Гражданский кодекс часть 1

Федерального государственного бюджетного учреждения культуры "Государственный Ростово-Ярославский архитектурно-художественный музей-заповедник" (ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области

о признании недействительными разделов II, III, IV Представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса №21 от 19 июня 2012г.

при участии:

от заявителя - ФИО1, доверенность от 10.05.2012г.

ФИО2, доверенность от 01.06.2012г.

от ответчика - ФИО3 по доверенности от 14.01.2013г.

ФИО4, доверенность от 14.01.2013г.

ФИО5, доверенность от 09.01.2013г.

установил:

Федеральное государственное бюджетное учреждение культуры «Государственный Ростово-Ярославский архитектурно-художественный музей-заповедник» обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными разделов II, III, IV Представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области №21 от 19 июня 2012г. о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Заявитель (далее ГМЗ «Ростовский кремль», Учреждение, Музей) оспариваемые разделы Представления считает незаконными и нарушающими его интересы, полагает, что Учреждением не допущено нарушений бюджетного законодательства. Оспариваемое представление нарушает права заявителя, поскольку является поводом и основанием для привлечения к уголовной и административной ответственности за его неисполнение.

Ответчик (далее ТУ Росфиннадзора в Ярославской области, Росфиннадзор) требования заявителя не признает, представление в оспариваемой части считает правомерным, нарушения бюджетного законодательства - установленными.

Рассмотрев материалы дела, заслушав доводы сторон, суд установил следующее.

Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Ярославской области проведена проверка правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета и имущества, находящегося в федеральной собственности Федерального государственного учреждения культуры «Государственный Ростово-Ярославский музей-заповедник» за 2011 год, результаты которой отражены в акте от 03 мая 2012г. № 12-00-06/08.

По итогам проверки директору ФГУК «Государственный Ростово-Ярославский архитектурно-художественный музей-заповедник» выдано Представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса №21 от 19 июня 2012г., которым предложено рассмотреть настоящее представление и принять меры по недопущению в дальнейшем совершения выявленных нарушений бюджетного законодательства РФ.

В разделе II Представленияотражены факты незаконного использования средств федерального бюджета, не являющегося нецелевым использованием.

Пункт 1 - неправомерное расходование средств федерального бюджета за 2011 год по подстатье КОСГУ 226 «Прочие работы, услуги» (неправомерное принятие к оплате договоров от 12.01.2011 с ФИО6 на предоставление информационных услуг в сумме 300,0 тыс. рублей, без проведения процедуры торгов (запроса котировок).

Позиция ответчика - ГМЗ «Ростовский кремль» (Заказчик) с Индивидуальным предпринимателем ФИО6 (Исполнитель) были заключены три договора от 12.01.2011 б/н на информационные услуги.

Согласно пунктам 2 договоров срок выполнения работ был определен со дня подписания по 30.06.2011. Согласно пунктам 3 договоров стоимость работ была определена в каждом случае сумме 100000 рублей.

В нарушение статьи 72 Бюджетного кодекса РФ, пункта 1 статьи 10 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» договоры от 12.01.2011, заключенные с ИП ФИО6 за счет средств федерального бюджета на предоставление информационных услуг в сумме 300,0 тыс. рублей, были заключены без проведения процедуры торгов (запроса котировок), то есть ГМЗ «Ростовский Кремль» допущено неправомерное расходование средств федерального бюджета на 300000 рублей по подстатье КОСГУ 226 «Прочие работы, услуги».

Позиция заявителя - согласно пункту 14 статьи 55 Федерального закона №94-ФЗ в течение одного квартала учреждение имеет право провести оплату услуг без проведения торгов (котировок) в пределах 100 000 руб. По рассматриваемым договорам с ФИО6 были оказаны информационные услуги, однако предметы договоров не были идентичными, в связи с чем проведение торгов не являлось обязательным. Кроме того, проверка соблюдения федерального законодательства о размещении заказов не относится к компетенции Росфиннадзора, нарушение бюджетного законодательства в действиях ГМЗ «Ростовский Кремль» отсутствует.

Оценив доводы сторон и представленные доказательства, суд пришел к следующим выводам.

Статьей 55 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» определены случаи размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), в том числе в случае, если (пункт 14 части 2) осуществляются поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков на сумму, не превышающую установленного Центральным банком Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке; при этом заказы на поставки одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг заказчик вправе размещать в течение квартала в соответствии с настоящим пунктом на сумму, не превышающую указанного предельного размера расчетов наличными деньгами. По итогам размещения таких заказов могут быть заключены контракты, а также иные гражданско-правовые договоры в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

Указанием ЦБ РФ от 20.06.2007г. №1843-У установлен предельный размер расчетов наличными деньгами в РФ между юридическими лицами 100 000 руб.

Под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, в силу статьи 5 Федерального закона №94-ФЗ, понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд соответствующих заказчиков, а в случае, предусмотренном пунктом 14 части 2 статьи 55 настоящего Федерального закона, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме.

Как установлено судом, ГМЗ «Ростовский Кремль 12 января 2011г. разместил заказ на оказание информационных услуг на сумму 300000 руб., одновременно заключив три гражданско-правовых договора с ФИО6 на оказание информационных (одноименных) услуг, срок исполнения которых был определен как 30 июня 2011г. по всем трем договорам.

Таким образом, размещение заказа состоялось без проведения торгов и запроса котировок в нарушение указанных положений Федерального закона №94-ФЗ.

Согласно статье 281 Бюджетного кодекса РФ неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.

В силу части 1 статьи 72 Бюджетного кодекса РФ размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

Статьей 301 Бюджетного кодекса РФ определено, что осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением порядка, установленного настоящим Кодексом, влечет блокировку соответствующих расходов, привлечение к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях, а также вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Принимая во внимание изложенное, суд считает правомерным вывод ТУ Росфиннадзора о наличии в рассматриваемых действиях заявителя признаков нарушения бюджетного законодательства, а именно – статьи 301 и 72 Бюджетного кодекса РФ.

Пункт 2 - неправомерное расходование средств федерального бюджета за 2011год по подстатье КОСГУ 226 «Прочие работы, услуги» (неправомерное принятие к оплате договоров от 28.01.2011 № 1-3, от 30.01.2011 № 4-6 с Некоммерческим партнерством «Консалтинговая группа «2012» на предоставление юридических услуг в сумме 315000 рублей, без проведения процедуры торгов (запроса котировок).

Позиция ответчика - ГМЗ «Ростовский кремль» в лице директора ФИО7 (Заказчик) с Некоммерческим партнерством «Консалтинговая группа «2012»» в лице управляющего партнёра ФИО8 28 и 30 января 2011г. заключено шесть договоров на юридические услуги по защите интересов (юридическая помощь в связи с рассмотрением дела) ГМЗ «Ростовский кремль» в арбитражном суде первой инстанции – Арбитражном суде Ярославской области – при рассмотрении исковых заявлений Общества с ограниченной ответственностью «С.К.-Реставратор» к ГМЗ «Ростовский кремль» по делам № А82-565/2011, № А82-560/2011, А82-561/2011, А82-562/2011, №А82-563/2011, №А82-564/2011 о взыскании задолженности по договорам.

Общая стоимость услуг по всем договора составила 315000 руб.

В нарушение статьи 72 БК РФ, пункта 1 статьи 10 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» договоры от 28.01.2011 № 1-3, от 30.01.2011 № 4-6, заключенные с Некоммерческим партнерством «Консалтинговая группа «2012» за счет средств федерального бюджета в сумме 315,0 тыс. рублей, были заключены без проведения процедуры торгов (запроса котировок), то есть ГМЗ «Ростовский Кремль» допущено неправомерное расходование средств федерального бюджета за 2011 год на 315,0 тыс. рублей по подстатье КОСГУ 226 «Прочие работы, услуги».

Позиция заявителя - согласно пункту 14 статьи 55 Федерального закона №94-ФЗ в течение одного квартала учреждение имеет право провести оплату услуг без проведения торгов (котировок) в пределах 100 000 руб. По рассматриваемым договорам были оказаны юридические услуги, однако предметы договоров не были идентичными, в связи с чем проведение торгов не являлось обязательным. Кроме того, проверка соблюдения федерального законодательства о размещении заказов не относится к компетенции Росфиннадзора, нарушение бюджетного законодательства в действиях ГМЗ «Ростовский Кремль» отсутствует.

Оценив доводы сторон и представленные доказательства, исходя из выше названных нормативных положений, суд пришел к следующим выводам.

Получатель бюджетных средств в пределах трех дней в январе 2011г. разместил заказ на оказание одноименных юридических услуг на сумму 315000 руб., чем допустил нарушение статьи 55 Федерального закона №94-ФЗ, статей 72, 301 Бюджетного кодекса РФ. Принимая во внимание изложенное, суд считает правомерным вывод ТУ Росфиннадзора о наличии в рассматриваемых действиях заявителя признаков нарушения бюджетного законодательства.

В разделеIII Представления отражены иные финансовые нарушения.

Пункт 1 - ввиду арифметических ошибок и отсутствия надлежащего контроля, месячный фонд оплаты труда сотрудников ГМЗ «Ростовский кремль» за счет средств федерального бюджета в 2011 году, согласно штатному расписанию ГМЗ «Ростовский кремль» был завышен на 76,902 тыс. рублей, в целом за 2011 год фонд оплаты труда ГМЗ «Ростовский кремль» за счет средств федерального бюджета завышен на 922,824 тыс. рублей (по штатному расписанию отражено - 2932,309 тыс. рублей, следовало - 2855,407 тыс. рублей).

Позиция ответчика – в ходе судбеного разбирательства ответчик признал, что в результате арифметической ошибки сумма нарушения в пункте 1 раздела 3 отражена неправильно: 922824 руб., а следовало: 828744 руб.

Позиция заявителя – арифметические ошибки в штатном расписании не повлияли на размер и законность выплат, данное нарушение не относится к нарушениям бюджетного законодательства.

Как установлено судом, ТУ Росфиннадзора выявлены арифметические ошибки в штатном расписании за 2011 год, допущенные при суммировании отдельных строк и граф, причем как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения. Как данные ошибки повлияли на объем выплат, ответчик не устанавливал. Суд полагает, что сами по себе такие арифметические ошибки не являются нарушением бюджетного законодательства. Доказательств того, что эти ошибки привели к незаконному, нецелевому, неэффективному расходованию бюджетных средств, суду не представлено, в связи с чем суд считает необоснованным вывод ТУ Росфиннадзора о нарушении получателем бюджетных средств бюджетного законодательства.

В разделе IV Представления отражены другие нарушения.

Пункт 1 – инвентаризация объектов Борисоглебского монастыря перед составлением годового отчета за 2011 год не проводилась.

Пункт 2 - обоснование (расчеты) по всем направлениям функциональной и экономической классификации расходов при составлении смет на содержание музея на 2011 год ГМЗ «Ростовский Кремль» к проверке не представлены.

Пункт 3 - панируемый расчет фонда оплаты труда на 2011 год к проверке не представлен.

Пункт 4 - в течение 2011 года подрядными организациями проводились реставрационные работы на объектах ГМЗ «Ростовский Кремль», при этом основания для проведения реставрационных работ на отдельных объектах (дом ФИО9) в 2011 году отсутствовали: плановые (реставрационные) задания или предписания государственного органа охраны памятников истории и культуры; научно-реставрационные (технико-экономические обоснования) реставрации; разрешение на проведение работ.

Пункт 5 - проектная документация на реставрационные работы не проходила государственную экспертизу, кроме объектов, на которых работала подрядная организация - ООО АСК «Альянс».

Согласно позиции заявителя, данные нарушения выявлены ответчиком вне компетенции ТУ Росфиннадзора, нарушениями бюджетного законодательства не являются.

Оценив доводы сторон и представленные доказательства, суд пришел к следующим выводам.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора обладает бюджетными полномочиями, установленными настоящим Кодексом и Правительством Российской Федерации, как это установлено статьей 166.2 Бюджетного кодекса РФ.

В соответствии с частью 2 статьи 284 Бюджетного кодекса РФ руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 настоящего Кодекса: принимают решения о списании (взыскании) в бесспорном порядке сумм предоставленных из федерального бюджета субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями; выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств; привлекают к административной ответственности в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

На основании постановления Правительства РФ от 8 апреля 2004г. №198 Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы. Основными функциями Федеральной службы финансово-бюджетного надзора являются: проведение ревизий и проверок правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета.

Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004г. №278 утверждено Положение о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, согласно которому Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности: пункт 5.1. осуществляет контроль и надзор: за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.

Пункт 5.14.: в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право: проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий; направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений; осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями и (или) их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств.

Приказом Министерства финансов РФ от 11 июля 2005г. №89н в целях реализации постановления Правительства РФ от 8 апреля 2004г. №198 утверждено Положение о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, согласно которому территориальные управления Росфиннадзора наделены теми же полномочиями в финансово-бюджетной сфере.

Приказом Министерства финансов РФ от 4 сентября 2007г. №75н утвержден Административный регламент исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности.

Согласно положениям Административного регламента Росфиннадзор непосредственно или через свои территориальные органы осуществляет последующий финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, путем проведения ревизий и проверок. Цель ревизии (проверки) - определение правомерности, в том числе целевого характера, эффективности и экономности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности (пункты 3,4).

По результатам ревизии (проверки), в ходе которой выявлены нарушения требований бюджетного законодательства Российской Федерации, руководитель Росфиннадзора (территориального органа) применяет меры, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 г. N 278, Положением о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденным Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11 июля 2005 г. N 89н, в рамках административных процедур, предусмотренных настоящим Регламентом (пункт 121).

По результатам ревизии (проверки) руководитель Росфиннадзора (территориального органа) выносит обязательное к рассмотрению представление о ненадлежащем исполнении бюджета (далее - представление).

В представлении руководителя Росфиннадзора (территориального органа) указывается: фамилия, имя, отчество руководителя организации - главного распорядителя, распорядителя, которому подведомственна проверенная организация, либо фамилия, имя, отчество руководителя организации - получателя бюджетных средств; перечисляются факты выявленных ревизией (проверкой) нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, с указанием содержания нарушения, суммы нарушения, нормативного правового акта, положения которого нарушены; предложение о рассмотрении представления; предложение о применении мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации; срок для рассмотрения представления и принятия соответствующих мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации; срок извещения должностного лица, вынесшего представление, о принятии мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации (пункт 123).

На основании изложенных нормативных положений суд пришел к выводу о том, что территориальным управлением Росфиннадзора по итогам ревизии (проверки) может быть выдано обязательное к рассмотрению представление о выявленных нарушениях бюджетного законодательства.

Статьей 281 Бюджетного кодекса РФ определено понятие нарушения бюджетного законодательства – это неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации влечет применение к нарушителю мер принуждения.

В соответствии со статьей 282 Бюджетного кодекса к нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях; наложение штрафа; начисление пени; иные меры в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами.

Статьей 283 Бюджетного кодекса определены основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Перечень оснований является открытым и допускает иные основания в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами.

Таким образом, по мнению суда, Территориальное управление Росфиннадзора вышеперечисленными нормативными актами уполномочено на выдачу по итогам ревизии обязательного для рассмотрения представления о недопущении выявленных нарушений только бюджетного законодательства, но не любых, установленных в ходе проверки нарушений (бухгалтерского учета, трудового, гражданского, налогового законодательства, правил делопроизводства и законов арифметики).

По мнению суда, такие нарушения как арифметические ошибки в документах, ненадлежащий бухгалтерский учет, непредставление документов к проверке и т.п. (если только они не привели к нецелевому, неправомерному и неэффективному использованию средств бюджета) не являются нарушениями бюджетного законодательства, в связи с чем не могут быть включены в представление и влечь за собой применение мер принуждения.

Исходя из статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации, вынесенное руководителями Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса отнесено к мерам принуждения за нарушение бюджетного законодательства, которые могут быть обжалованы в установленном порядке.

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (часть 1 статьи 19.5.).

Согласно пункту 20.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (в редакции постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.11.2008 N 60) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства, ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Служба финансово-бюджетного надзора, вынося представление, действовала в рамках своих полномочий по контролю за использованием средств федерального бюджета. В представлении содержатся выводы о нарушениях бюджетного законодательства, а также требования, обязывающие руководителя учреждения принять меры по недопущению нарушений в дальнейшем и проинформировать контролирующий орган о результатах рассмотрения представления.

Таким образом, рассматриваемое представление службы финансово-бюджетного надзора принято уполномоченным органом по результатам проведенной проверки в качестве меры принуждения, неисполнение которого влечет административную ответственность, в связи с чем данное представление нарушает интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Принимая во внимание изложенное, суд считает требования заявителя подлежащими частичному удовлетворению.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Признать недействительными разделы III и IV Представления Территориального управления Федеральной службы Финансово-бюджетного надзора в Ярославской области о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса №21 от 19 июня 2012г.

В удовлетворении остальной части заявленных требований отказать.

Решение может быть обжаловано во Второй арбитражный апелляционный суд (г.Киров) в месячный срок.

Судья Е.В. Мухина