Гражданский кодекс часть 1

Арбитражный суд Республики Крым в составе судьи Лукачева С.О. при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Чумаченко В.Ю. рассмотрел материалы заявления Заместителя прокурора <...>, г. Симферополь, <...>) в защиту прав и интересов неопределенного круга лиц

к Администрации города Армянска Республики Крым (ОГРН – <***>; ИНН – <***>; ул. Симферопольская, 7, г. Армянск, <...>)

при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, на стороне заинтересованного лица: муниципального казенного предприятия «Благоустройство» муниципального образования городской округ Армянск Республики Крым (ОГРН – <***>; ИНН – <***>; ул. Гайдара, 6, г. Армянск, <...>)

Армянского городского совета (ОГРН – <***>; ИНН – <***>; ул. Симферопольская, 7, г. Армянск, <...>)

Министерства финансов Республики Крым (ОГРН – <***>; ИНН – <***>; ул. А. Невского, 4, г. Симферополь, <...>)

о признании незаконным и отмене постановления,

при участии:

от заявителя – ФИО1, удостоверение ТО №226582 от 02.08.2017, прокурор;

от заинтересованного лица – не явился;

от Министерства финансов Республики Крым – ФИО2 – доверенность от 23.01.2018 №09/1-09/74, представитель;

от третьих лиц – не явились.

УСТАНОВИЛ:

08.08.2017 Заместитель прокурора Республики Крым (далее - прокурор) в защиту прав и интересов неопределенного круга лиц обратился в Арбитражный суд Республики Крым (далее - суд) с требованием о признании незаконным и отмене постановления Администрации города Армянска Республики Крым (далее - Администрация города Армянска, администрация) от 25.01.2017 №27 «Об утверждении порядка предоставления субсидии из бюджета муниципального образования городской округ Армянск Республики Крым на возмещение затрат муниципальному казенному предприятию «Благоустройство» муниципального образования городской округ Армянск Республики Крым по реализации мероприятий по озеленению территорий городского округа, реконструкции и восстановлению зеленых насаждений (озеленение территорий)». Более того, прокурор просит суд восстановить пропущенный по уважительной причине процессуальный срок на обращение в суд с данным заявлением.

Прокурор заявленные требования мотивирует положениями ст. 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), ст.ст. 13, 24 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон №44-ФЗ) и указывает, что услуги по организации благоустройства территории муниципального образования могут быть оказаны только путем осуществления закупок. В противном случае устраняется конкуренция среди хозяйствующих субъектов и создаются преимущества отдельных хозяйствующим субъектам.

Во время судебного заседания прокурор требования, изложенные в заявлении (т. 1 л.д. 8-12), пояснениях (т. 2 л.д. 6-9, 24-26), поддержал в полном объеме. Дополнительно отметил, что причиной пропуска процессуального срока на обращение в суд с данным заявлением явились меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц, а также прекращение 12.05.2017 производства по делу №2а-135/2017 Армянским городским судом ввиду неподведомственности спора суду общей юрисдикции.

Согласно пояснениям Министерства финансов Республики Крым постановление администрации от 25.01.2017 №27 «Об утверждении порядка предоставления субсидии из бюджета муниципального образования городской округ Армянск Республики Крым на возмещение затрат муниципальному казенному предприятию «Благоустройство» муниципального образования городской округ Армянск Республики Крым по реализации мероприятий по озеленению территорий городского округа, реконструкции и восстановлению зеленых насаждений (озеленение территорий» в Реестре муниципальных нормативных правовых актов отсутствует (т. 2 л.д. 34-36, 133-137).

Администрации города Армянска, муниципальное казенное предприятие «Благоустройство» муниципального образования городской округ Армянск Республики Крым (далее - МУП «Благоустройство», предприятие), Армянский городской совет явку уполномоченных представителей в судебное заседание не обеспечили; о дне, месте и времени слушания дела уведомлены надлежащим образом и своевременно.

Из отзыва Администрации города Армянска на заявление (т. 1 л.д. 50-57), пояснений (т. 2 л.д. 76-79) следует, что администрация против удовлетворения заявления возражает. Оспариваемое постановление соответствует нормам действующего гражданского и бюджетного законодательства, а также принятому Армянским городским советом бюджету муниципального образования городской округ Армянск Республики Крым на 2017 год. Путем принятия оспариваемого постановления администрация фактически возместила МУП «Благоустройство» в порядке ст. 78 БК РФ затраты, которые предприятие несет как участник муниципальной программы, выполняя установленные программой мероприятия. Своими действиями Администрация города Армянска не представила каких-либо преимуществ МУП «Благоустройство», а соответственно, не имеется правовых оснований утверждать о наличии нарушения Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Федеральный закон №135-ФЗ). Поскольку решение о бюджете на 2017 год содержало нормы, определяющие представление субсидии МУП «Благоустройство», администрация приняло оспариваемое постановление без определения критериев и категорий отбора получателей, а также без проведения конкурсных процедур. Срок для подачи настоящего заявления прокуратурой пропущен без уважительных причин, вследствие чего последний восстановлению не подлежит.

При этом материалы дела содержат пояснения Армянского городского совета, содержащие правовую позицию, аналогичную позиции администрации (т. 2 л.д. 20-23).

Рассмотрев материалы дела, исследовав представленные доказательства, судом установлены следующие обстоятельства.

25.01.2017 Администрацией города Армянска со ссылками на ст. 78 БК РФ, Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», постановление Правительства Российской Федерации от 06.09.2016 №887 «Об общих требованиях к нормативным правовым актам муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам- производителям товаров, работ и услуг», на основании решения Армянского городского совета от 29.12.016 №324 «О бюджете муниципального образования городской округ Армянск Республики Крым на 2017 год» вынесено постановление №27 «Об утверждении порядка предоставления субсидии из бюджета муниципального образования городской округ Армянск Республики Крым на возмещение затрат муниципальному казенному предприятию «Благоустройство» муниципального образования городской округ Армянск Республики Крым по реализации мероприятий по озеленению территорий городского округа, реконструкции и восстановлению зеленых насаждений (озеленение территорий)» (далее - постановление №27, т. 1 л.д. 13-14).

Названным постановлением №27 утвержден Порядок предоставления субсидий из бюджета муниципального образования городской округ Армянск Республики Крым на возмещение затрат МУП «Благоустройство» по реализации мероприятий по озеленению территорий городского округа, реконструкции и восстановлению зеленых насаждений (озеленение территорий) (далее – Порядок, т. 1 л.д. 15-18).

В силу п.1.2 Порядка целью предоставления субсидии является возмещение затрат МУП «Благоустройство» по реализации мероприятий по озеленению территорий городского округа, реконструкции и восстановлению зеленых насаждений (озеленение территорий)» в рамках муниципальной программы «Благоустройство территорий, санитарная очистка и содержание территорий муниципального образования городской округ Армянск Республики Крым».

Субсидия предоставляется в размере 6 204 653,00 руб. на цели, указанные в п. 1.2 Порядка, источником предоставления которой является бюджет городского округа Армянск на 2017 год, утвержденный решением Армянского городского совета от 29.12.016 №324 по следующим направлениям затрат: посадка цветов, очистка территорий от сухостоя, очистка цветников от стеблей цветочных растений, прополка цветников, выкашивание газонов и сбор скошенной травы, окучивание и разокучивание роз, стрижка живой изгороди, валка деревьев, омоложение и обрезка деревьев, полив деревьев и цветников в весенне-летний период (п. 2.5 Порядка).

Прокурор, полагая, что постановление №27 нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц применительно к ст. 52 процессуального закона, обратился в суд с данным заявлением.

Исследовав материалы дела, заслушав доводы лиц, участвующих в деле, всесторонне и полно выяснив фактические обстоятельства, на которых основывается заявление, суд пришел к выводу, что заявление подлежит удовлетворению ввиду нижеследующего.

Согласно ч. 2 ст. 198 во взаимосвязи с абз. 1 ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления недействительными являются одновременно как его несоответствие закону, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившегося в суд. Аналогичная правовая позиция изложена в п. 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 6 и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации №8 от 01.07.1996 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

Относительно ходатайства прокурора о восстановлении пропущенного процессуального срока на обращение в суд с данным заявлением суд отмечает нижеследующее.

Из материалов дела усматривается, что 28.02.2017 Прокуратурой г. Армянска в адрес Администрации города Армянска принесен протест на постановление №27 (т. 1 л.д. 31-33), который был рассмотрен и отклонен 21.03.2017, о чем Прокурору г. Армянска стало известно 23.03.2017 (т. 1 л.д. 34-35).

31.03.2017 Прокурор г. Армянска обратился в Армянский городской суд Республики Крым с административным исковым заявлением к Администрации города Армянска о признании постановления №27 незаконным.

Однако определением от 12.05.2017 Армянский городской суд Республики Крым прекратил производство по делу №2а-135/2017, указав на подведомственность спора арбитражному суду (т. 2 л.д. 51-52).

В последующем Прокурор г. Армянска обратился с проектом заявления в прокуратуру республики для рассмотрения вопроса о наличии оснований для предъявления в арбитражный суд заявления об оспаривании постановления №27.

После проведенной проверки Заместитель прокурора Республики Крым обратился с данным заявлением в суд и соответствующим ходатайством о восстановлении пропущенного срока.

В соответствии с ч. 4 ст. 198 АПК РФ заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Учитывая изложенное, суд пришел к выводу, что регламентированный ч. 4 ст. 198 процессуального закона трехмесячный срок для обращения в суд с данным заявлением прокурором пропущен.

В свою очередь, как разъяснено в п. 7 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 № 15, применительно к ч. 4 ст. 198 АПК РФ течение срока подачи прокурором заявления об оспаривании ненормативного правового акта, затрагивающего интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы, начинается со дня издания такого акта. Пропущенный прокурором срок может быть восстановлен судом по его ходатайству, если причины пропуска срока были уважительными, в частности, если прокурор до истечения указанного срока или в иной разумный срок предпринимал меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов либо не имел указанной возможности.

В определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 18.11.2004 №367-0 и от 22.11.2012 №2149-0 разъяснено, что указанный выше срок не может рассматриваться как нарушающий право на судебную защиту. Его несоблюдение не является основанием для отказа в принятии заявления, а требует выяснения арбитражным судом вопроса о причинах пропуска срока после возбуждения дела, т. е. в судебном заседании. На основе баланса между принципом правовой определенности и правом на справедливое судебное разбирательство заинтересованному лицу предоставлена возможность воспользоваться правом на обжалование действий уполномоченного органа в тех случаях, когда оно по уважительным причинам не могло в установленный законом срок обратиться в суд.

В соответствии с толкованием, содержащимся в п. 2.2 определения Конституционного Суда Российской Федерации от 02.12.2013 №1908-0, по своему буквальному смыслу положение ч. 4 ст. 198 АПК РФ для исчисления закрепленного ею процессуального срока исходит не из презумпции разумно предполагаемой осведомленности лица о нарушении его прав и законных интересов, а из того, что начало течения этого срока определяется в каждом конкретном случае судом на основе установления момента, когда заинтересованное лицо реально узнало о соответствующем нарушении.

Вводя такой порядок исчисления срока для обращения в суд, законодатель учитывал, что относящиеся к сфере правоприменительной деятельности решения и действия органов публичной власти и их должностных лиц оказывают не всегда непосредственное - в том числе во временном проявлении - влияние на интересы субъектов, статус которых они затрагивают. Иными словами, они могут проявлять свое регулятивно-правовое воздействие на заинтересованных лиц (независимо от их статусной принадлежности к частноправовой или публично-правовой сфере) и становиться известными не сразу, а спустя определенное, порой весьма продолжительное время после их принятия (совершения). Соответственно, определение судом момента начала течения установленного в нем срока и предполагает для суда необходимость при рассмотрении поданного заявления принять во внимание все значимые для правильного решения дела фактические обстоятельства, позволяющие установить момент, когда лицу стало известно о нарушении его прав и законных интересов, оценивая имеющиеся в деле доказательства на предмет относимости, допустимости и достоверности, а также достаточности и взаимной связи доказательств в их совокупности по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном их исследовании. Обоснованность применения судом единого для данной категории дел принципа исчисления срока на подачу заявления в суд обеспечивается также действующим процессуальным порядком обжалования вынесенных решений в судах вышестоящих инстанций.

Пропущенный срок подачи заявления может быть восстановлен при наличии уважительных причин его пропуска. К уважительным причинам пропуска срока относятся обстоятельства объективного характера, не зависящие от заявителя, находящиеся вне его контроля, при соблюдении им той степени заботливости и осмотрительности, какая требовалась от него в целях соблюдения установленного порядка.

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 18.11.2004 №367-0 указано, что вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и, если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом.

Более того, факт прекращения судом общей юрисдикции производства по делу может являться основанием для восстановления арбитражным судом пропущенного срока на оспаривание ненормативного правового акта, в противном случае нарушается гарантированное ст. 46 Конституции Российской Федерации право лица на судебную защиту.

Таким образом, поскольку прокурором своевременно предпринимались меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц (протест от 28.02.2017), учитывая факт прекращения 12.05.2017 Армянским городским судом Республики Крым производства по делу №2а-135/2017 ввиду подведомственности спора арбитражному суду, суд, с учетом недопущения лишения права на судебную защиту, пришел к выводу о необходимости удовлетворения ходатайства прокурора о восстановлении пропущенного процессуального срока на обращение в суд с данным заявлением.

Одновременно в соответствии с Правилами благоустройства территории муниципального образования городской округ Армянск Республики Крым, утвержденными решением Армянского городского совета от 30.04.2015 №107, благоустройство территории включает комплекс мероприятий по инженерной подготовке и обеспечению безопасности, озеленению, устройству покрытий, освещению, размещению малых архитектурных форм и объектов монументального искусства; объекты благоустройства являются территории городского округа Армянск, на которых осуществляется деятельность по благоустройству: площадки, дворы, кварталы, функционально-планировочные образования, а также территории, выделяемые по принципу единой градостроительной регламентации (охранные зоны) или визуально-пространственного восприятия, другие территории муниципального образования; содержание территории - комплекс мероприятий, проводимых на отведенной и прилегающей территориях, связанных с уборкой территории, поддержанием в чистоте и проведением своевременного ремонта фасадов зданий, строений, сооружений, малых архитектурных форм, заборов и ограждений; содержанием строительных площадок, инженерных коммуникаций и их конструктивных элементов, зеленых насаждений, объектов транспортной инфраструктуры и иных объектов недвижимости, находящихся на земельном участке и являющихся объектами благоустройства, в соответствии с действующим законодательством.

В силу ст. 72 БК РФ размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных или муниципальных нужд.

Таким образом, муниципальное образование, получив право распоряжаться полученными денежными средствами, обязано осуществлять закупки в соответствии с Федеральным законом №44-ФЗ.

В свою очередь, в соответствии со ст. 13 Федерального закона №44-ФЗ в соответствии с настоящим Федеральным законом заказчиками осуществляются закупки для обеспечения муниципальных нужд, в том числе для достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных муниципальными программами, для выполнения функций и полномочий муниципальных органов.

Согласно ч. 1 ст. 24 Федерального закона №44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений (ч. 2 ст. 24 Федерального закона №44-ФЗ).

Иными словами государственные органы, органы управления внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, казенные учреждения и другие получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов могут вступать в договорные отношения только посредством заключения государственного и муниципального контракта. Государственный и муниципальный контракты размещаются на конкурсной основе и в пределах лимитов бюджетных обязательств. Иной подход допускал бы поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных или муниципальных нужд в обход норм Федерального закона №44-ФЗ (ст. 10 ГК РФ). Аналогичная позиция изложена в определении Верховного Суда Российской Федерации от 03.08.2015 №309-ЭС15-26.

Однако в нарушение изложенных императивных требований Федерального закона №44-ФЗ, п. 1.2 Порядка определено, что целью предоставления субсидии является возмещение затрат МУП «Благоустройство» по реализации мероприятий по озеленению территорий городского округа, реконструкции и восстановлению зеленых насаждений (озеленение территорий)» в рамках муниципальной программы «Благоустройство территорий, санитарная очистка и содержание территорий муниципального образования городской округ Армянск Республики Крым»

Согласно п. 2.8 Порядка показателями результативности использования субсидии в рамках муниципальной программы «Благоустройство территорий, санитарная очистка и содержание территорий муниципального образования городской округ Армянск Республики Крым» является: посадка цветов-летников – 100 растений, омоложение деревьев – 250 деревьев, валка деревьев бензопилой – 300 шт.

Таким образом, суд пришел к выводу, что МУП «Благоустройство», получающее субсидии, не определяет самостоятельно вид и объем работ, поскольку указанные показатели (требования) изначально устанавливаются администрацией.

В этой связи доводы администрации, МУП «Благоустройство» об обратном противоречат фактическим обстоятельствам дела.

Кроме того, субсидирование прочих юридических лиц предусмотрено положениями пунктов 1, 2 ст. 78 БК РФ, которые предусматривают, что для возмещения затрат в связи с выполнением работ юридическим лицам, индивидуальными предпринимателями, а также физическими лицами - производителями услуг могут предоставляться из местного бюджета субсидии по решению представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации или актами уполномоченных ею органов местного самоуправления, к правоотношениям, рассматриваемым в настоящем споре, не применимы.

Статьей 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации разрешено предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания.

Однако муниципальные предприятия исключены из числа субъектов указанного субсидирования.

Следовательно, субсидирование, предусмотренное оспариваемым постановлением, незаконно как по субъекту – адресату предоставления субсидии, - так и по объекту – выполненные работы не могут быть квалифицированы как затраты, требующие компенсации через использование указанного бюджетного механизма.

Аналогичная позиция изложена в Постановлении Арбитражного суда Центрального округа от 08.08.2018г. по делу А83-11413/2017.

Учитывая изложенные обстоятельства, оспариваемое постановление №27 противоречит положениям ст. 72 БК РФ, ст.ст. 13, 24 Федерального закона №44-ФЗ нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц, вследствие чего подлежит признанию недействительным.

Применительно к ст. 110 процессуального закона правовые основания для распределения судебных расходов у суда отсутствуют.

Руководствуясь статьями 167-170, 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

1.Ходатайство Заместителя прокурора Республики Крым о восстановлении срока на подачу заявления удовлетворить.

2.Восстановить Заместителю прокурора Республики Крым срок на подачу заявления к Администрации города Армянска Республики Крым о признании недействительным ненормативного правового акта.

3.Заявление удовлетворить.

4.Признать недействительным постановление Администрации города Армянска Республики Крым от 25.01.2017 №27 «Об утверждении порядка предоставления субсидии из бюджета муниципального образования городской округ Армянск Республики Крым на возмещение затрат муниципальному казенному предприятию «Благоустройство» муниципального образования городской округ Армянск Республики Крым по озеленению территорий городского округа, реконструкции и восстановлению зеленых насаждений (озеленение территорий)».

Решение может быть обжаловано через Арбитражный суд Республики Крым в порядке апелляционного производства в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд (299011, <...>) в течение месяца со дня принятия решения (изготовления его в полном объеме).

Судья С.О. Лукачев