Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (№ 3а-33/2021) по административному исковому заявлению прокурора Республики Хакасия о признании недействующим Закона Республики Хакасия от 17 декабря 2020 года № 88-ЗРХ «О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов»,

по апелляционным жалобам Верховного Совета Республики Хакасия, Главы Республики Хакасия – Председателя Правительства Республики Хаксия, Министерства финансов Республики Хакасия на решение Верховного Суда Республики Хакасия от 29 марта 2021 года,

заслушав доклад судьи Захарова Е.И., выслушав пояснения представителя Верховного Совета Республики Хакасия ФИО1, представителя Главы Республики Хакасия – Председателя Правительства Республики Хакасия ФИО2, представителя Министерства финансов Республики Хакасия ФИО3, прокурора Генеральной прокуратуры РФ Довыденко Н.П.,

УСТАНОВИЛА:

Прокурор Республики Хакасия обратился с административным исковым заявлением о признании недействующим Закона Республики Хакасия от 17 декабря 2020 года № 88-ЗРХ «О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов», полагая, что положения данного закона противоречат федеральному законодательству, а именно пункту 2 статьи 92.1 и пункту 4 статьи 107 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Решением Верховного суда Республики Хакасия от 29 марта 2021 года административное исковое заявление прокурора Республики Хакасия удовлетворено, Закон Республики Хакасия от 17 декабря 2020 г. № 88-ЗРХ «О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Не согласившись с указанным решением суда, представителем Главы Республики Хакасия - Председателя Правительства Республики Хакасия подана апелляционная жалоба, в которой просит решение суда отменить полностью и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления прокурора Республики Хакасия. В обоснование доводов жалобы указывает, что выводы суда не соответствуют требованиям бюджетного законодательства, а именно принципу полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов и принципа прозрачности. Указывает, что все нормы и документы представляют собой систему взаимосвязанных положений, рассчитанных на применение к неограниченному числу конкретных правовых ситуаций, способствующих восприятию и уяснению субъектами соответствующих правоотношений содержания норм закон о республиканском бюджете Республики Хакасия. В связи с этим, оспариваемый нормативный правовой акт в полной мере соответствует принципу формальной определенности. Кроме того, в решении суда отсутствует надлежащая мотивировка указания на несоответствие оспоренного закона о бюджете принципу прозрачности.

Председателем Верховного Совета Республики Хакасия также подана апелляционная жалоба, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, в удовлетворении административных исковых требований отказать. Считает, что вывод суда о нарушении принципа прозрачности не соответствует обстоятельствам административного дела. В судебном заседании не выяснялось, какие права, свободы и законные интересы лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, нарушены, каковы причины, которые могут повлечь за собой их нарушение. Также указывает, что признание оспариваемого закона недействующим полностью приведет к недостаточной правовой урегулированности соответствующих правоотношений, а именно к нарушению не только прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, но и интересов Российской Федерации, Республики Хакасия, муниципальных образований республики.

На указанное решение заинтересованным лицом Министерством финансов Республики Хакасия также подана апелляционная жалоба, в которой просят решение суда первой инстанции отменить полностью и прекратить производство по административному делу. В обоснование доводов жалобы указывают, что Верховный Суд Республики Хакасия неправильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела. Считает, что при принятии Закона № 88-ЗРХ не были нарушены принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, а также принцип прозрачности. Считает, что суд недостаточно оценил документы, представленные в материалы дела.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, прокурором, участвовавшем в деле, представлено возражение, в котором просит решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

В суде апелляционной инстанции представитель Верховного Совета Республики Хакасия ФИО1 доводы апелляционной жалобы поддержала в полном объеме. Также заявила ходатайство о прекращении производства по делу, в связи с тем, что 7 июля 2021 года принят Закон Республики Хакасия № 49-ЗРХ «О внесении изменений в Закон Республики Хакасия «О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов». Данный Закон принят в целях исполнения решения Верховного Суда Республики Хакасия от 29 марта 2021 года и приведения положений в соответствии с пунктом 2 статьи 92.1 и пунктом 4 статьи 107 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Представитель Главы Республики Хакасия – Председателя Правительства Республики Хакасия ФИО2 доводы апелляционной жалобы, а также ходатайство о прекращении производства по делу поддержал в полном объеме.

Представитель Министерства финансов Республики Хакасия ФИО3 просил удовлетворить апелляционную жалобу Министерства, поддержал ходатайства о прекращении производства по делу.

Прокурор Довыденко Н.П. считает, что оснований для отмены или изменения решения, а также для прекращения производства по делу, не имеется.

Проверив материалы дела, изучив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, выслушав пояснения явившихся лиц, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Согласно части 4 статьи 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом.

В соответствии со статьей 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда. Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации. В бюджетах субъектов Российской Федерации в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ), и расходных обязательств субъектов Российской Федерации, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.

Согласно статьи 1 Закона Республики Хакасия «О Верховном Совете Республики Хакасия», Верховный Совет Республики Хакасия является постоянно действующим высшим представительным и единственным законодательным органом государственной власти Республики Хакасия.

Как правильно установлено судом первой инстанции, Закон № 88-ЗРХ принят Верховным Советом Республики Хакасия в пределах своих полномочий, в установленном порядке и опубликован на официальном интеренте-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и в бюллетене «Вестник Хакасия» от 17 декабря 2020 года №№ 90-93 и по этим основаниям не обжалуется.

В соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 3 Федерального закона № 184-ФЗ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Из части 1 статьи 184.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что в законе (решении) о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета, к которым относятся общий объем доходов бюджета, общий объем расходов, дефицит (профицит) бюджета, а также иные показатели, установленные настоящим Кодексом, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (кроме законов (решений) о бюджете).

Частью 3 статьи 184.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что Законом (решением) о бюджете утверждаются:

перечень главных администраторов доходов бюджета в случаях, предусмотренных статьей 160.1 настоящего Кодекса;

перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета в случаях, предусмотренных статьей 160.2 настоящего Кодекса;

распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям, группам (группам и подгруппам) видов расходов либо по разделам, подразделам, целевым статьям (государственным (муниципальным) программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов и (или) по целевым статьям (государственным (муниципальным) программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов классификации расходов бюджетов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), а также по разделам и подразделам классификации расходов бюджетов в случаях, установленных соответственно настоящим Кодексом, законом субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования;

ведомственная структура расходов бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов;

общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств;

объем межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов и (или) предоставляемых другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде);

общий объем условно утверждаемых (утвержденных) расходов в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период на первый год планового периода в объеме не менее 2,5 процента общего объема расходов бюджета (без учета расходов бюджета, предусмотренных за счет межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, имеющих целевое назначение), на второй год планового периода в объеме не менее 5 процентов общего объема расходов бюджета (без учета расходов бюджета, предусмотренных за счет межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, имеющих целевое назначение);

источники финансирования дефицита бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

верхний предел государственного (муниципального) внутреннего долга и (или) верхний предел государственного (муниципального) внешнего долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода), с указанием в том числе верхнего предела долга по государственным или муниципальным гарантиям;

показатели федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местного бюджета, установленные соответственно настоящим Кодексом, законом субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Согласно абзацу 1 части 2 статьи 92.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, дефицит бюджета субъекта Российской Федерации не должен превышать 15 процентов утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

В соответствии с частью 4 статьи 107 Бюджетного кодекса Российской Федерации, объем государственного долга субъекта Российской Федерации не должен превышать утвержденный законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период общий объем доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений. Для субъекта Российской Федерации, в отношении которого осуществляются меры, предусмотренные пунктом 4 статьи 130 настоящего Кодекса, объем государственного долга субъекта Российской Федерации не должен превышать 50 процентов утвержденного законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период общего объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

Пунктами 1, 2 части 1 статьи 1 Закона Республики Хакасия № 88-ЗРХ утверждены основные характеристики республиканского бюджета на 2021 год и на плановый период 2020, 2023 годы.

Из данных пунктов следует, что общий объем доходов республиканского бюджета Республики Хакасия на 2021 год составляет 37 968 816 тысяч рублей (в том числе налоговые и неналоговые доходы – 24 519 314 тысяч рублей, безвозмездные поступления – 13 449 502 тысячи рублей); общий объем расходов республиканского бюджета составляет 42 548 885 тысяч рублей.

Таким образом, дефицит бюджета Республики Хакасия на 2021 год составляет 4 580 069 тысяч рублей или 19 % от налоговых и неналоговых доходов бюджета, что прямо противоречит положениям части 2 статьи 92.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Пунктом 1 части 5 статьи 1 Закона Республики Хакасия № 88-ЗРХ установлен верхний предел государственного внутреннего долга Республики Хакасия на 1 января 2020 года в сумме 27 604 353 тысячи рублей.

Их приложения 4 к закону Республики Хакасия № 88-ЗРХ следует, что объем безвозмездных поступлений в республиканский бюджет на 2021 год составит 13 449 502 тысячи рублей.

Учитывая, что общий объем доходов бюджета Республики Хакасия на 2021 год без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений составляет 24 519 314 тысяч рублей, установление верхнего предела государственного долга в размере 27 604 353 тысячи рублей нарушает положения части 4 статьи 107 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Доводы апелляционных жалоб о том, что дефицит бюджета связан с финансовым обеспечением мероприятий, направленных на профилактику и устранение последствий распространения коронавирусной инфекции, подлежат отклонению.

Действительно, частями 9 и 10 статьи 9 Федерального закона от 15 октября 2020 года № 327-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2021 году» установлено, что в 2021 году дефицит бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), а также объем государственного долга субъекта Российской Федерации (муниципального долга) могут превысить указанные выше ограничения на сумму бюджетных ассигнований, направленных на финансовое обеспечение мероприятий, связанных с профилактикой и устранением последствий распространения коронавирусной инфекции.

В обосновании своих доводов административным ответчиком и заинтересованными лицами в суд первой инстанции представлены письма и.о. министра финансов Республики Хакасия от 16 февраля и 17 февраля 20212 года в адрес Председателя Верховного Совета Республики Хакасия, из которых следует, что на финансовое обеспечение мероприятий, связанных с профилактикой и устранением последствий распространения коронавирусной инфекции из республиканского бюджета предусмотрены бюджетные ассигнования в размере 3 088 110 тысяч рублей. Министерством финансов Республики Хакасия также представлена «Ведомственная структура расходов республиканского бюджета Республики Хакасия на 2021 год», согласно которой расходы на COVID -19 составляют 1 345 136 тысяч рублей, а также «Источники финансирования дефицита республиканского бюджета Республики Хакасия на 2021 год».

Вместе с тем, в материалах дела также имеются письма Министерства финансов Республики Хакасия от 25 декабря 2020 года и 20 января 2021 года, направленные в прокуратуры Республики Хакасия, согласно которым в республиканском бюджете на 2021 год по ведомству 806 «Министерство здравоохранения Республики Хакасия» на мероприятия, связанные с профилактикой и устранением последствий распространения коронавирусной инфекции предусмотрено выделение 235 588 тысяч рублей, по ведомству 835 «Министерство экономического развития Республики Хакасия» на региональный проект «Акселерация субъектов малого и среднего предпринимательства», в рамках которого реализуется, в том числе мероприятия, связанные с профилактикой и устранением последствий распространения коронавирусной инфекции, при предоставлении мер государственной поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства предусмотрено 107 665 тысяч рублей ( том 1, л.д. 112-115).

Оценив представленные доказательства в соответствии со статьей 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд первой инстанции обоснованно оценил их критически.

Суд, сославшись на статью 28, 32, 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации, приняв во внимание, что в оспариваемом законе Республики Хакасия № 88-ЗРХ расходы на финансовое обеспечение мероприятий, связанных с профилактикой и устранением последствий распространения коронавирусной инфекции не нашли свое отражение ни в текстовой части, ни в приложении, правильно посчитал, что указанная информация в полном объеме недоступна неопределенному кругу лиц, что в свою очередь ведет к нарушению принципа полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, принципа прозрачности (открытости) бюджета.

Учитывая, что республиканский бюджет является формой образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций субъекта Российской Федерации, предусматривает распределение и использование денежных фондов публичного образования на различные цели, в том числе на социальные нужды, прокурор имел право на подачу данного административного иска в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц.

Довод о наступлении неблагоприятных финансовых последствий в результате признания Закона Республики Хакасия № 88-ЗРХ недействующим, на законность выводов суда первой инстанции не влияет.

Вопрос исполнения бюджета предметом рассмотрения по настоящему спору не является.

При этом судебная коллегия принимает во внимание правовую позицию Министерства финансов Российской Федерации, согласно которой, ввиду отсутствия в Бюджетном кодексе Российской Федерации положений, регулирующих вопросы исполнения бюджета в случае признания его недействующим после его вступления в силу, исполнение бюджета следует осуществлять с соблюдением отдельных ограничений, установленных статьей 190 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Допущенные нарушения нельзя рассматривать в контексте отдельных норм Закона Республики Хакасия № 88-ЗРХ, поскольку характер этих нарушений делает невозможным исполнения республиканского бюджета в целом, в связи с чем довод представителя заинтересованного лица о возможности признания недействующими отдельных положений Закона Республики Хакасия № 88-ЗРХ, подлежит отклонению.

Рассматривая ходатайство административного ответчика о прекращении производства по делу в связи с внесением изменений в оспариваемый Закон Республики Хакасия, суд апелляционной инстанции не находит оснований для этого.

В соответствии с частью 2 статьи 194 и пунктом 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд вправе прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

В силу части 11 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта не может служить основанием для прекращения производства по этому административному делу в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов.

В данном случае из материалов дела усматривается, что оспариваемые положения Закона Республики Хакасия № 88-ЗРХ применялись в отношении неопределенного круга лиц, в защиту прав которых прокурором был подан рассматриваемый административный иск и не перестали затрагивать их права.

Таким образом, при рассмотрении данного дела судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, им дана надлежащая правовая оценка с учетом требований действующего законодательства, регулирующего возникшие правоотношения, каких-либо нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, не установлено, в связи с чем принятое по делу судебное решение следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены, по доводам апелляционных жалоб, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Верховного Суда Республики Хакасия от 29 марта 2021 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Верховного Совета Республики Хакасия, Главы Республики Хакасия – Председателя Правительства Республики Хакасия, Министерства финансов Республики Хакасия - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение 6 месяцев со дня его вынесения путем подачи кассационных жалоб, представления в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Хакасия.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 03 августа 2021 года