Гражданский кодекс часть 1

Муниципального образовательного учреждения дополнительного образования Детская школа искусств г. Переславля-Залесского (ИНН 7608021335, ОГРН 1157627004347)

к Управлению финансов администрации г. Переславля-Залесского (ИНН 7608017385, ОГРН 1107608000851),

к Управлению культуры, туризма, молодежи и спорта администрации города Переславля-Залесского (ИНН 7608006496, ОГРН 1027601052423)

с привлечением к участию в деле Департамента финансов Ярославской области, Департамент культуры Ярославской области

о признании незаконным бездействия ответчиков, о взыскании бюджетных ассигнований (субсидий) на заработную плату педагогического персонала за 2020 год в сумме 2 438 944,06 руб.,

при участии:

от лиц, участвующих в деле, - не явились (извещены);

установил:

Муниципальное образовательное учреждение дополнительного образования Детская школа искусств г. Переславля-Залесского (далее - Школа) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением, уточненным в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса РФ, о признании незаконным бездействия Управления финансов администрации г. Переславля-Залесского и Управления культуры, туризма, молодежи и спорта администрации города Переславля-Залесского, выразившегося в неперечислении бюджетных ассигнований (субсидии) на заработную плату педагогического персонала за 2020 год за исполнение муниципального задания, о взыскании бюджетных ассигнований (субсидии) на заработную плату педагогического персонала за 2020 год в сумме 2 438 944,06 рубля.

Определением суда от 11.10.2021 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент финансов Ярославской области; Департамент культуры Ярославской области.

Стороны и третьи лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства телефонограммой, в судебное заседание своих представителей не направили. В порядке ст. 156 АПК РФ дело рассматривается без участия представителей лиц, участвующих в деле.

Исследовав материалы дела, суд установил следующее.

Согласно уставу Школа является бюджетным образовательным учреждением, которое оказывает услуги в сфере дополнительного образования в отрасли культуры. Учредителем Школы является городской округ город Переславль-Залесский, функции учредителя от имени города Переславля-Залесского осуществляет Управление культуры, туризма, молодежи и спорта администрации города Переславля-Залесского.

Учреждение работает по графику 5-дневной рабочей недели с двумя выходными днями (суббота и воскресенье), время занятий - с 8.00 ч. до 20.00 ч. согласно расписания занятий. Продолжительность учебных занятий, равная одному академическому часу, составляет 45 минут.

Источниками формирования финансовых ресурсов школы являются среди прочего субсидии из городского бюджета на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием муниципальных услуг с установленном порядке.

В соответствии с Порядком формирования муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) в отношении муниципальных учреждений г. Переславля-Залесского и финансового обеспечения выполнения муниципального задания, утвержденного постановлением Администрации г. Переславля-Залесского от 30.10.2015 №ПОС.03-1602/15 (далее - Порядок формирования муниципального задания), приказом Управления культуры, туризма, молодежи и спорта администрации города Переславля-Залесского от 13.01.2020 №03/1-п утверждено муниципальное задание Школе на 2020 год и плановый период 2021-2022 годов.

09.01.2020 между Управлением культуры, туризма, молодежи и спорта администрации города Переславля-Залесского и школой заключено соглашение №3 о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания в 2020 года редакции дополнительных соглашений от 10.02.2020 №1, от 31.03.2020 №2, от 14.09.2020 №3, от 06.10.2020 №4, от 10.11.2020 №5, от 01.12.2020 №6, от 02.12.2020 №7, от 15.12.2020 №8 (далее - соглашение), по условиям которого истцу предоставляется в 2020 году субсидия в сумме 17 980 017,35 руб. на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания на 2020 год. Пунктом 2.4.1 соглашения предусмотрено, что скола вправе расходовать субсидию самостоятельно в соответствии с утвержденным планом финансово-хозяйственной деятельности. При этом структура затрат в плане финансово-хозяйственной деятельности может отличаться от структуры затрат, рассчитанных школой при планировании объема субсидии на выполнение муниципального задания.

Письмом от 02.10.2020 №605 Управление культуры, туризма, молодежи и спорта администрации города Переславля-Залесского запросило у начальника Управления финансов администрации г. Переславля-Залесского о выделении дополнительных бюджетных ассигнований школе в сумме 2 331 000 руб. (1 400 000 руб. заработная плата, 931 000 руб. страховые взносы).

По утверждению представителей истца начисление заработной платы за 2020 год педагогического персонала должно было составить сумму 7 493 298,34 руб., из которых фактически в порядке предоставления субсидии выплачено всего 5 620 069,28 рубля.

Исходя из того, что при расчете субсидии из местного бюджета ответчиками неправомерно занижены расходы на заработную плату педагогического персонала на сумму 2 438 944,06 руб. (из них 1 873 229.06 руб. на оплату труда, 565 715 руб. на оплату страховых взносов), которая является убытками Школы в виде упущенной выгоды, истец обратился в суд с рассматриваемым иском.

Правовая позиция истца основана на Приказах Минобрнауки России от 22.12.2014 №1601, от 11.05.2016 №536, ст. 6, 69.2, 78.4, 86,п. 10 ст. 158 Бюджетного кодекса РФ, статьях 309,310, ст.15 Гражданского кодекса Российской Федерации, Порядке формирования муниципального задания и состоит в том, что выделение указанных дополнительных ассигнований в 2020 году являлось бюджетными обязательствами ответчиков, которые ими не были исполнены, поэтому они должны быть исполнены при формировании и принятии нового бюджета городского округа города Переславль-Залесский в последующем периоде.

Из пояснений представителей школы, приведенных в ходе рассмотрения дела, следует, что длительность перемены (короткого перерыва между учебными занятиями), в том числе ее отсутствие, не влияет на величину заработной платы педагогов, поскольку нормируемая часть работы определяется количеством учебных занятий. Соответственно выполнение педагогом назначенной учебной нагрузки без учета количества и продолжительности перемен (короткого перерыва между занятиями) предполагает начисление заработной платы за полное количество нормируемого рабочего времени. По утверждению истца, при неполном финансировании расходов на заработную плату педагогов за счет местного бюджета полученная по соглашению субсидия из областного бюджета не была направлена на повышение заработной платы (стимулирующие выплаты в порядке премирования), а фактически использована на оплату труда указанных сотрудников.

Ответчиками предъявленные требования не признаны, представлены письменные отзывы.

Согласно позиции Управления культуры, туризма, молодежи и спорта администрации города Переславля-Залесского весь объем бюджетных ассигнований, выделенный Школе на заработную плату на 2020 год выполнен и израсходован школой в полном объеме. На основании заявки о выделении дополнительных ассигнований (письмо Управления культуры, туризма, молодежи и спорта администрации города Переславля-Залесского от 02.10.2020 №605) дополнительных средств не получено. Относительно спорного вопроса о порядке начисления заработной платы педагогам, данный ответчик поддерживал в ходе рассмотрения спора позицию истца.

В отзывах Управления финансов администрации г. Переславля-Залесского указано, что по соглашению Школе выделено всего 17 980 017,35 руб. и при определении продолжительности рабочего времени в целях оплаты труда педагогических работников необходимо руководствоваться Приказами Минобрнауки России от 22.12.2014 №1601, от 11.05.2016 №536, по которым рабочее время педагогов состоит из нормируемой и ненормируемой частей, нормируемая часть определяется в астрономических часах (включает учебные занятия и перемены), регламентируется расписанием уроков и отражается в табеле учета (использования) рабочего времени, а заработная плата начисляется исходя из фактически отработанного работником времени (в часах и минутах) в соответствии с табелем. В ходе ревизии, проведенной в Школе выявлено, что рабочее время педагогов учитывается не в астрономических часах (1 час = 60 минут) а в академических часах ( 1 час = 45 минут).

Данный ответчик считает, что истец необоснованно отождествляет понятия «учебная (преподавательства) нагрузка», которая определяется в академических часах исходя из учебных часов по учебному плану и «продолжительность рабочего времени» (норма часов педагогической работы) , которая определяется в астрономических часах. В результате, по мнению данного ответчика, при определении количества часов нормы рабочего времени Школой неправомерно учитывается только количество уроков по 45 мин каждый с округлением его продолжительности до астрономического часа - 60 минут, что приводит к недоработкам, которые не покрываются даже с учетом перерывов между занятиями продолжительностью 5-10 минут. Исходя из тарификации практически у всех преподавателей школы установлена педагогическая нагрузка более чем на 1 ставку (то есть более 18 часов в неделю - более 1080 минут в неделю), а фактически при сопоставлении их рабочего времени с расписанием занятий имеется существенная недоработка. Выделение дополнительных бюджетных ассигнований для обеспечения выплаты заработной платы исходя из количества уроков (часов по учебному плану), а не исходя из фактически отработанной нормы рабочего времени Управление финансов администрации г. Переславля-Залесского считает незаконным.

Кроме того Управление финансов администрации г. Переславля-Залесского ссылается на то, что главным распорядителем бюджетных средств для истца является Управления культуры, туризма, молодежи и спорта администрации города Переславля-Залесского, а составленный Школой расчет убытков основан на недостоверных сведениях и содержит ошибки.

Департамент Финансов Ярославской области в своих пояснениях сообщил, что в 2020 году Школе предоставлялась субсидия на повышение оплаты труда работников муниципальных учреждений в сфере культуры, информации о конкретной сумме выделенных средств данное третье лицо не располагает, поскольку расчет объема финансирования для выполнения муниципального задания относится к компетенции учредителя. При расчете продолжительности рабочего времени педагогических работников Департамент Финансов Ярославской области просит учесть примечание 2 к приложению №1 к приказу Минобрнауки России от 22.12.2014 №1601.

Из предоставленной суду позиции Департамента культуры Ярославской области следует, что городскому округу Переславль-Залесский в 2020 году предоставлена субсидия на повышение оплаты труда педагогических работников муниципальных учреждений в сфере культуры. По мнению данного органа заработная плата педагога должна быть рассчитана исходя из объема учебной нагрузки, зафиксированной в тарификации, без пересчета в астрономические часы.

Оценив представленные в дело доказательства, суд основывается на следующем.

Пунктом 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, на безвозмездной и безвозвратной основе предоставляются субсидии, в том числе из местного бюджета - в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации или актами уполномоченных ею органов местного самоуправления (подпункт 2 пункта 2 статьи 78). В пункте 16 и 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами Бюджетного кодекса Российской Федерации» (далее - постановление Пленума ВАС РФ N 23) разъяснено, что в тех случаях, когда публично-правовое образование в правовых актах, принимаемых во исполнение законов, установивших льготы, предусматривает последующую компенсацию не полученной от потребителей платы, неисполнение этой обязанности по компенсации влечет возникновение убытков у лица, реализовавшего товары (выполнившего работы, оказавшего услуги) по льготным ценам или без получения платы от потребителя. Такие споры являются спорами о взыскании убытков, обусловленных избранным способом реализации льгот, предусматривающим последующую компенсацию организациям неполученной платы. Ответчиком по делам о взыскании убытков, вызванных неисполнением публично-правовым образованием обязанности по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, является непосредственно публично-правовое образование.

Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Применение гражданско-правовой ответственности в форме возмещения убытков, в том числе к публично-правовым образованиям, требует в силу статей 15, 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации совокупности следующих условий: противоправности действий (бездействия) причинителя убытков, причинной связи между противоправными действиями (бездействием) и убытками, и подтверждении размера понесенных убытков. Отказом от компенсации затрат лиц, фактически оказавших услуги в соответствии с установленными правилами, по основанию отсутствия в бюджете денежных средств на эти цели муниципальное образование нарушает принятые на себя обязательства, не следует принципу доверия к действиям публично-правового образования как участника бюджетных отношений и как лица, ответственного за предоставление соответствующих социально-значимых услуг.

При рассмотрении спора суд учитывает разъяснения Верховного Суда Российской Федерации, изложенные в постановлениях от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» (далее - постановление № 25) и от 24.03.2016 №7 «О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств».

В постановлении № 25 Верховный Суд РФ разъяснил, что по делам о возмещении убытков истец обязан доказать, что ответчик является лицом, в результате действий (бездействия) которого возник ущерб, а также факты нарушения обязательства или причинения вреда, наличие убытков (пункт 2 статьи 15 Гражданского кодекса РФ).

Размер подлежащих возмещению убытков должен быть установлен с разумной степенью достоверности. По смыслу пункта 1 статьи 15 ГК РФ в удовлетворении требования о возмещении убытков не может быть отказано только на том основании, что их точный размер невозможно установить. В этом случае размер подлежащих возмещению убытков определяется судом с учетом всех обстоятельств дела, исходя из принципов справедливости и соразмерности ответственности допущенному нарушению.

Бремя доказывания наличия убытков и его размера лежит на истце.

Отсутствие вины доказывается лицом, нарушившим обязательство (пункт 2 статьи 401 Гражданского кодекса РФ).

По смыслу ст.15 и 393 Гражданского кодекса РФ, кредитор представляет доказательства, подтверждающие наличие у него убытков, а также обосновывающие с разумной степенью достоверности их размер и причинную связь между неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательства должником и названными убытками.

Как следует из п.п.1,2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2016 № 7 «О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств», убытки подлежат возмещению в полном размере: в результате их возмещения кредитор должен быть поставлен в положение, в котором он находился бы, если бы обязательство было исполнено надлежащим образом (ст.15, п.2 ст.393 Гражданского кодекса РФ). Использование кредитором иных способов защиты нарушенных прав, предусмотренных законом или договором, не лишает его права требовать от должника возмещения убытков, причиненных неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательства (п.1 ст.393 Гражданского кодекса РФ).

Исходя из фактических обстоятельств дела, Школой в соответствии муниципальным заданием в 2020 году на безвозмездной основе оказаны социально-значимые образовательные услуги потребителям на основании утвержденного в установленном порядке муниципального задания. В соответствии с Порядком формирования муниципального задания объем финансового обеспечения выполнения муниципального задания рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание муниципальных услуг, нормативных затрат, связанных с выполнением работ, с учетом затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за муниципальным учреждением или приобретенного им за счет средств, выделенных муниципальному учреждению учредителем на приобретение такого имущества, в том числе земельных участков (за исключением имущества, сданного в аренду или переданного в безвозмездное пользование) (далее - имущество учреждения), затрат на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается имущество учреждения. При этом в нормативные затраты, непосредственно связанные с выполнением работы (нормативные прямые затраты), включаются среди прочего затраты на оплату труда с начислениями на выплаты по оплате труда работников, непосредственно связанных с выполнением работы.

Приказ Минобрнауки России от 22.12.2014 N 1601 (далее - Приказ №1601) утверждает порядок определения учебной нагрузки педагогических работников, оговариваемой в трудовом договоре.

Определение учебной нагрузки педагогических работников и основания ее изменения закреплено за разделом VI Приложения N 2 приказа N 1601. Согласно пункту 6.5 раздела VI Приложения N 2 приказа N 1601 соотношение учебной нагрузки педагогических работников, установленной на учебный год, и другой деятельности, предусмотренной должностными обязанностями и (или) индивидуальным планом (научной, творческой, исследовательской, методической, подготовительной, организационной, диагностической, лечебной, экспертной, иной, в том числе связанной с повышением своего профессионального уровня), в пределах установленной продолжительности рабочего времени, определяется локальным нормативным актом организации в зависимости от занимаемой должности работника.

Как следует из пункта 2 приложения N 1 к приказу N 1601, в зависимости от занимаемой педагогическим работником должности устанавливается либо фиксированная продолжительность рабочего времени, составляющая 36 или 30 часов в неделю, либо нормы часов педагогической работы за ставку заработной платы, составляющие 18, 20, 24, 25, 30, 36 часов педагогической работы в неделю за ставку заработной платы. Педагогическим работникам, замещающим, в частности, должности «преподаватель организаций, осуществляющих образовательную деятельность по дополнительным общеобразовательным программам в области искусств, физической культуры и спорта», а также другие должности педагогических работников, поименованные в пунктах 2.3 - 2.8 приложения N 1 к приказу N 1601, установлена не продолжительность рабочеговремени, а нормы часовпедагогической работы в неделю за ставку заработной платы.

В п. 2 Примечания в приложении N 1 к приказу №1601 указано, что нормы часов педагогической работы за ставку заработной платы педагогических работников, предусмотренные пунктами 2.3 - 2.7 настоящего Приложения, устанавливаются в астрономических часах. Нормы часов учебной (преподавательской) работы, предусмотренные пунктом 2.8 настоящего Приложения, устанавливаются в астрономических часах, включая короткие перерывы (перемены), динамическую паузу.

Таким образом, по смыслу приведенных положений для целей начисления заработной платы педагога учреждения культуры продолжительность, в том числе наличие (отсутствие), перемен не имеет правового значения, поскольку не входит в нормируемую часть рабочего времени. Соответственно, при исчислении расходов Школы на оплату труда для целей определения величины субсидии, предоставляемой из местного бюджета, необходимо учитывать не фактическую продолжительность рабочего времени данного сотрудника, а факт выполнения им нормы часовпедагогическойработы (без учета перемен).

Однако в спорной ситуации, применяемый ответчиками расчет заработной платы педагогов Школы не привел к возникновению у истца убытков в виде упущенной выгоды, поскольку за счет субсидии, предоставленной из областного бюджета, уровень заработной платы педагогов доведен до необходимого в целях достижения показателей, определенных указами Президента Российской Федерации от 7.05.2012 N 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» и от 1.06.2012 N 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы» в части повышения оплаты труда отдельных категорий работников бюджетной сферы в соответствии с Порядком предоставления и распределения субсидии на повышение оплаты труда работников муниципальных учреждений в сфере культуры, утв. Постановлением Правительства Ярославской области от 25.01.2019 N 24-п.

При таких обстоятельствах, учитывая отсутствие задолженности по спорному бюджетному обязательству, у суда не имеется правовых оснований для признания незаконным бездействия Управления финансов администрации г. Переславля-Залесского и Управления культуры, туризма, молодежи и спорта администрации города Переславля-Залесского, выразившегося в неперечислении бюджетных ассигнований (субсидии) на заработную плату педагогического персонала за 2020 год за исполнение муниципального задания, а также для взыскания с муниципального образования за счет казны требуемых убытков, поэтому заявленные требования не подлежат удовлетворению.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Требования Муниципального образовательного учреждения дополнительного образования Детская школа искусств г. Переславля-Залесского оставить без удовлетворения.

Расходы по оплате государственной пошлины в сумме 3 000 руб. отнести на заявителя.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства во Второй арбитражный апелляционный суд в месячный срок со дня его принятия (изготовления его в полном объеме).

Апелляционная жалоба подается через Арбитражный суд Ярославской области, в том числе посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте суда в сети «Интернет», - через систему «Мой арбитр» (http://my.arbitr.ru).

Судья

Украинцева Е.П.