Апелляционное определение № 11А-1419/19 от 26.02.2019 Челябинского областного суда (Челябинская область)

Дело№ 11а-1419/2019

Судья Лисицын Д.А.

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

26 февраля 2019 года город Челябинск

Судебная коллегия по административным делам Челябинского областного суда в составе:

председательствующего судьи Загайновой А.Ф.,

судей Сапрыгиной Л.Ю., Зариповой Ю.С.,

при секретаре Лысяковой Т.С, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе ФИО1 на решение Центрального районного суда г. Челябинска от 24 октября 2018 года по административному исковому заявлению ФИО1 к УФАС по Челябинской области о признании действий незаконными, о признании предупреждений недействительными,

заслушав доклад судьи Загайновой А.Ф. об обстоятельствах

дела,

установила:

ФИО1 обратился в суд с иском к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области о признании недействительными предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области № 08-07/18 и № 09-07/18 от 08 февраля 2018 года в отношении Муниципального учреждения «Администрация Чебаркульского муниципального района» Челябинской области «О прекращении действий, которые содержат признаки антимонопольного законодательства»; просил признать незаконными действия административного ответчика, выразившиеся в признании незаконными действий Администрации по опубликованию в газете «Южноуралец» от 11 декабря 2014 года №73/1 (13227/1) информации о предоставлении земельных участков с кадастровыми номерами ***, не соответствующими положению подпункта 4 пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса РФ.

В обоснование иска указал, 20 февраля 2015 года с администрацией Чебаркульского муниципального района заключил договор аренды земельных участков № 33, предметом которого является земельный участок из земель населенных пунктов с кадастровым номером ***, расположенный по адресу: Челябинская область, ***, общей площадью 13884 кв.м., и № 35, предметом которого является земельный участок из земель населенных пунктов с кадастровым номером

***, расположенный по этому же адресу общей площадью 2465 кв.м. Получив разрешение, осуществил на земельных участках строительство гостевого дома и ввел их в эксплуатацию, соответственно, 22 декабря 2016 года и 12 сентября 2017 года. Право собственности на недвижимость зарегистрировал, соответственно, 08 июня и 26 сентября 2017 года. В последующем, объединив земельные участки в один, образовал новый земельный участок с кадастровым № ***, разрешенное использование: для гостиничного обслуживания, расположенный по адресу: ***общей площадью 16 349 кв.м. 14 февраля 2018 года получил от Администрации района извещение о прекращении договора аренды и возврате земельного участка со ссылкой на предупреждение УФАС по Челябинской области, усмотревшего признаки нарушений подпункта 4 пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса РФ и пункта части 1 статьи 15 ФЗ «О защите конкуренции». С предупреждением УФАС по Челябинской области не согласен, усматривает нарушение требований закона и своих прав, как арендатора этого земельного участка. Считает, антимонопольный орган не установил, права каких хозяйствующих субъектов в данном случае были нарушены, не выявил товарный рынок и состояние конкуренции, не учел, что аналогичного содержания делались Администрацией района опубликования в газете и ранее. Публикация в газете лишь подтверждает факт его обращения в администрацию района с заявлением о предоставлении земельного участка и не содержит решения как такового. К тому же указывает, публикация эта была в газете 11 декабря 2014 года, более 3-х лет тому назад, чем она ограничивает конкуренцию хозяйствующих субъектов на момент вынесения предупреждения, не установлено. Указывает, что в результате незаконного предупреждения и действий административного ответчика он лишился всех прав на земельный участок, равно как и исключительного права на его выкуп и преимущественного права на продление договора аренды. Обращает внимание на добросовестное исполнение им обязательств по договору аренды, выполнение всех требований закона.

В судебное заседание административный истец ФИО1 не явился, его представители ФИО2., ФИО3 поддержали административный иск.

Представитель ответчика УФАС по Челябинской области ФИО4 против удовлетворения иска возражала.

Заинтересованные лица ФИО5, представитель администрации Чебаркульского муниципального района Челябинской области участия в судебном заседании не принимали, представитель ФИО5 - ФИО6 против иска возражал.

Представитель заинтересованного лица Управления по

земельно- имущественным отношениям администрации Чебаркульского муниципального района - ФИО7 поддержал иск.

Суд постановил решение об отказе административному истцу в удовлетворении иска.

В апелляционной жалобе ФИО1 просит отменить решение суда и вынести новее об удовлетворении иска, указывая, что суд необоснованно оставил без внимания доводы его иска, исследованные доказательства, в частности публикация в газете оценены ненадлежащим образом. Не учтено, что оспариваемые предупреждения нарушают его права и не соответствуют требованиям закона. Содержание предупреждений не соответствует требования закона о защите конкуренции.

Лица, участвующие в деле, извещены о времени и месте судебного заседания надлежащим образом. Исходя из положений статьи 150 Кодекса административного судопроизводства РФ судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие лиц, не явившихся в судебное заседание.

Проверив законность и обоснованность судебного решения в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства РФ, доводы апелляционной жалобы, заслушав представителя административного истца ФИО2.,

представителя УФАС по Челябинской области ФИО8, представителя заинтересованного лица ФИО5 - ФИО6 судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, 29 сентября 2014 года ФИО1 обратился в Администрацию Чебаркульского муниципального района с заявлением о предоставлении в аренду земельных участков с кадастровыми номерами ***для строительства гостевого хозяйства сроком на 49 лет.

Постановлениями Администрации Чебаркульского

муниципального района от 20 февраля 2015 года принято решение о предоставлении ФИО1 испрашиваемых земельных участков в аренду сроком на три года.

20 февраля 2015 года ФИО1 и Управление по земельно-имущественным отношениям Администрации Чебаркульского муниципального района заключили договоры аренды земельного участка: № ***, предметом которого явился земельный участок из земель населенных пунктов с кадастровым номером ***, расположенный по адресу: Челябинская область, ***, общей площадью 13884 кв.м., и № ***, предметом которого явился земельный участок из земель населенных пунктов с кадастровым номером ***, расположенный по этому же адресу

общей площадью 2465 кв.м. Договоры зарегистрированы в установленном законом порядке.

29 сентября и 14 ноября 2016 года ФИО1 получил разрешение на строительство № 74RU74526304-236-2016 и № 74RU745263 04-265-2016 гостевых домов.

Соглашением вышеуказанных сторон от 23 декабря 2016 года договор аренды земельного участка № ***был расторгнут, а в договор аренды № *** внесены соответствующие изменения (дополнительное соглашение к договору аренды земельного участка № *** от 20 февраля 2016 года) в связи с объединением двух земельных участков в один.

В результате объединения земельных участков образован новый земельный участок с кадастровым номером***, разрешенное использование - для гостиничного обслуживания, расположенный по адресу: Челябинская область, ***, общей площадью 16349 кв.м.

Объекты недвижимости введены в эксплуатацию, право собственности зарегистрировано за ФИО1, соответственно, 08 июня и 26 сентября 2017 года.

Письмом от 02 ноября 2017 года Администрация Чебаркульского муниципального района отказала ФИО1 в выкупе земельного участка.

08 февраля 2018 года УФАС по Челябинской области направило в адрес Администрации района предупреждение № 08-07/18 «О прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства».

В данном предупреждении указано (дословно): « В связи с наличием в действиях МУ «Администрация Чебаркульского муниципального района» по принятию постановлений Администрации от 20 февраля 2015 года № 167 и 172 о предоставлении ФИО1 земельных участков с кадастровыми номерами ***в аренду сроком до 19 февраля 2018 года без проведения торгов при отсутствии предусмотренного подпунктом 4 пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса РФ (в ред. до 01.03.2015 года) сообщения о наличии предлагаемых земельных участков, на основании которых заключены договоры аренды от 20 февраля 2006 года № 33 и 35, признаков нарушений части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции»,в том числе пункта 2 указанной нормы, на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции Администрации района вынесено предупреждение о необходимости прекращения действий, содержащих признаки нарушения антимонопольного

законодательства. В срок до 19 февраля 2018 года предписано письменно информировать стороны договора аренды о прекращении с 20 февраля 2018 года права пользования земельным участком с кадастровым номером *** и возврата его в муниципальную казну».

Также 08 февраля 2018 года УФАС по Челябинской области вынесло в адрес Управления по земельно - имущественным отношениям Администрации Чебаркульского муниципального района предупреждение № 09-07/18 «О прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства».

В данном предупреждении указано (дословно) : «В связи с наличием в действиях Управления по земельно - имущественным отношениям Администрации Чебаркульского муниципального района по опубликованию в газете «Южноуралец» информации о предоставлении ФИО1 спорных земельных участков кадастровыми номерами ***, не соответствующей положению подпункта 4 пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса РФ ( в ред. до 01.03.2015 года) на основании которой Администрацией района приняты постановления от 20 февраля 2015 года № 167 и 172 о предоставлении указанных земельных участков ФИО1 в аренду сроком до 19 февраля 2018 года без проведения торгов, а также по заключению с ним договоров аренды № 33 и 35, признаков нарушений части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции», в том числе пункта 2 указанной нормы, УФАС по Челябинской области на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупредил Управление о необходимости прекращения действий, содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства. В срок до 19 февраля 2018 года предписано письменно информировать ФИО1 о прекращении договора аренды от 20 февраля 2015 года земельного участка с кадастровым номером ***и необходимости возврата его в муниципальную казну; также предписано в срок до 20 февраля 2018 года принять меры по возврату земельного участка в муниципальную казну».

14 февраля 2018 года Администрация Чебаркульского муниципального района, выполняя предупреждение, направила в адрес ФИО1 требование о расторжении договора аренды земельного участка № *** от 20 февраля 2015 года, соглашение о расторжении договора аренды № *** от 20 февраля 2015 года, акт приема-передачи земельного участка к договору аренды земельного участка № *** от 20 февраля 2015 года.

Отказывая административному истцу в удовлетворении иска, суд первой инстанции исходил из общих норм гражданского права о предоставлении земельного участка в аренду (статьи, 425, 606,

610,622 Гражданского кодекса РФ), указав, что договор аренды заключается на срок, определенный договором и при его прекращении арендатор обязан вернуть арендодателю имущество в том состоянии, в котором он его получил, и окончание срока действия договора влечет прекращение обязательств сторон по договору.

На основании части 2 статьи 1, части 1 статьи 15, пункта 8 статьи 4 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» суд пришел к выводу о том, что органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Согласно статьи 39.1 Федерального закона «О защите конкуренции» в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган вправе выдавать органу местного самоуправления предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Делая выводы о наличии предусмотренных законом оснований для вынесения вышеуказанных предупреждений, суд первой инстанции установил, что при предоставлении ФИО1 в аренду земельных участков имело место нарушение пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса РФ, повлекшее ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемление интересов неопределенного круга потребителей, а именно: препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Судебная коллегия не соглашается с выводами суда первой инстанции.

В соответствии с частью 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей антимонопольный орган выдает органу местного самоуправления предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения

антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

В части 2 статьи 39.1 Закона указано, что предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 названной статьи, в том числе в случае выявления признаков нарушения статьи 15 настоящего Федерального закона.

В соответствии с частью 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение должно содержать:

1) выводы о наличии оснований для его выдачи;

2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение;

3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Согласно позиции Президиума Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в Обзоре по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, от 16 марта 2016 года, предупреждение должно содержать, в том числе ясно сформулированные и заведомо исполнимые требования, не допускающие неоднозначное толкование.

Судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции.

Суд в данном случае ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона и утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от

22.01.2016 № 57/16 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

При этом, проверяя законность и обоснованность предупреждения необходимо дать оценку его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки. Приказом ФАС России от 22.01.2016 № 57/16 утвержден Порядок выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, а также форма такого предупреждения.

Отсутствие в предупреждении четкого перечня действий, которые следует совершить лицу, которому оно выдано в целях прекращения нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, может служить основанием для его отмены.

Предупреждения, вынесенные УФАС по Челябинской области, указанным требованиям закона не отвечают.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В силу пункта 2 части 1 статьи 15 названного Закона в частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Закрепленные в данной норме запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов. Нарушением может признаваться только такое ущемление интересов других лиц, которое имело место в сфере

предпринимательской деятельности хозяйствующих субъектов или касается неопределенного круга потребителей.

Таким образом, вменяя нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ (необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами), антимонопольный орган в решении должен исследовать и доказать, на каком товарном рынке осуществляют деятельность хозяйствующие субъекты, которым оказывается необоснованное препятствование, в чем выразилось такое препятствование, находятся ли хозяйствующие субъекты в состоянии соперничества (конкуренции), оказывается ли в результате такого деяния, квалифицированного в качестве препятствования, влияние на конкуренцию хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке.

Пунктом 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В соответствии со статьей 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган, в частности, обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения.

Закон о защите конкуренции направлен на предупреждение и пресечение недопущения, ограничения, устранения конкуренции, в частности, органами местного самоуправления в целях обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Закона о защите конкуренции).

Из совокупности приведенных выше норм права следует, что антимонопольный орган в рамках частей 1 и 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.

В каждом конкретном случае антимонопольный орган должен провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и

доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Управлению по земельно - имущественным отношениям Администрации Чебаркульского муниципального района в данном случае вменяется нарушение подпункта 4 пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса РФ.

Если земельный участок сформирован, но не закреплен за гражданином или юридическим лицом, его предоставление для строительства осуществляется в соответствии с подпунктами 3 и 4 пункта 4 статьи 30 названного Земельного кодекса РФ (пункт 6 статьи 30 Земельного кодекса РФ), то есть на торгах либо без торгов, но при условии, что имеется только одна заявка, и что предварительно и заблаговременно опубликовано сообщение о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков (подпункт 3 пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса РФ).

Предоставление земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта осуществляется путем подписания протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) или подписания договора аренды земельного участка в результате предоставления земельного участка без проведения торгов (конкурсов, аукционов) (подпункт 4 пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса РФ).

Проверяя соответствие публикации в газете «Южноуралец» от 11 декабря 2014 года № 73/1 указанным требованиям закона, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что изложенная в газете информация не позволяет сделать вывод о том, что земельные участки предлагаются для передачи, и, как следствие, граждане или юридические лица имеют возможность подать заявки с целью реализации права на участие в торгах (конкурсе, аукционе) на заключение договора аренды земельных участков. Напротив, суд пришел к выводу, текст публикации содержит сведения о том, что на основании заявления ФИО1 решение о предоставлении ему земельных участков уже принято, что исключает возможность участия в торгах иных заинтересованных лиц.

Между тем, указанные выводы суда первой инстанции противоречат фактическим обстоятельствам, установленным по делу, поскольку данное сообщение содержит все необходимые сведения о возможном обращении заинтересованных лиц с заявлением о предоставлении вышеуказанных участков.

Из газеты «Южноуралец» от 11 декабря 2014 года № 73/1 ( 13227/1) (официальный вестник Управления по земельно -имущественным отношениям Администрации Чебаркульского

муниципального района) следует, что в ней приведен Протокол № 11 Комиссии по земельным отношениям от 25 ноября 2014 года, согласно которому на заседании Комиссии рассмотрено 48 заявлений о предоставлении земельных участков различной площади и для разных целей, об изменении вида разрешенного использования земельного участка и другие.

По вопросу 10, указано, что рассмотрено заявление ФИО1 о предоставлении в аренду земельных участков для строительства гостевого хозяйства, расположенного по адресу: ***, площадью 13883, 6 кв.м. с кадастровым номером ***; ***, площадью 2465 кв.м. с кадастровым номером ***. Принято решение: предоставить земельные участки в аренду сроком на 3 года после изменения видов разрешенного использования земельных участков с цели - для стоянок автомобильного транспорта» на целевое назначение - «для гостиничного обслуживания».

Публикация эта в газете «Южноуралец» была 11 декабря 2014 года, постановление о предоставлении земельных участков в аренду ФИО1 было принято только 20 февраля 2015 года, то есть с соблюдением установленного срока, в этот же день подписаны договоры аренды спорных земельных участков.

Как видно из объявления в газете, помимо Протокола приведено Примечание к нему, в котором указано, что по истечении 30 дневного срока после публикации протокола, в случае отсутствия обоснованных претензий и подачи встречных заявлений, Управление по земельно- имущественным отношениям Администрация Чебаркульского муниципального района и отдел Архитектуры и градостроительства Администрации района приступят к делопроизводству рассмотрения вопросов. Заявления принимаются в течение 30 дней с момента публикации протокола в У 30 администрации ЧМР по адресу: <...> с 8.00 до 17.00 часов ( в пятницу до 16.00 часов). В случае бездействия со стороны заявителя в течение года с момента начала делопроизводства по настоящему протоколу, указано, заявитель утрачивает право положительного решения.

Полное содержание этого сообщения судом в решении не приведено, что повлекло иное его толкование. Выше, в данном судебном акте содержание публикации в спорной части приведено дословно.

Управление по земельно- имущественным отношениям Администрация Чебаркульского муниципального района с учетом требований закона опубликовала в газете сообщение о

предоставлении земельных участков по адресу: ******, площадью 13883, 6 кв.м. с кадастровым номером ***площадью 2465 кв.м. с кадастровым номером ***и, принимая во внимание отсутствие обращений других лиц в установленный 30-дневный срок со дня опубликования сообщения, приняло постановление о предоставлении этих земельных участков ФИО1 и заключило с ним договоры аренды, то есть информирование о предоставлении земельных участков для строительства было осуществлено до принятия распоряжения администрации района от 20 февраля 2015 года путем опубликования сообщения в газете, которая является официальным периодическим печатным изданием органа местного самоуправления.

Суд первой инстанции необоснованно согласился с доводами антимонопольного органа о том, что данное информационное сообщение, опубликованное в газете носит неопределенный характер, сообщает о свершившемся факте - о предоставлении земельного участка ФИО1 и к каким - либо действиям лиц, заинтересованных в предоставлении земельного участка, не побуждает. Из материалов дела следует, что в газете «Южноуралец» 11 декабря 2014 года было опубликовано объявление, направленное к неограниченному кругу лиц, которые смогли бы подать заявку на предоставление указанных земельных участков для строительства. В тексте объявления указан адрес земельных участков, их площадь, цель, место расположения, адресный ориентир, что позволяет точно определить местоположение земельного участка. Отражено в публикации, куда подать возражения, либо свои заявки, время, место, часы приема возражений и заявлений.

Указание фамилии ФИО1 в данном случае никак не является препятствием для подачи заявок на участие в конкурсе.

Опубликованная информация в полной мере позволяет однозначно воспринять неопределенному кругу лиц, хозяйствующим субъектам, индивидуальным предпринимателям как уведомление о возможности подачи ими заявок на участие в торгах ( конкурсе, аукционе) на право заключения договора аренды, и не содержит сведения о том, что вопрос о заключении договора уже разрешен в пользу конкретного лица, в данном случае ФИО1, как это растолковал суд в решении. Более того, ФИО1 даже предупрежден о возможном решении вопроса не в его пользу.

Кроме того, как уже было отмечено выше, решение Комиссии по земельным отношениям в данном случае - это еще не есть акт предоставления земельного участка в аренду, а одно из начальных стадий решения этого вопроса. Окончательно решение о предоставлении земельных участков было принято Главой

Чебаркульского муниципального района постановлениями от 20 февраля 2014 года.

К тому же из материалов дела следует, что заявление ФИО1 рассматривалось дважды. При первом рассмотрении на заседании от 01 октября 2014 года не было принято положительного решения в связи с необходимостью уточнить местоположение и площадь земельных участков, а также возможности их использования в испрашиваемых целях, рассмотрение было отложено до выезда на место, что подтверждается протоколом № 9.

Таким образом судебная коллегия считает, что Управление по земельно- имущественным отношениям Администрации района надлежащим образом исполнила обязанность по информированию населения в соответствии с частью 4 статьи 30 Земельного кодекса РФ нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции не допущено.

Принимая во внимание, что действующим законодательством не установлено конкретных требований к содержанию вышеуказанного сообщения, вывод суда первой инстанции о несоблюдении Управлением по земельно- имущественным отношениям Администрации района порядка предоставления земельных участков в д. Верхние Караси с кадастровым номером *** под строительство гостиничного хозяйства, предусмотренного пунктом 4 статьи 30 Земельного кодекса РФ является необоснованным.

Суд первой инстанции необоснованно пришел к выводу о том, что УФАС по Челябинской области верно усмотрела наличие признаков нарушения законодательства о защите конкуренции и вынесло указанные предупреждения.

Из буквального содержания пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции следует, что органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;

Согласно части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции данный Закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными

органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями.

Частью 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Следовательно, антимонопольным органам при признании нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции, помимо доказывания незаконности действия органа власти со ссылками на конкретные нарушенные нормы отраслевого законодательства, необходимо доказывать последствия нарушения (в том числе возможные) в виде недопущения, ограничения, устранения конкуренции. Именно доказанность данного обстоятельства является определяющей на стадии рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

При этом достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Такая правовая позиция изложена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2011 года №8799/11.

В пункте 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16 марта 2016 года, указано, что при рассмотрении судом дел, связанных с нарушением части 1 или 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить возможность наступления таких последствий на соответствующем товарном рынке.

Антимонопольный орган в рамках частей 1 и 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.

В каждом конкретном случае антимонопольный орган должен провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Иное нарушение действующего законодательства органом власти само по себе не является нарушением статьи 15 Закона о защите конкуренции.

При квалификации нарушений статьи 15 Закона о защите конкуренции антимонопольным органом должно быть указано на соответствующие признаки ограничения конкуренции, поименованные в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции и имевшие (могущие иметь) место быть в результате действия органа власти (или организации).

В частности, к таким признакам относятся: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

При этом антимонопольный орган в решении о нарушении антимонопольного законодательства раскрывает и доказывает

причинно-следственные связи между появлением признаков ограничения конкуренции и действиями органа власти (или организации).

Указав в предупреждениях на то, что именно действиями, выразившимися в нарушении Управлением требований к публикации сведений о предоставлении земельного участка Администрация района нарушила требования пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, Челябинское УФАС не привело мотивов таких выводов, не обосновала наступившие последствия для хозяйствующих субъектов, не привело признаков ограничения конкуренции.

Более того, из фактических обстоятельств, установленных по делу, следует, что антимонопольным органом не были выявлены товарный рынок и состояние конкуренции на нем, не было установлено, каким образом публикация в газете «Южноуралец» от 11 декабря 2014 года № 73/1 (13227/1) с информацией о предоставлении земельных участков кадастровыми номерами ***приводят и (или) могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции между хозяйствующими субъектами и создают необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, Челябинским УФАС в оспариваемых предупреждениях не приведено.

На это обратил внимание и суд первой инстанции в решении, указав, что в оспариваемых истцом предупреждениях отсутствуют конкретные выводы о наличии в действиях администрации Чебаркульского муниципального района нарушений закона, названные предупреждения не устанавливают виновность администрации района в совершении какого - либо правонарушения, указанными предупреждениями не были признаны незаконными действия администрации района по предоставлению земельных участков истцу; предупреждения не содержат выводов о недействительности договоров аренды, а также предписаний об их расторжении. Тем самым суд первой инстанции, несмотря на то, что отказал в иске административному истцу, подтвердил несоответствие оспариваемых предупреждений требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции.

Антимонопольным органом не представлено каких-либо доказательств тому, что на предоставленные ФИО1 земельные участки имелись иные претенденты - хозяйствующие субъекты, осуществляющие предпринимательскую деятельность в сфере строительства.

В данном случае основанием для вынесения предупреждения послужило обращение 14 ноября 2017 года, спустя 2 года после публикации в газете соответствующего объявления, от гражданина

*** о нарушении Администрацией Чебаркульского муниципального района Закона о защите конкуренции при предоставлении земельных участков ФИО9, сведений о том, что указанное лицо является ИП, обращение не содержит.

Также имело место и обращение ФИО5 к Главе Непряхинского сельского поселения о предоставлении земельного участка с кадастровым № ***, общей площадью 16349 кв.м.

Однако это обращение было уже в октябре 2015 года и из ответа Главы поселения в адрес ФИО5 следует, что указанный земельный участок разделен на два - кадастровыми номерами *** и ***, которые предоставлены в аренду.

ФИО5 привлечен к участию в деле как заинтересованное лицо, поскольку его супруга ФИО10. владеет на праве собственности земельным участком по адресу: ***.

Из письма ФИО11. В.А. в адрес Челябинской УФАС следует, что ФИО10. 14 августа 2012 года направляла Главе Чебаркульского муниципального района заявление о выкупе земельного участка площадью 70 кв.м., примыкающего к северной границе земельного участка с кадастровым № ***, принадлежащего ей на праве собственности. Данный земельный участок граничит с северной стороны с земельным участком кадастровым номером ***, переданным в аренду ФИО1

Вместе с тем, в письмах от 24.12.2015 № ИА/74666/15 «О применении четвертого антимонопольного пакета» и от 28.12.2015 № СП/755571/15 «О направлении разъяснений» Федеральная антимонопольная служба разъяснила, что с момента вступления в силу новой редакции части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции заявления физических лиц о нарушении антимонопольного законодательства доминирующим хозяйствующим субъектом путем ущемления их интересов, не связанных с предпринимательской деятельностью или не связанных с ущемлением интересов неограниченного круга потребителей, подлежат направлению в течение семи дней с момента их регистрации в соответствующий орган исполнительной власти на основании части 3 статьи 8 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» с обязательным уведомлением таких граждан о переадресации.

Таким образом, поступившее в антимонопольный орган заявление гражданина ***, судебная коллегия считает, не

подлежало рассмотрению УФАС по Челябинской области в разрезе Закона о защите конкуренции.

Кроме того, оспариваемые предупреждения в нарушение статьи 39.1 Закона о защите конкуренции не исключают спорную ситуацию, не отвечают признаку исполнимости.

Ни суд первой инстанции, ни УФАС по Челябинской области не учли, что требования в предупреждениях о прекращения с 20 февраля 2018 года права пользования ФИО1 земельного участка и его возврате в муниципальную казну и сообщении об исполнении предупреждения в течения 3-х дней с указанной даты неисполнимы, поскольку законом предусмотрен определенный порядок урегулирования вопроса о прекращении договора аренды и возврате земельного участка.

Между тем, ФИО1, соблюдая требования закона, получил в аренду земельные участки, построил на них гостиничные хозяйства, на основании соответствующего разрешения, ввел эти объекты в эксплуатацию. В настоящее время договор аренды с ФИО1 администрация района расторгла, выполняя предупреждение Челябинской УФАС.

Суд первой инстанции, обсуждая вопрос об отсутствии нарушения прав административного истца указал, что требование о расторжении договора аренды от 14 февраля 2018 года исходит не от администрации Чебаркульского муниципального района, в отношении которого вынесены предупреждения, а от Управления по земельно-имущественным отношениям, в отношении которого какие-либо предупреждения антимонопольным органом не выносились. При этом суд оставил без внимания, что второе предупреждение № 1764/07 адресовано именно в адрес Управления и вменяются им с администрацией района признаки нарушений различного характера. Тут же суд сделал выводы о расторжения договора в связи с истечением срока его действия, что выходит за пределы предмета спора.

В силу части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства РФ гражданин может обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений органа государственной власти, если полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности.

Исходя из буквального толкования пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании

оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными принимается в случае, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца.

С учетом вышеизложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что оспариваемые предупреждения не соответствует Закону о защите конкуренции и нарушают права и законные интересы ФИО1, что влечет удовлетворение заявленного требования, поскольку совокупность условий, предусмотренных статьями 218, 227 Кодекса административного судопроизводства РФ для удовлетворения иска, имеется.

Решение суда первой инстанции незаконно, выводы суда в решении не соответствуют фактическим обстоятельствам, установленным по делу, нормы материального права применены неверно.

В этой связи содержащее противоположные выводы и суждения решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием нового судебного акта о признании предупреждений Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской № 08-07/18 и № 09-07/18 от 08 февраля 2018 года в отношении Муниципального учреждения «Администрация Чебаркульского муниципального района» Челябинской области и Управления по земельно- имущественным отношениям Администрации Чебаркульского муниципального района «О прекращении действий, которые содержат признаки антимонопольного законодательства» недействительными.

Статьей 11 Гражданского кодекса РФ предусмотрено, что защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляет в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, суд, арбитражный суд или третейский суд.

Обсуждая вопрос о подведомственности данного спора суду общей юрисдикции, судебная коллегия учитывает, что ФИО1 обращался в Арбитражный суд Челябинской области с аналогичным иском, однако его заявление было оставлено без движения с предложением представить статус ИП, в связи с чем ФИО1 правомерно обратился за зашитой нарушенного права в суд общей юрисдикции.

Руководствуясь статьями 307, 308, 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия по административным делам Челябинского областного суда,

определила:

решение Центрального районного суда г. Челябинска от 24 октября 2018 года отменить. Принять новое решение.

Административный иск ФИО1 удовлетворить.

Признать недействительными предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области № 08-07/18 и № 09-07/18 от 08 февраля 2018 года в отношении Муниципального учреждения «Администрация Чебаркульского муниципального района» Челябинской области «О прекращении действий, которые содержат признаки антимонопольного законодательства».

Председательствующий

Судьи