Гражданский кодекс часть 1

Федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Государственный Ростово-Ярославский архитектурно-художественный музей-заповедник" (ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области

о признании недействительным Требования о представлении документов от 07 марта 2012г. №12-00-18/51

при участии:

от заявителя – ФИО1, доверенность от 01.07.2012г.

от ответчика – не явился

установил:

Федеральное государственное бюджетное учреждение культуры "Государственный Ростово-Ярославский архитектурно-художественный музей-заповедник" (далее ГМЗ «Ростовский Кремль») обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным требования Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области (Территориальное Управление Росфиннадзора в Ярославской области) о представлении документов, необходимых для проведения ревизии финансово-хозяйственной деятельности, №12-00-18/51 от 07 марта 2012г.

Заявитель оспариваемое требование считает незаконным, полагает, что документы могут быть истребованы ревизорами только в ходе проведения ревизии, началом проведения ревизии является момент вручения руководителю проверяемой организации руководителем ревизионной группы удостоверения о проведении ревизии; поскольку руководителю заявителя удостоверение о проведении ревизии не вручалось, то не имелось и оснований для истребования документов (пункты 87, 71 Административного регламента, утвержденного приказом Министерства финансов РФ от 4 сентября 2007г. №75н). Заявитель указывает также, что требование предъявлено в период приостановления ревизии, а срок исполнения требования, установленный Росфиннадзором, является нереальным в связи с большим объемом истребованных документов. Кроме того, заявитель указывает на отсутствие у Росфиннадзора полномочий на требование явки сотрудников музея в территориальный отдел Управления для дачи письменных пояснений.

Ответчик извещен надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явился, представил письменный отзыв, документы в подтверждение своих доводов и ходатайство о рассмотрении дела без участия представителя ответчика, в связи с чем, в порядке статьи 156 АПК РФ, дело рассматривается судом в отсутствие ответчика.

Ответчик, согласно письменному отзыву, требование заявителя не признает, оспариваемый акт считает законным и обоснованным, соответствующим Административному регламенту и Положению о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденному приказом Министерства финансов РФ от 11 июля 2005г. №89н. Ответчик указывает, что удостоверение №9 от 12 января 2012г. на проведение ревизии (проверки) вручено директору ГМЗ «Ростовский Кремль» ФИО2 17 января 2012г., срок представления документов считает реальным, требование – исполнимым, полагает, что срок необходимо исчислять с момента вручения первоначального требования от 17 января 2012г. Полномочия ответчика на получение письменных пояснений от должностных лиц проверяемых учреждений предусмотрены Положением о территориальных органах и Административным регламентом. Кроме того, ответчик полагает, что производство по данному делу подлежит прекращению судом на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду, поскольку оспариваемый акт в силу статьи 13 Гражданского кодекса РФ не является ненормативным правовым актом, подлежащим оспариванию в суде (не содержит выводов о применении мер принуждения, властно-распорядительных предписаний, влекущих для заявителя юридические последствия, не устанавливает и не отменяет прав и обязанностей заявителя, не нарушает права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не содержит обязательных для заявителя указаний).

Рассмотрев материалы дела, заслушав доводы заявителя, суд установил следующее.

Приказом руководителя Территориального управления Росфиннадзора в Ярославской области №9 от 12 января 2012г. начальнику территориального отдела ФИО3 (руководителю ревизионной группы) и старшему контролеру-ревизору территориального отдела ФИО4 приказано провести ревизию финансово-хозяйственной деятельности и проверку устранения нарушений, выявленных в ходе проведения ревизии за 2010 год, а также проверку правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета и имущества, находящегося в федеральной собственности за 2011 год в ФГБУК «Государственный Ростово-Ярославский архитектурно-художественный музей-заповедник», о чем в тот же день указанным сотрудникам ТУ Росфиннадзора в Ярославской области выдано удостоверение №9, которым срок проведения ревизии установлен с 16 января по 16 марта 2012г.

17 января 2012г. руководителю ГМЗ «Ростовский Кремль» ФИО2 предъявлено Удостоверение №9 от 12.01.2012г., что подтверждается подписью ФИО2 на обратной стороне удостоверения о допуске к проведению контрольного мероприятия, а также вручено требование от 17.01.2012г. №12-00-18/09 о представлении документов за 2010-2011гг., необходимых для проведения ревизии финансово-хозяйственной деятельности учреждения, в срок до 16 часов 17 января 2012г., в том числе, журналов операций и первичных документов за 2010-2011гг., договоров на оказание услуг и выполнение работ на 2010-2011гг., а также кассовых книг, главных книг, оборотных ведомостей, бухгалтерской и бюджетной отчетности и т.п., всего 23 пункта.

В связи с непредставлением в указанный срок истребованных документов 18 января 2012г. проверяемой организации вручено повторное требование №12-00-18/11 о представлении тех же документов в срок до 10 часов 19 января 2012г. Кроме того, дополнительно истребованы расчеты (обоснования) к смете в разрезе КОСГУ и видов деятельности за 2010-2011гг., штатное расписание за 2010-2011гг., положения об оплате труда, премировании, материальной помощи и других выплат за 2010-2011гг., трудовые договоры на сотрудников учреждения за 2010-2011гг. с учетом внесенных изменений.

В связи с непредставлением в указанный срок истребованных документов 20 января 2012г. проверяемой организации вручено повторное требование №12-00-18/15 о представлении в срок до 10 часов 23 января 2012г. оригиналов ранее истребованных документов.

В связи с непредставлением в указанный срок части истребованных документов 23 января 2012г. в 17 час. 28 мин. проверяемой организации вручено очередное требование №12-00-18/18 о представлении в срок до 14 часов 24 января 2012г. оригиналов ранее истребованных и не представленных по состоянию на 23 января 2012г. документов, в том числе, журналов операций и первичных документов к ним за 2011 год, договоров на оказание услуг и выполнение работ на 2011 год, оборотных ведомостей по основным средствам за 2010 год, расчетов к смете в разрезе КОСГУ и видов деятельности за 2010-2011гг., трудовых договоров на сотрудников учреждения за 2010-2011гг. с учетом внесенных изменений. Также истребованы дополнительные документы: расходные расписания на 2010-2011гг., план проведения капитального ремонта (реставрации) на 2010-2011гг., выписка из реестра федерального имущества на 01.01.2011г., 01.01.2012г., карта обновленного имущества с приложением свидетельств о государственной регистрации имущества и земельных участков.

В связи с непредставлением части истребованных предыдущими требованиями документов 24 января 2012г. в 16 час. 50 мин. проверяемой организации вручено очередное требование №12-00-18/19 о представлении в срок до 14 часов 25 января 2012г. ранее истребованных и не представленных по состоянию на 24 января 2012г. документов, в том числе, журналов операций и первичных документов к ним за 2011 год, договоров на оказание услуг и выполнение работ на 2011 год, оборотных ведомостей по основным средствам за 2010 год, расчетов к смете в разрезе КОСГУ и видов деятельности за 2010-2011гг., трудовых договоров на сотрудников учреждения за 2010-2011гг. с учетом внесенных изменений; расходных расписаний на 2010-2011гг., плана проведения капитального ремонта (реставрации) на 2010-2011гг., выписки из реестра федерального имущества на 01.01.2011г., 01.01.2012г., карты обновленного имущества с приложением свидетельств о государственной регистрации имущества и земельных участков. Кроме того, дополнительно предложено представить копию приказа на отпуск директора ФИО2 с 23 января 2012г., а также копии паспортов директора ФИО2, заместителя директора ФИО5, главного бухгалтера ФИО6, заместителя главного бухгалтера ФИО7

В связи с непредставлением части истребованных ранее документов 17 февраля 2012г. проверяемой организации вручено очередное требование №12-00-18/27 о представлении в срок до 14 часов 24 февраля 2012г. ранее истребованных и не представленных документов. Кроме того, истребованы дополнительные документы (34 пункта).

В связи с непредставлением части истребованных ранее документов 07 марта 2012г. в 14.00. проверяемой организации вручено очередное требование №12-00-18/51 о представлении в срок до 10 часов 11 марта 2012г. ранее истребованных и не представленных документов. Кроме того, истребованы дополнительные документы (24 пункта). Также оспариваемым требованием контролирующий орган просил обеспечить явку для предоставления письменных объяснений должностных, материально ответственных и иных лиц по вопросам, возникающим в ходе ревизии (ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО12, ФИО13).

Оспариваемое требование содержит указание на то, что в случае воспрепятствования законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора) по проведению проверок виновные лица будут привлечены к административной ответственности в соответствии со статьей 19.4.1. КоАП РФ.

Приказом руководителя Территориального управления Росфиннадзора в Ярославской области №10 от 16 января 2012г. ревизия финансово-хозяйственной деятельности ГМЗ «Ростовский Кремль» приостановлена на основании представления руководителя ревизионной группы ФИО3, как пояснил представитель ответчика в судебном заседании, - в связи с отсутствием директора бюджетного учреждения на рабочем месте.

Приказом №11 от 17 января 2012г. ревизия возобновлена.

Приказом руководителя Территориального управления Росфиннадзора в Ярославской области №14 от 20 января 2012г. внесены изменения в пункт 1 приказа №9 от 12 января 2012г., пункт 1 приказа №10 от 16 января 2012г. и пункт 1 приказа №11 от 17 января 2012г., а также в удостоверение на проведение ревизии и в программу ревизии. Изменения касались наименования (темы) ревизии. Приказом №14 от 20 января 2012г. тема ревизии сформулирована следующим образом: ревизия финансово-хозяйственной деятельности за 2010 год и проверка устранения нарушений, выявленных в ходе проведения предыдущей ревизии, а также проверка правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета и имущества, находящегося в федеральной собственности, за 2011 год.

Оценивая доводы сторон и представленные доказательства, суд основывается на следующих нормативных положениях.

Согласно пункту 1 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов РФ от 11 июля 2005г. №89н, Территориальные органы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора осуществляют функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере и функции по валютному контролю на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации.

В целях реализации своих полномочий территориальное управление имеет право проводить в установленном порядке ревизии и проверки, в ходе которых: проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях - получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально-ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий; проверять правомерность и эффективность использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, по мотивированному обращению руководителей правоохранительных органов федерального уровня и руководителей правоохранительных органов субъектов Российской Федерации (пункт 5.14.1. Положения).

Приказом Министерства финансов РФ от 4 сентября 2007г. №75н утвержден Административный регламент исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности.

Решение о назначении ревизии (проверки) оформляется приказом, в котором указывается наименование проверяемой организации, проверяемый период, тема ревизии (проверки), основание проведения ревизии (проверки), персональный состав ревизионной группы, включая при необходимости работников правового подразделения Росфиннадзора (территориального органа), срок проведения ревизи (проверки). На основании решения о назначении ревизии (проверки) оформляется удостоверение на проведение ревизии (проверки). В удостоверении на проведение ревизии (проверки) указывается: наименование органа, назначившего ревизию (проверку), наименование проверяемой организации, проверяемый период, тема ревизии (проверки), основание проведения ревизии (проверки), персональный состав ревизионной группы, срок проведения ревизии (проверки) (пункт 66 Административного регламента).

Датой начала ревизии (проверки) считается дата предъявления руководителем ревизионной группы удостоверения на проведение ревизии (проверки) руководителю (лицу, его замещающему) проверяемой организации (далее - руководитель организации) или лицу, им уполномоченному (пункт 71).

Датой окончания ревизии (проверки) считается день вручения акта ревизии (проверки) руководителю проверенной организации (пункт 72).

Ревизия (проверка) может быть приостановлена в случае отсутствия или неудовлетворительного состояния бухгалтерского (бюджетного) учета в проверяемой организации либо при наличии иных обстоятельств, делающих невозможным дальнейшее проведение ревизии (проверки) (пункт 74).

После устранения причин приостановления ревизии (проверки) ревизионная группа возобновляет проведение ревизии (проверки) в сроки, устанавливаемые лицом, назначившим ревизию (проверку) (пункт 76).

При подготовке к проведению ревизии (проверки) участники ревизионной группы должны изучить: программу ревизии (проверки); законодательные и иные нормативные правовые акты по теме ревизии (проверки); бухгалтерскую (бюджетную) и статистическую отчетность, другие доступные материалы, характеризующие деятельность проверяемой организации; материалы предыдущих ревизий (проверок) проверяемой организации (при наличии в архиве Росфиннадзора (территориального органа) (пункт 77).

Руководитель ревизионной группы должен: предъявить руководителю организации удостоверение на проведение ревизии (проверки); ознакомить его с программой ревизии (проверки); представить участников ревизионной группы; решить организационно-технические вопросы проведения ревизии (проверки) (пункт 79).

В ходе ревизии (проверки) проводятся контрольные действия по документальному и фактическому изучению финансовых и хозяйственных операций, совершенных проверяемой организацией в проверяемый период. Контрольные действия по документальному изучению проводятся по финансовым, бухгалтерским, отчетным и иным документам проверяемой и иных организаций, в том числе путем анализа и оценки полученной из них информации. Контрольные действия по фактическому изучению проводятся путем осмотра, инвентаризации, наблюдения, пересчета, экспертизы, контрольных замеров и т.п. (пункт 82).

В ходе ревизии (проверки) могут проводиться контрольные действия по изучению: учредительных, регистрационных, плановых, бухгалтерских, отчетных и других документов (по форме и содержанию); полноты, своевременности и правильности отражения совершенных финансовых и хозяйственных операций в бухгалтерском (бюджетном) учете и бухгалтерской (бюджетной) отчетности, в том числе путем сопоставления записей в учетных регистрах с первичными учетными документами, показателей бухгалтерской (бюджетной) отчетности с данными аналитического учета; принятых проверяемой организацией мер по устранению нарушений, возмещению материального ущерба, привлечению к ответственности виновных лиц по результатам предыдущей ревизии (проверки) (пункт 86).

Руководитель ревизионной группы вправе получать от должностных, материально ответственных и иных лиц проверяемой организации необходимые письменные объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизии (проверки), документы и заверенные копии документов, необходимые для проведения контрольных действий (пункт 87).

В ходе судебного разбирательства нашли подтверждение следующие факты: факт принятия решения уполномоченным лицом о проведении ревизии бюджетного учреждения, факт выдачи удостоверения и наделения полномочиями на проведение ревизии сотрудников территориального управления, факт ознакомления директора ГМЗ «Ростовский Кремль» с программой проведения ревизии и удостоверением на проведение ревизии 17 января 2012г., факт вручения требования о представлении докуметов за 2010-2011гг. ГМЗ «Ростовский Кремль» 07 марта 2012г.

Судом также установлено, что на момент вручения заявителю оспариваемого требования о представлении документов за 2010-2011гг. руководителем Территориального управления Росфиннадзора в Ярославской области было принято решение о проведении ревизии финансово-хозяйственной деятельности ГМЗ «Ростовский Кремль» за 2010 и 2011 года, что следует из приказа №9 от 12 января 2012г. в редакции приказа №14 от 20 января 2012г., в связи с чем суд считает требование о представлении документов за 2010-2011 года правомерным.

Оспариваемым требованием установлен срок для представления документов (с учетом выходных и праздничных дней 8,9,10 марта) несколько часов рабочего времени (с 14 часов 07 марта 2012г. до 10 часов 11 марта 2012г.). Оспариваемое требование содержит ссылку на возможность привлечения к административной ответственности на основании статьи 19.4.1. КоАП РФ в случае воспрепятствования законной деятельности должностного лица государственного органа.

Оценив доводы сторон и представленные доказательства, полагая, что повторно предъявленное требование следует рассматривать как самостоятельное требование, неисполнение которого влечет привлечение к административной ответственности также как и неисполнение всех предыдущих требований, суд считает, что установленный требованием срок представления перечисленных в требовании документов является нереальным, что делает это требование заведомо неисполнимым; рассматриваемое требование, по мнению суда, не может быть исполнено в установленный контролирующим органом срок в силу большого объема истребованных документов и является незаконным в части установленного срока.

Кроме того, суд полагает, что в силу Административного регламента и Положения о территориальных органах Росфиннадзора у ответчика не имеется полномочий по вызову сотрудников проверяемых учреждений для дачи письменных объяснений; письменные пояснения должностных лиц могут быть получены контролирующим органом в порядке запроса наравне с другими документами.

Принимая во внимание изложенное, суд полагает, что требование заявителя подлежит частичному удовлетворению.

Суд не усматривает оснований для прекращения производства по делу, полагая, что данный спор подлежит рассмотрению арбитражным судом постольку, поскольку оспариваемое требование содержит обязательное для исполнения заявителем указание о представлении документов, обеспеченное возможностью привлечения к административной ответственности как самого заявителя, так и его должностных лиц; права заявителя суд считает нарушенными, так как оспариваемый акт возлагает на заявителя обязанность по представлению огромного количества документов, отражающих финансово-хозяйственную деятельность учреждения, в необоснованно и неправомерно ограниченные сроки (статья 198 АПК РФ).

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд,

Р Е Ш И Л:

Признать незаконным требование Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области от 07.03.2012г. №12-00-18/51 о представлении документов, необходимых для проведения ревизии финансово-хозяйственной деятельности Федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Государственный Ростово-Ярославский архитектурно-художественный музей-заповедник", в части установленного требованием срока представления документов, а также в части требования об обеспечении явки сотрудников ГМЗ «Ростовский Кремль» для представления письменных объяснений.

В удовлетворении остальной части требования отказать.

Взыскать с Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области 2000 руб. судебных расходов в пользу Федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Государственный Ростово-Ярославский архитектурно-художественный музей-заповедник" (ИНН <***>, ОГРН <***>).

Исполнительный лист выдать после вступления решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано во Второй арбитражный апелляционный суд (г.Киров) в месячный срок.

Судья Е.В. Мухина