела" (далее Учреждение) обратились в арбитражный суд с заявлениями о признании недействительными Решения и Предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области по делу №06-03/20-15 от 14.10.2015 (решение изготовлено 28.10.2015г.).

На основании статьи 51 АПК РФ к участию в деле в качестве третьих лиц привлечены Администрация городского округа город Рыбинск и Муниципальный совет городского округа город Рыбинск.

Третье лицо Муниципальный совет городского округа город Рыбинск надлежащим образом извещено о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явилось, в связи с чем, в порядке статьи 156 АПК РФ, дело рассматривается в отсутствие третьего лица.

Департамент ЖКХ и Администрация городского округа город Рыбинск пояснили, что в соответствии с нормами статьи 69.2 Бюджетного кодекса РФ в городском округе город Рыбинск установлен порядок формирования, финансового обеспечения, мониторинга и контроля выполнения муниципального задания постановлением Администрации от 08.04.2014 № 971, постановлением Администрации от 09.04.2012 № 1271 утвержден ведомственный перечень услуг и работ, оказываемых (выполняемых) муниципальными учреждениями. Согласно указанным федеральным и муниципальным нормативным правовым актам, муниципальное задание на выполнение работ Учреждению выдается Департаментом, который при этом руководствуется видами деятельности учреждения, закрепленными в его Уставе и ведомственным перечнем услуг и работ, в который включены, в том числе, работы по содержанию и благоустройству мест погребения. Пунктом 6 статьи 9.2. Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» установлено, что финансовое обеспечение выполнения муниципального задания осуществляется в виде субсидии из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ. Статья 78.1 Бюджетного кодекса РФ предусматривает, что порядок распределения субсидии на финансовое обеспечение муниципального задания устанавливается муниципальным правовым актом. Из содержания указанных норм следует, что предоставление субсидии на указанные цели находится за пределами регулирования Закона о контрактной системе, так как вопросы расходования бюджетных средств регулируются прежде всего нормами Бюджетного кодекса.

Учреждение поддерживает позицию Департамента ЖКХ, оспариваемые акты считает незаконными, предписание – не исполнимым; полагает, что Учреждение было правомерно профинансировано на цели, для реализации которых оно и было создано органом местного самоуправления.

Муниципальный совет отзыв не представил.

Ответчик требования не признает, оспариваемые акты считает законными и обоснованными; правовая позиция изложена в решении и отзыве.

Рассмотрев материалы дела, заслушав доводы сторон, третьего лица, суд установил следующее.

Комиссией Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области 14 октября 2015г. принято (28 октября 2015г. изготовлено) Решение по делу №06-03/20-15, пунктом 1 которого Департамент жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и связи администрации городского округа город Рыбинск признан нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального Закона «О защите конкуренции», согласно которой органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

На основании пункта 2 оспариваемого решения 14 октября 2015г. Департаменту жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и связи администрации городского округа город Рыбинск выдано предписание, которым предписано: принять меры по недопущению размещения заказа на содержание и благоустройство мест погребения путем доведения муниципального задания до МБУ города Рыбинск «Специализированная служба по вопросам похоронного дела» без проведения процедур, предусмотренных Федеральным законом от 05.04.2013г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», а именно: отменить приказ Департамента от 12.01.2015г. №3; принять меры, направленные на расторжение соглашения №14 от 12.01.2015г.

Нарушение запрета, установленного частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, усмотрено антимонопольным органом в действиях Департамента ЖКХ по доведению заказа МБУ г. Рыбинск «Специализированная служба по вопросам похоронного дела» на 2014-2015 гг. по содержанию и благоустройству мест погребения без применения установленной Законом № 44-ФЗ процедуры торгов.

В ходе судебного разбирательства установлены следующие фактические обстоятельства дела.

Пунктом 36 Решения Муниципального совета городского округа город Рыбинск от 19.12.2013 года № 301 «О бюджете городского округа город Рыбинск на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» закреплено предоставление на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов муниципальным бюджетным и автономным учреждениям городского округа город Рыбинск субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими муниципального задания, рассчитанной с учетом нормативных затрат на оказание муниципальных услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание муниципального имущества.

Согласно приложению № 6 «Ведомственная структура расходов бюджета городского округа город Рыбинск на 2014 год» к вышеуказанному решению на предоставление субсидий бюджетным, автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям в рамках расходов на организацию и содержание мест захоронения выделены бюджетные средства в размере 11 461 701, 30 руб.

Приказом Департамента от 10.01.2014 года №4 утверждено муниципальное задание Учреждению на выполнение муниципальных работ на 2014 год согласно приложению №1. Согласно указанному приложению Учреждение обязано было выполнять муниципальные работы, в том числе, по содержанию и благоустройству мест погребения (городских кладбищ, воинских и мемориальных захоронений). Пунктом 2 «Характеристика работ» определены наименование работ, содержание работ, планируемый результат выполнения работ.

10.01.2014 года между Департаментом и Учреждением было заключено соглашение № 12 о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания на 2014 год. Согласно пункту 1.1. соглашения его предметом является определение порядка и условий предоставления Главным распорядителем (Департаментом) Учреждению субсидии из бюджета городского округа город Рыбинск на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания на 2014 год. С учетом дополнительных соглашений на данные цели в 2014 году Учреждению было предусмотрено выделение бюджетных средств на сумму 11 261 701, 00 руб.

Согласно справке о выполнении работ по муниципальному заданию в 2014 году Учреждением самостоятельно (без привлечения подрядчиков) были выполнены работы на общую сумму 5 828 777, 82 руб., например такие как: подметание территорий, дорог, аллей кладбищ в летний и зимний периоды; ручная уборка дорожек, остановочных площадок в летний и зимний периоды; сбор случайного мусора; выкашивание газонов мотокосой; уборка скошенной травы вручную; уход за газонами; корчевка отдельно стоящих кустарников и др.

Сторонними организациями, привлекаемыми Учреждением в рамках проведения процедур, предусмотренных Законом о контрактной системе, в тот же период на общую сумму 2 358 231,18 руб. выполнялись такие виды работ как: акарицидная (противоклещевая) обработка кладбищ; вывоз, прием и захоронение ТБО; охрана кладбищ.

Пунктом 36 Решения Муниципального совета городского округа город Рыбинск от 24.12.2014 года № 22 «О бюджете городского округа город Рыбинск на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» закреплено предоставление на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов муниципальным бюджетным и автономным учреждениям городского округа город Рыбинск субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими муниципального задания, рассчитанной с учетом нормативных затрат на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) и нормативных затрат на содержание муниципального имущества.

Согласно приложению № 6 «Ведомственная структура расходов бюджета городского округа город Рыбинск на 2015 год» к вышеуказанному решению, на предоставление субсидий бюджетным, автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям в рамках расходов на организацию и содержание мест захоронения выделены бюджетные средства на сумму 21 195 451, 22 руб.

Приказом Департамента от 12.01.2015 года №3 утверждено муниципальное задание Учреждению на выполнение муниципальных работ на 2015 год согласно приложению № 1. Согласно указанному приложению Учреждение обязано было выполнять муниципальные работы, в том числе, по содержанию и благоустройству мест погребения (городских кладбищ, воинских и мемориальных захоронений). Пунктом 2 «Характеристика работ» определены наименование работ, содержание работ, планируемый результат выполнения работ.

12.01.2015 года между Департаментом и Учреждением было заключено соглашение № 14 о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания на 2015 год. Согласно пункту 1.1. соглашения его предметом является определение порядка и условий предоставления Главным распорядителем Учреждению субсидии из бюджета городского округа город Рыбинск на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания на 2015 год. На данные цели в 2015 году Учреждению предусмотрено выделение бюджетных средств в размере 14 170 300,00 руб.

Согласно справке о выполнении работ по муниципальному заданию в 2015 году Учреждением самостоятельно (без привлечения подрядчиков) были выполнены аналогичные с 2014 годом работы на общую сумму 5 767 855, 98 руб. Сторонними организациями, привлекаемыми Учреждением в рамках проведения процедур, предусмотренных Законом о контрактной системе, в тот же период на общую сумму 2 358 231,18 руб. выполнялись работы аналогичного с 2014 годом характера.

В соответствии с пунктами 1.9, 2.1, 2.2. Устава, утвержденного Постановлением Администрации городского округа город Рыбинск от 27.12.2011 № 4534, Учреждение создано для выполнения работ и оказания услуг в целях осуществления полномочий органов местного самоуправления городского округа город Рыбинск в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения.

Согласно пункту 2.3. Устава Учреждение осуществляет следующие виды основной деятельности: организация погребения и предоставление связанных с ним ритуальных услуг, в том числе: оформление документов, необходимых для погребения, предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения, перевозка тела (останков) умершего в морг, на кладбище, погребение; организация похоронного обслуживания, ведение и выдача гражданам (организациям) соответствующей документации, в том числе: оказание услуг, связанных с обустройством захоронения, оказание информационных и консультативных услуг по вопросам похоронного дела; учет и инвентаризация захоронений, учет и выделение земельных участков для захоронений, ведение и хранение книг регистрации захоронений; содержание мест погребения (городских кладбищ, воинских и мемориальных захоронений) и т.д.

Согласно пункту 2.8. Устава Учреждение вправе осуществлять следующую приносящую доход деятельность, не относящуюся к его основной деятельности, а именно: предоставление услуг похоронной службы или организация похорон; услуги по уходу за могилами и прочими местами захоронения; предоставление транспорта, в том числе пассажирского для сопровождения похорон; предоставление транспорта для перевозки тел умершего; торговля похоронными принадлежностями и сопутствующими товарами для организации похоронного ритуала; изготовление гробов, траурных венков, искусственных цветов, лент, гирлянд, каменных надгробных сооружений.

Оценив доводы сторон и представленные доказательства, суд пришел к следующим выводам.

Согласно пункту 1 статьи 2 и части первой статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 52 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" решение и (или) предписание антимонопольного органа могут быть обжалованы в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания. Дела об обжаловании решения и (или) предписания антимонопольного органа подведомственны арбитражному суду.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона № 44-ФЗ данный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.

Закупка товара, работы, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд (далее - закупка) - совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд (статья 3 указанного Закона).

Понятие муниципальных нужд ранее содержалось в статье 3 Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Под ними понимались обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков. Поскольку предмет регулирования Федеральных законов № 94-ФЗ и 44-ФЗ в целом совпадает, суд полагает, что понятию «муниципальные нужды» в Федеральном законе № 44-ФЗ придается такое же значение, как и в ранее действовавшем Федеральном законе № 94-ФЗ.

В соответствии с пунктом 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Согласно части 2 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее - Закон о погребении) организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Согласно ГОСТ Р 53107-2008 «Услуги бытовые. Услуги ритуальные. Термины и определения», утвержденному 18.12.2008 Приказом Федерального агентства по техническому регулированию №516-ст, содержание мест захоронений относится к ритуальным услугам.

Федеральным законом от 12.01.1996 №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее - Закон о погребении) установлено, что организация похоронного дела осуществляется органами государственной власти, а также органами местного самоуправления с учетом соблюдения гарантий, сформулированных в главе 2 Закона о погребении.

Согласно статье 29 Закона о погребении органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с данным Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.

Такие обязанности установлены в главе II «Гарантии осуществления погребения» Закона о погребении. Это обязанности: по исполнению волеизъявления умершего в случаях, установленных частью 2 статьи 7 Закона о погребении; по оказанию на безвозмездной основе услуг по погребению в соответствии с гарантированным перечнем (статья 9) с возмещением стоимости услуг в установленном законом порядке; по погребению умерших (погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего, а также погребение умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел в определенные законодательством Российской Федерации сроки (статья 12) c возмещением стоимости услуг в установленном законом порядке.

Обязанностью по решению каких-либо иных вопросов в области похоронного дела федеральным законодательством специализированные службы не наделены.

В соответствии со статьей 13 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон №44-ФЗ) заказчиками осуществляются закупки для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, в том числе для: выполнения функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

Согласно части 2 статьи 18 Закона № 131-ФЗ, финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федераций).

Как следует из материалов дела, работы по содержанию кладбищ на территории городского округа город Рыбинск осуществляются за счет бюджета города Рыбинска в целях удовлетворения потребностей муниципального образования и относятся к муниципальным нуждам.

Частью 1 статьи 54 Закона № 131-ФЗ закупки товаров, работ и услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Таким образом, определение хозяйствующих субъектов, в качестве исполнителей тех или иных работ, связанных с содержанием мест захоронения, организацией ритуальных услуг с предоставлением соответствующих средств из бюджета города за оказание данных услуг, должно осуществляться с соблюдением требований Закона № 44-ФЗ, а средства из бюджета должны быть предоставлены в виде бюджетных ассигнований на оплату муниципальных контрактов, а значит, положения статьи 78 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, предусматривающей предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам, в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, в данном случае не могут быть применены органом местного самоуправления.

Согласно части 1 статьи 8 Закона № 44-ФЗ, контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

По общему правилу, установленному Законом № 44-ФЗ (статья 24), заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы, аукционы, запрос котировок, запрос предложений.

Согласно Постановлению Президиума ВАС РФ от 29.11.2011 № 8799/11 в тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном проведении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нём.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федераций запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Запреты, установленные статьей 15 Закона о защите конкуренции, равным образом распространяются на акты и действия органов местного самоуправления по организации похоронного дела и созданию специализированных служб.

Принимая во внимание изложенное, учитывая имеющиеся в деле материалы, пояснения сторон, суд приходит к выводу о том, что работы по содержанию муниципальных кладбищ являются муниципальной нуждой, финансируются за счет средств соответствующего бюджета, должны выполняться в условиях обеспечения конкуренции, отбор хозяйствующих субъектов для выполнения указанных работ должен осуществятся в порядке, установленном Законом № 44-ФЗ.

Как установлено антимонопольным органом, рынок услуг по содержанию и благоустройству мест погребения в границах на территории Ярославской области, является высококонкурентным, характеризуется значительным количеством, выступающих на нем хозяйствующих субъектов, например: Ритуальный центр «Альфа-Ярославль» (г. Ярославль), Компания «АБ-Рент» (г. Ярославль), ИП ФИО4(г. Ярославль), Центр «Благодел» (г. Ярославль) и другие. Учитывая вышеизложенное, при наличии функционирующего товарного рынка оказания услуг по содержанию и благоустройству мест погребения в границах Ярославской области, Департамент был не вправе доводить муниципальный заказ на 2014 - 2015 гг. на содержание и благоустройство мест погребения Учреждению, а должен был осуществить заключение муниципального контракта в порядке, предусмотренном Законом № 44-ФЗ.

Принимая во внимание изложенное, суд считает правомерным вывод антимонопольного органа о том, что, установив безальтернативный порядок выполнения работ по содержанию и благоустройству мест погребения посредством выдачи муниципального заказа на 2014 - 2015 гг. Учреждению без проведения процедур, предусмотренных Законом № 44-ФЗ, Департамент создал необоснованные преимущества осуществления предпринимательской деятельности отдельному хозяйствующему субъекту - МБУ г. Рыбинск «Специализированная служба по вопросам похоронного дела».

Таким образом, действия Департамента ЖКХ по доведению заказа МБУ г. Рыбинск «Специализированная служба по вопросам похоронного дела» на 2014-2015 гг. по содержанию и благоустройству мест погребения без применения установленной Законом №44-ФЗ процедуры торгов нарушают запрет, установленный частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в связи с чем суд считает оспариваемые акты в целом соответствующими требованиям закона и не нарушающими интересов заявителей.

Вместе с тем, суд полагает, что предписание антимонопольного органа от 14 октября 2015г. не соответствует выводам, сделанным в решении по делу №06-03/20-15 в той части, в которой предписывает отменить полностью приказ №3 от 12.01.2015г. и принять меры к расторжению соглашения №14 от 12.01.2015г., предметом которых являются не только работы (услуги) по содержанию и благоустройству мест погребения, но и по транспортировке в морг безродных, невостребованных и неопознанных умерших, в то время как нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлено Ярославским УФАС, исключительно, в действиях по размещению задания на работы (услуги) по содержанию и благоустройству мест погребения; оспариваемое решение не содержит выводов относительно услуг по транспортировке, в связи с чем, в силу статей 49, 50 и 23 Закона о защите конкуренции оснований для выдачи предписания относительно данных работ (услуг) не имеется.

Принимая во внимание изложенное, суд полагает, что требования заявителей подлежат частичному удволетворению.

Руководствуясь статьями 167-170, 201, 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Признать недействительным предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области по делу №06-03/20-15 от 14.10.2015 в той части, в какой его действие распространяется на иные работы (услуги), кроме работ (услуг) по содержанию и благоустройству мест погребения.

В удовлетворении остальной части требований отказать.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства во Второй арбитражный апелляционный суд в месячный срок со дня его принятия (изготовления его в полном объеме).

Апелляционная жалоба подается через Арбитражный суд Ярославской области, в том числе посредством заполнения форм, размещенных на официальном сайте суда в сети «Интернет».

Судья Е.В. Мухина