Гражданский кодекс часть 1

Прокуратура Ярославской области обратилась в суд с заявлением о признании пунктов 1.3, 1.7, 2.2, 2.4, 3.2, 4.2, 4.3.2, 4.3.6, 4.3.7, 4.3.9, 4.3.10, 4.3.11, 4.3.14, 4.3.18, 4.9, 4.10, 5.1, 5.2 Положения об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения на территории Огарковского сельского поселения, утвержденного Решением Муниципального Совета Огарковского сельского поселения Рыбинского муниципального района от 25.10.2013 N 121, не соответствующими частям 1, 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», п. 22 ч.1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 1 ст. 18, п. 2 ст. 25 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», ст. 4 Федерального закона от 22.10.2004 N 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» и не действующими полностью.

Ответчик, надлежащим образом уведомленный о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание своих представителей не направил, представил отзыв, в связи с чем в порядке ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса РФ суд полагает возможным провести судебное разбирательство в его отсутствие.

В судебном заседании представитель Прокуратуры Ярославской области поддержал предъявленные требования по основаниям, изложенным в заявлении.

Из пояснений заявителя следует, что оспариваемыми положениями на специализированную службу по вопросам похоронного дела, оказывающую ритуальные услуги, возложены дополнительные функции, которые должны осуществляться органом местного самоуправления (предоставление участков для погребения, выдача разрешений на подзахоронение, контроль за благоустройством мест захоронения, поддержанием порядка, соблюдением санитарного состояния на общественных кладбищах, формирование и сохранность архивного фонда документов, и пр.). По мнению Прокуратуры Ярославской области, статус специализированной службы по вопросам похоронного дела, создаваемой с целью оказания гарантированного перечня услуг по погребению, не может служить основанием для предоставления этому хозяйствующему субъекту исключительного права на оказание всего комплекса ритуальных услуг, в том числе полномочий органа местного самоуправления по содержанию кладбищ и полномочий федерального органа исполнительной власти по осуществлению санитарно-эпидемиологического контроля за состоянием мест погребения, и приводит к нарушению конкуренции в области оказания ритуальных услуг, а также ущемлению прав других лиц, оказывающих услуги в этой сфере.

Рассмотрев материалы дела, коллегия судей установила, что решением Муниципального Совета Огарковского сельского поселения Рыбинского муниципального района от 25.10.2013 N 121, утверждено Положение об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения на территории Огарковского сельского поселения (далее - Положение). Данный нормативный акт обнародован 26.10.2013 г. на стендах в здании Администрации Огарковского сельского поселения, у зданий Волковского КДК в д. Волково и д. Милюшино.

Согласно п. 1.3 Положения право оказания услуг в области похоронного дела, кроме находящихся в исключительной компетенции специализированной службы Огарковского сельского поселения по вопросам похоронного дела имеют юридические лица и индивидуальные предприниматели, которые определены как ритуальные организации. При этом предусмотрено, что оформление заказа на оказание услуг по погребению производится агентами специализированной службы Огарковского сельского поселения по вопросам похоронного дела, ритуальной организации в созданных салонах-магазинах, по месту жительства умершего или в иных местах по выбору лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего (п. 2.2, 4.3.2 Положения).

В силу п. 1,7, 3.2., 4.2, 4.3.6, 4.3.9, 4.3.10, 4.3.14, 4.3.18, 5.1 Положения к компетенции специализированной службы кроме предоставления услуг на безвозмездной основе в соответствии с гарантированным перечнем, установленным в ст. 9 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», и захоронения невостребованных тел умерших (погибших) отнесено также:

- предоставление участков для погребения,

- выдача разрешений на подзахоронение,

- содержание общественных кладбищ, контроль за благоустройством, соблюдением санитарного состояния на общественных кладбищах,

- своевременная подготовка регистрационных знаков могил,

- содержание в надлежащем порядке воинских и мемориальных захоронений, находящихся под охраной государства,

- ограничение въезда на общественные и иные кладбища транспортных средств,

- проведение эксгумации в соответствии с законодательством Российской Федерации после представления в специализированную службу всех необходимых документов,

- выдача разрешений на захоронение в праздничные дни,

- выдача разрешений на повторное захоронение в родственную могилу,

- выдача разрешений для захоронения на закрытых кладбищах в оградах близких родственников к ранее захороненному без увеличения площади ранее установленной ограды,

- оформление разрешений на захоронение в родственные ограды и могилы, оформление дополнительное места к родственному захоронению и разрешение на реконструкцию надмогильного сооружения,

- выдача разрешений на захоронение в могилы и на свободные площади в установленных оградах при отсутствии архивных документов,

- рассмотрение вопроса о перерегистрации захоронения на другого гражданина (организацию).

Вместе с тем на эту организацию возложено ведение документации по организации похоронного обслуживания на общественных кладбищах, в том числе обеспечение формирования и сохранности архивного фонда документов по приему и исполнению заказов на услуги по погребению и постоянное хранение книги учета и регистрации захоронений, которая является документом строгой отчетности (пункт 2.4, подпункт «д» пункта 3.2 и пункт 4.3.11 Положения).

В пунктах 4.9, 5.2 Положения предусмотрено, что движение по территории общественного кладбища транспортных средств ритуальных организаций и граждан, оказывающих населению ритуальные услуги, осуществляется на основании заключаемого со специализированной службой договора на компенсацию затрат по содержанию коммуникаций кладбищ (дорог, сточных труб, отводных канав) и уборку мусора. При этом указано, что размер компенсации определяется в каждом случае индивидуально в зависимости от объема выполняемых работ, согласно ценам и тарифам, определяемым специализированной службой или правовыми актами органов местного самоуправления Огарковского сельского поселения, а суммы компенсаций направляются на благоустройство кладбища.

Прокуратура Ярославской области указывает на несоответствие оспариваемых положений этого нормативного акта частям 1, 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», п. 22 ч.1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 1 ст. 18, п. 2 ст. 25 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», ст. 4 Федерального закона от 22.10.2004 N 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации».

В отзыве ответчика указано, что требования Прокуратуры Ярославской области признаются в полном объеме, возражений не имеется.

При разрешении спора коллегия судей исходит из следующего.

В части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» содержится запрет на совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов. Часть 1 названной статьи запрещает органам местного самоуправления принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Подпунктом 22 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городских поселений. При этом законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 настоящей статьи вопросов местного значения городских поселений (ч.3 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). При этом из положений части 3 статьи 17 и части 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что решение вопросов местного значения осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно.

Возможность передачи общественных кладбищ в ведение хозяйствующего субъекта и наделения хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения указанным законом не предусмотрена.

По Уставу Огарковского сельского поселения Рыбинского муниципального района Ярославской области, принятому муниципальным Совета Огарковского сельского поселения (решение от 21.04.2006 N 14), вопросы организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения отнесены к вопросам местного значения Огарковского сельского поселения.

Пунктами 1 и 4 статьи 18 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее - Закон о погребении) установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы также определяют порядок деятельности общественных кладбищ. В силу статьи 25 Закона о погребении организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение и оказание услуг по погребению возложено на специализированные службы по вопросам похоронного дела, создаваемые органами местного самоуправления.

Системный анализ норм Закона о погребении свидетельствует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями. Так, согласно статье 9 этого Закона стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок. Вместе с тем в силу статьи 10 Закона в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 Закона.

Таким образом, Законом о погребении лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению. Следовательно, права оказывать услуги по погребению имеется не только у лица, обладающего статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела. При этом возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, Законом о погребении не предусмотрена.

В данном случае Прокуратурой Ярославской области не предоставлено каких-либо доказательство того, что в соответствии с оспариваемым Положением в ведение специализированной службы переданы муниципальное кладбище и соответствующие земельные территории. Также заявитель не утверждает, что полномочия по организации ритуальных услуг, содержанию мест захоронения, определению порядка деятельности общественных кладбищ и организации похоронного дела, которые возложены на органы местного самоуправления, не могут ими осуществляться через специально созданное для таких целей муниципальную организацию.

При таких обстоятельствах оспариваемые нормативные положения не противоречат указанным требованиям п. 22 ч.1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 1 ст. 18, п. 2.ст. 25 Закона о погребении.

Оценивая приведенные заявителем доводы относительно допущенного нарушения п. 4 ст. 4 Федерального закона от 22.10.2004 N 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» в части возложения на специализированную службу обязательств по обеспечению формирования и сохранности архивного фонда документов по приему и исполнению заказов на услуги по погребению и постоянному хранению книги учета и регистрации захоронений (пункт 2.4, подпункт «д» пункта 3.2 и пункт 4.3.11 Положения), коллегия судей не находит оснований согласиться с Прокуратурой Ярославской области.

В пункте 4 статьи 4 Федерального закона от 22.10.2004 N 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» установлено предписание о том, что органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов осуществляют деятельность в области архивного дела согласно полномочиям по решению вопросов местного значения, установленным Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом согласно подпункта «б» пункта 1 части 3 статьи 4 Федерального закона от 22.10.2004 N 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» к полномочиям муниципального образования в области архивного дела относятся хранение, комплектование (формирование), учет и использование архивных документов и архивных фондов муниципальных унитарных предприятий, включая казенные предприятия, и муниципальных учреждений.

Муниципальный архив - структурное подразделение органа местного самоуправления муниципального района, городского округа или муниципальное учреждение, создаваемое муниципальным районом, городским округом, которые осуществляют хранение, комплектование, учет и использование документов Архивного фонда Российской Федерации, а также других архивных документов (п. 11 ст. 3 Федерального закона от 22.10.2004 N 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»). При этом в пункте 18 ст. 3 этого закона определено понятие «владелец архивных документов», как государственный орган, орган местного самоуправления либо юридическое или физическое лицо, осуществляющие владение и пользование архивными документами и реализующие полномочия по распоряжению ими в пределах, установленных законом или договором.

При таких обстоятельствах, само по себе ведение документов по приему и исполнению заказов на услуги по погребению и книги учета и регистрации захоронений является формированием документа в процессе деятельности муниципальной организации, которая выступает источником комплектования муниципального архива архивными документами применительно к ст. 20 Федерального закона от 22.10.2004 N 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», поэтому установление формы документа, срока и порядка хранения, в том числе как документа строгой отчетности, по существу указанным требованиям не противоречат.

Кроме того, установленные подпунктом «г» пункта 3.2, пунктами 4.3.6,4.3.74.3.9, 4.3.10 Положения полномочия специализированной службы по выдаче разрешений на подзахоронение захоронение в могилы и на свободные места в существующих оградах, в том числе при отсутствии архивных документов, оформление дополнительного места к родственному захоронению не противоречат определенным в п. 2 ст. 7 Закона о погребении основаниям для определения этой организацией возможности исполнения волеизъявления о погребении его тела (останков) или праха в указанном им месте погребения.

Однако следует признать обоснованным доводы заявителя о несоответствии некоторых нормативных положений частям 1, 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», что выражается в наделении специализированной службы в качестве муниципальной организации дополнительными функциями, одновременное исполнение которых в рамках основной деятельности в области похоронного дела создает преимущественные условия для деятельности этой организации как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на том же рынке услуг, поскольку дает возможности специализированной службе по существу решать вопросы выделения земельных участков под захоронение, контроля за соблюдением порядка захоронений и пр. Указанная правовая позиция приведена в постановлениях Президиума Высшего арбитражного суда Ярославской области от 18.05.2011 №17206/10, от 23.09.2008 №12027/07 и учитывается судом в целях единообразия в толковании и применении норм права.

В то же время оснований для признания пунктов 1.3 и 2.2 Положения не соответствующими частям 1, 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» у суда не имеется ввиду того, что приведенные в них положения закрепляют право на оказание услуг в области похоронного дела любыми лицами (организациями и индивидуальными предпринимателями), именуемыми ритуальными организациями, и определяют место оформления агентами заказа на оказание услуг по погребению, что полностью отвечает требованиям защиты конкуренции.

Таким образом, предъявленные требования Прокуратуры Ярославской области подлежат удовлетворению частично, пункты 1.7, 2.4, подпункты «б», «г», «д», «е», «ж», «з», «и», «к» пункта 3.2, последний абзац пункта 4.2, последнее предложение пункта 4.3.2, пункты 4.3.6, 4.3.7, 4.3.9, 4.3.10 и 4.3.11, 4.3.14, 4.3.18, 4.9, 4.10, 5.1, 5.2 Положения, признаются судом не соответствующими частям 1, 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и не действующими полностью.

Руководствуясь статьями 167-170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

Признать пункты 1.7, 2.4, подпункты «б», «г», «д», «е», «ж», «з», «и», «к» пункта 3.2, последний абзац пункта 4.2, последнее предложение пункта 4.3.2, пункты 4.3.6, 4.3.7, 4.3.9, 4.3.10 и 4.3.11, 4.3.14, 4.3.18, 4.9, 4.10, 5.1, 5.2 Положения об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения на территории Огарковского сельского поселения, утвержденного Решением Муниципального Совета Огарковского сельского поселения Рыбинского муниципального района от 25.10.2013 N 121, не соответствующими частям 1, 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и не действующими полностью.

Отказать в признании пунктов 1.3 и 2.2 Положения об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения на территории Огарковского сельского поселения, утвержденного Решением Муниципального Совета Огарковского сельского поселения Рыбинского муниципального района от 25.10.2013 N 121, не соответствующими частям 1, 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Отказать в признании пунктов 1.3, 1.7, 2.2, 2.4, 3.2, 4.2, 4.3.2, 4.3.6, 4.3.7, 4.3.9, 4.3.10, 4.3.11, 4.3.14, 4.3.18, 4.9, 4.10, 5.1, 5.2 Положения об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения на территории Огарковского сельского поселения, утвержденного Решением Муниципального Совета Огарковского сельского поселения Рыбинского муниципального района от 25.10.2013 N 121, не соответствующими п. 17 ч.1 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 1 ст. 18, п. 2 ст. 25 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», ст. 4 Федерального закона от 22.10.2004 N 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации».

Решение вступает в законную силу немедленно и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции (Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа, г.Нижний Новгород) в месячный срок.

Председательствующий Е.П. Украинцева

Судьи Е.В. Ландарь

В.А. Марусин