Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело № 2-1915/2020 по иску прокурора города Волгограда, действующего в защиту интересов неопределенного круга лиц к администрации Волгограда, департаменту городского хозяйства администрации Волгограда, ЗАО «РП «Память» о возложении обязанности

по апелляционному представлению прокурора города Волгограда

по апелляционной жалобе администрации Волгограда

на решение Центрального районного суда города Волгограда от 25 августа 2020 года, которым исковые требования прокурора города Волгограда удовлетворены частично.

Заслушав доклад судьи Самофаловой Л.П., выслушав заместителя прокурора города Волгограда – Деревянченко МДК, поддержавшего доводы апелляционного представления, возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы администрации Волгограда, представителя администрации Волгограда – Зацепину МДК, поддержавшую доводы апелляционной жалобы администрации Волгограда, возражавшую против удовлетворения апелляционного представления, представителя департамента городского хозяйства администрации Волгограда – Сивогривову МДК, поддержавшую доводы апелляционной жалобы администрации Волгограда, возражавшую против удовлетворения апелляционного представления, представителя управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области - Лосевскую МДК, поддержавшую доводы апелляционного представления, возражавшую против удовлетворения апелляционной жалобы администрации Волгограда, представителя ЗАО «РП «Память» - Резвякова Александра Владимировича, возражавшего против удовлетворения апелляционного представления, в части доводов апелляционной жалобы администрации Волгограда полагался на усмотрение суда апелляционной инстанции, судебная коллегия по гражданским делам Волгоградского областного суда

УСТАНОВИЛА:

прокурор города Волгограда, действующий в защиту интересов неопределенного круга лиц, обратился в суд с иском к администрации Волгограда, департаменту городского хозяйства администрации Волгограда, ЗАО «РП «Память» о возложении обязанности.

В обоснование заявленных требований указал, что в рамках проведенной прокуратурой проверки установлено, что на территории города Волгограда не обеспечивается беспрепятственный доступ на территории кладбищ лиц, оказывающих ритуальные услуги, не имеющих статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела. В результате этого заинтересованные граждане лишены права свободно выбирать лиц и организации, оказывающие ритуальные услуги, в том числе, с учетом доступности для них цены услуги, а соответствующие лица и организации, оказывающие ритуальные услуги, лишены права заниматься законной предпринимательской деятельностью и свободно конкурировать на рынке ритуальных услуг. Изложенная ситуация, по мнению прокурора, стала возможной в результате того, что все ответчики занимают позицию, согласно которой исключительным правом на оказание ритуальных услуг (прежде всего, на осуществление погребения) обладают только организации, наделенные статусом специализированной службы, а у иных хозяйствующих субъектов такого права нет.

Данную позицию ответчиков прокурор полагает незаконной, необоснованной, противоречащей нормам действующего законодательства и правовой позиции Верховного Суда РФ, из системного толкования которых следует, что специализированные организации по вопросам похоронного дела создаются с целью оказания гарантированного перечня услуг по погребению, что не может служить основанием предоставления хозяйствующему субъекту, имеющему такой статус, исключительного права на оказание услуг по погребению. При этом лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению.

Ссылаясь на указанные обстоятельства, прокурор города Волгограда, действующий в защиту интересов неопределенного круга лиц, просил обязать администрацию Волгограда, департамент городского хозяйства администрации Волгограда организовать беспрепятственный доступ на территории общественных кладбищ города Волгограда лиц и организаций, оказывающих ритуальные услуги, не имеющих статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела, для осуществления погребения и оказания иных ритуальных услуг; обязать ЗАО «РП «Память» обеспечить беспрепятственный доступ на территории общественных кладбищ города Волгограда лиц и организаций, оказывающих ритуальные услуги, не имеющих статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела, для осуществления погребения и оказания иных ритуальных услуг.

Суд постановил указанное выше решение, которым обязал администрацию Волгограда в течение трех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу организовать оказание ритуальных услуг и содержание мест захоронения в порядке, обеспечивающем возможность доступа на территории общественных кладбищ города Волгограда лиц и организаций, оказывающих ритуальные услуги и не имеющих статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела, для оказания заинтересованным лицам услуг по погребению и иных ритуальных услуг; в удовлетворении остальной части исковых требований к администрации Волгограда, а также в удовлетворении исковых требований прокурора города Волгограда к департаменту городского хозяйства администрации Волгограда, ЗАО «РП «Память» отказал.

В апелляционном представлении прокурор города Волгограда оспаривает законность и обоснованность постановленного судом решения в той части, в которой отказано в иске, в данной части решение просит отменить, вынести новое решение, которым иск удовлетворить.

В апелляционной жалобе администрация Волгограда также оспаривает законность и обоснованность постановленного судом решения в той части, в которой иск удовлетворен, просит в данной части решение отменить, принять новое решение, которым в иске отказать.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в пределах доводов, изложенных в апелляционной жалобе, апелляционном представлении, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела, нарушение или неправильное применение норм материального права и норм процессуального права.

Согласно части 3 статьи 35 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

В соответствии со статьей 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, является необходимой формой осуществления власти народа, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (статья 12, часть 2 статьи 3, часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который к вопросам местного значения муниципального района относит организацию ритуальных услуг (пункт 17 части 1 статьи 15).

Статья 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит перечень полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения, не являющийся исчерпывающим, поскольку по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 названного закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований также могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения (подпункт 9 части 1, часть 1.1).

В соответствии с пунктом 22 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселения отнесена организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Федеральный закон от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», который устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (статья 1).

Статьей 9 Федерального закона № 8-ФЗ от 12 января 1996 года «О погребении и похоронном деле» предусмотрен гарантированный перечень услуг по погребению.

Указанные выше услуги по погребению оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела (часть 2).

Статьей 12 Федерального закона № 8-ФЗ от 12 января 1996 года «О погребении и похоронном деле» предусмотрено, что возможность осуществления погребения специализированной службой по вопросам похоронного дела является социальной гарантией для лица, личность которого не установлена, либо у которого отсутствуют родственники или иные законные представители, на достойное отношение к его телу после смерти.

Согласно статьи 18 Федерального закона № 8-ФЗ от 12 января 1996 года «О погребении и похоронном деле» общественные кладбища предназначены для погребения умерших с учетом их волеизъявления либо по решению специализированной службы по вопросам похоронного дела. Общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления. На общественных кладбищах для погребения умершего предоставляется участок земли в соответствии с пунктом 5 статьи 16 настоящего Федерального закона.

Согласно пункту 1 Указа Президента Российской Федерации от 29 июня 1996 года № 1001 «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших» специализированные службы по вопросам похоронного дела оказывают на безвозмездной основе услуги по погребению, гарантированные статьей 9 Федерального закона № 8-ФЗ от 12 января 1996 года «О погребении и похоронном деле», по первому требованию супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего.

Согласно Уставу города-героя Волгограда, принятому постановлением Волгоградского городского Совета народных депутатов от 29 июня 2005 года № 20/36 администрация Волгограда является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления Волгограда (пункт 3 части 1 статьи 22), которая в сфере жилищно-коммунального хозяйства, бытового и торгового обслуживания населения Волгограда наделена полномочиями по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения (пункт 29 части 7 статьи 39).

Как было установлено судом и подтверждается материалами дела, решением Волгоградской городской Думы от 04 июля 2007 года № 47/1124 утверждены Правила организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде (далее – Правила организации похорон).

Решение Волгоградской городской Думы от 04 июля 2007 года № 47/1124 действует в редакции решения Волгоградской городской Думы от 20 февраля 2019 года № 6/150.

В пункте 1 настоящих Правил организации похорон определяется порядок организации похоронного дела в Волгограде в соответствии с положениями Федерального закона от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», касающимися обряда погребения, а также регулируют отношения, связанные с содержанием кладбищ Волгограда, и обязательны для исполнения юридическими и физическими лицами.

В разделе 2 Правил организации похорон содержатся основные понятия, термины и определения, используемые в настоящих правилах.

Абзацами 1, 42, 53, 63 и 68 раздела 2 Правила организации похорон определены следующие понятия:

«Агент похоронной службы (приёмщик заказов)» - штатный работник специализированной службы по вопросам похоронного дела, предоставляющий услуги по организации похорон и обеспечению заказчика похоронными принадлежностями (абзац 1).

«Перечень услуг по погребению» - перечень, включающий услуги специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде, предоставленные заказчику на безвозмездной основе или за плату (абзац 42).

«Ритуальное агентство специализированной службы по вопросам похоронного дела» - организационная структура специализированной службы по вопросам похоронного дела, в которой посредством предоставления услуг агентами специализированной службы по вопросам похоронного дела в Волгограде решаются вопросы, связанные с организацией и проведением похорон, оформлением необходимых документов на похороны, заказа и оплаты услуг и похоронных принадлежностей с возможностью выезда на дом к заказчику (абзац 53).

«Специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде» - хозяйствующие субъекты, определяемые администрацией Волгограда на основе открытого конкурса, в любых организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации, оказывающие услуги населению Волгограда по погребению умерших (погибших) людей. Решение о проведении открытого конкурса принимается администрацией Волгограда (абзац 63).

«Церемониймейстер» - организатор погребения, специалист в области похоронных обрядовых действий, сотрудник специализированной службы по вопросам похоронного дела, салона-магазина (магазина), органа местного самоуправления Волгограда или протокольной службы места, где работал умерший человек (абзац 68).

В соответствии с абзацем 10 пункта 3.2 Правил организации похорон непосредственное предоставление гражданам услуг по погребению производят салоны-магазины (магазины) и ритуальные агентства специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде.

Пунктом 3.3.1 Правил организации похорон определено, что специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде (далее - специализированные службы) являются хозяйствующими субъектами, определяемыми администрацией Волгограда на конкурсной основе, в любых организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации. Решение о проведении открытого конкурса принимается администрацией Волгограда. Специализированные службы имеют право беспрепятственного доступа на территории муниципальных кладбищ Волгограда с целью реализации своих договорных полномочий по погребению с заказчиком и в соответствии с договорами с организациями, занимающимися содержанием муниципальных кладбищ Волгограда.

Пунктом 3.3.2 Правил организации похорон определено, что специализированные службы оказывают услуги по погребению, в том числе гарантированный перечень услуг на безвозмездной основе, в соответствии с действующим законодательством по первому требованию законного представителя умершего человека, а также погребение умерших (погибших) людей, не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников или законного представителя умершего человека, невостребованных тел умерших людей, неопознанных лиц.

Абзацем 7 пункта 3.4.3 Правил организации похорон установлено, что в отсутствие ответственных лиц, взявших на себя обязанности по организации похорон, погребение осуществляется специализированной службой.

Пунктом 3.5.3 Правил организации похорон установлено, что при осуществлении похорон перевозка умерших людей осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела в Волгограде.

Согласно пункту 7.1.6 Правил организации похорон все работы на кладбище, связанные с демонтажем, монтажом надмогильных сооружений (надгробий), выполнением облицовочных работ, установкой ограды на участке захоронения, производятся с разрешения организации, занимающейся содержанием муниципального кладбища Волгограда, по письменному заявлению ответственного лица за участок захоронения, а в случае отсутствия такового - ближайших родственников умершего человека.

Пунктом 7.1.7 Правил организации похорон установлено, что хозяйствующим субъектам для получения разрешения на проведение работ, указанных в подпункте 7.1.6 пункта 7.1 раздела 7 настоящих Правил, необходимо представить в организацию, занимающуюся содержанием муниципального кладбища Волгограда, ряд документов, перечисленных в указанном пункте.

В соответствии с пунктом 9.5 Правил организации похорон торговля цветами, ритуальными изделиями похоронного назначения может осуществляться на главном входе кладбища и прилегающей к нему территории только с разрешения организации, занимающейся содержанием муниципального кладбища Волгограда.

Согласно пункту 9.6 Правил организации похорон проезд на территорию кладбища производится с разрешения организации, занимающейся содержанием муниципального кладбища Волгограда. Посетители-инвалиды и лица пенсионного возраста могут пользоваться легковым транспортом для проезда по территории кладбища.

В соответствии с пунктом 1 статьи 25 Федерального закона № 8-ФЗ от 12 января 1996 года «О погребении и похоронном деле» гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с указанным Федеральным законом реализуются путём организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности.

Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления (пункт 2 статьи 25 ФЗ № 8-ФЗ от 12 января 1996 года «О погребении и похоронном деле»).

В соответствии с положениями статьи 29 указанного Закона органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.

Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления (пункты 1, 2).

В соответствии с Федеральным законом № 8-ФЗ от 12 января 1996 года «О погребении и похоронном деле» в целях обеспечения государственных социальных гарантий для погребения умерших, не имеющих родственников (безродных) и оказания близким родственникам и другим лицам гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе в пределах размера социального пособия на погребение предусмотрено создание органами местного самоуправления специализированных служб по вопросам похоронного дела.

Учитывая указанные положения норм закона, орган местного самоуправления правомочен самостоятельно создать специализированную службу по вопросам похоронного дела в форме муниципального унитарного предприятия или муниципального учреждения.

В 2002 году и 2006 году администрацией Волгограда проведены конкурсы по определению городских специализированных служб по вопросам похоронного дела, по результатам которых статус специализированной службы получили три организации: ЗАО «Ритуальное предприятие «Память» (ЗАО «РП «Память»), ООО «Специализированное предприятие «Память» и ООО «Совместное предприятие «Память». В настоящее время указанные специализированные службы являются действующими, оказывают ритуальные услуги по погребению, а также предоставление на безвозмездной основе гарантированного перечня услуг по погребению.

21 февраля 2020 года департамент городского хозяйства администрации Волгограда и ЗАО «РП «Память» заключили муниципальный контракт, предметом которого является оказание услуг по содержанию территории муниципальных кладбищ городского округа города-героя Волгоград в 2020 году.

Статьёй 1 Закона Волгоградской области от 03 апреля 2007 года № 1436-ОД «О погребении и похоронном деле в Волгоградской области» установлено, что специализированные службы по вопросам похоронного дела - создаваемые органами местного самоуправления организации, на которые возлагаются обязанности по осуществлению погребения умерших.

Как указано выше, в соответствии с нормами статьи 25 Федерального закона № 8-ФЗ от 12 января 1996 года «О погребении и похоронном деле» погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляется хозяйствующими субъектами, имеющими статус специализированной службы. Однако из этого не следует, что иные юридические лица лишены права заниматься аналогичной деятельностью, поскольку предметом регулирования данной нормы являются гарантии осуществления погребения, а не субъектный состав участников рынка ритуальных услуг.

В статьях 5 - 10 Федерального закона № 8-ФЗ от 12 января 1996 года «О погребении и похоронном деле» указано, что погребение может осуществляться иными лицами, помимо родственников и законных представителей умершего. Понятие иных лиц Федеральным законом № 8-ФЗ от 12 января 1996 года «О погребении и похоронном деле» не определяется. В соответствии с подразделом 2 Гражданского кодекса Российской Федерации под лицами подразумеваются как физические, так и юридические лица. Услуги по погребению, в том числе, осуществление захоронения умерших и изготовление могил могут оказывать как частные лица (юридические и физические), так и специально созданные организации - специализированные службы по вопросам похоронного дела.

Таким образом, погребение и оказание ритуальных услуг может осуществляться как специализированной службой по вопросам похоронного дела, создаваемой либо определяемой органом местного самоуправления, так и иными хозяйствующими субъектами, действующими на рынке похоронных услуг.

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Статья 4 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» определяет конкуренцию как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условиях обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Разрешая спор, удовлетворяя частично исковые требования прокурора города Волгограда и возлагая на администрацию Волгограда обязанность, суд первой инстанции, исходил из того, что существующий порядок организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения в городе Волгограде создает препятствия для деятельности лиц и организаций, оказывающих ритуальные услуги и не имеющих статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела.

Судебная коллегия по доводам апелляционной жалобы администрации Волгограда не может согласиться с указанными выводами суда, основанными на неправильном установлении обстоятельств, имеющих значения для дела и сделанным с нарушением норм права.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который к вопросам местного значения городского округа относит организацию ритуальных услуг и содержание мест захоронения (пункт 23 части 1 статьи 16).

В целях обеспечения предоставления ритуальных услуг Федеральный закон от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» возлагает обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы.

В соответствии с Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на органы местного самоуправления возложено не оказание ритуальных услуг, а организация оказания таковых, то есть создание условий, при которых гражданам обеспечивается предоставление этих услуг.

Проведенные администрацией Волгограда конкурсы по определению городских специализированных служб по вопросам похоронного дела, действующих в настоящее время на рынке похоронных услуг города Волгограда, наделения их статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела по своей правовой природе направлены на обеспечение конкуренции между неограниченным кругом хозяйствующих субъектов, поскольку именно посредством конкурсного отбора реализуется возможность любого хозяйствующего субъекта получить доступ к соответствующему товарному рынку ритуальных услуг и таким образом, реализуется возможность получения потребителями ритуальных услуг (всего комплекса или части) у хозяйствующего субъекта, предложившего лучшие условия для их осуществления на этом товарном рынке.

Из чего следует, что Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возлагает на орган местного самоуправления обязанность по созданию специализированной службы, и не исключает его права наделять функциями специализированной службы любой хозяйствующий субъект, победившего в конкурсе.

В соответствии с разделом 2 Правил организации похорон, а также с последним абзацем пункта 3.2, пунктом 3.3.1, последним абзацем пункта 3.4.3, пунктом 3.5.3 все работы по вопросам похоронного дела осуществляются специализированной службой по вопросам похоронного дела, данными нормами возложение на лиц, победивших в конкурсе, широкого спектра услуг направлено на создание условий, при которых гражданам обеспечивается более полное и качественное предоставление этих услуг.

Пунктами 3.3.4 Правил организации похорон установлено, что специализированные службы могут заключать договоры с юридическими и физическими лицами на проведение отдельных работ похоронного назначения.

Таким образом, указанные выше правила не ограничивают конкуренцию в сфере ритуальных услуг, и не препятствуют осуществлению хозяйственной деятельности иным лицам на указанном рынке.

Возможность же осуществления хозяйственной деятельности по вопросам похоронного дела иными лицами только при условии заключения договора со специализированной службой, закрепляет правомочие исполнительной власти города Волгограда при организации похоронного дела в части определения специализированной службы, ответственной не только за надлежащее выполнение государственных гарантий по погребению умерших, но и за соблюдением социальных условий при оказании сопутствующих ему услуг, их соответствие санитарным правилам и нормам, обеспечение единства планировочного решения соответствующего кладбища согласно установленным требованиям.

Показания допрошенных в ходе судебного разбирательства свидетелей не опровергают доводы апелляционной жалобы администрации о том, что права хозяйствующих субъектов не нарушены.

Так, свидетели показали, что хозяйственным субъектам, не имеющим статуса специализированной службы, чинятся препятствия к доступу на территорию общественных кладбищ города Волгограда для осуществления захоронения умерших.

Как указано выше, пунктом 3.3.4 Правила организации похорон установлено, что специализированные службы могут заключать договоры с юридическими и физическими лицами на проведение отдельных работ похоронного назначения.

Однако, истцом доказательств обращений хозяйственных субъектов, не имеющих статуса специализированной службы, в специализированную службу ЗАО «РП «Память» по вопросам похоронного дела с заявлением о заключении договора на оказание ритуальных услуг и иных услуг, связанных с погребением, не представлено, как не представлено доказательств того, что хозяйственному субъекту в заключении такого договора было отказано.

Кроме того, Правила организации похорон и содержание муниципальных кладбищ в Волгограде направлены на достижение полноты защиты интересов населения и предупреждение негативных последствий при погребении умершего, установлении надмогильных сооружений и порядка посещения кладбищ. Кроме того, правила поведения, установленные данными пунктами, имеют своей целью установление порядка проведения работ на кладбищах и его поддержание в течение всего срока деятельности кладбищ, а также обеспечивает сохранность имущества муниципалитета на кладбище и третьих лиц (пункты 7.1.6, 7.1.7, 9.5, 9.6).

При этом, установление надмогильных сооружений, торговля цветами, ритуальными изделиями похоронного назначения, проезд на территорию кладбища не поименованы в Законе о погребении и похоронном деле среди полномочий органов местного самоуправления, в связи с чем наделение данной функцией не может рассматриваться как наделение властными полномочиями хозяйствующих субъектов.

Именно такие правила поведения обеспечивают возможность установить лицо, совершившее повреждение имущества кладбищ и имущества граждан (надмогильные захоронения), непосредственно через выданные разрешения на проведение определённых видов работ на кладбище, тем самым предупреждая возможные негативные последствия от деятельности любых лиц на муниципальных кладбищах.

Пунктом 9.5 Правил обеспечивается беспрепятственная уборка входной зоны кладбища и прилегающей к ней территории организацией, которой переданы на обслуживание муниципальные кладбища Волгограда, беспрепятственного проведения обрядов прощания с умершим на указанной территории и беспрепятственного проезда/прохода траурного кортежа.

Судебной коллегией, с учетом положений абзаца второго - четвертого пункта 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 июня 2012 года № 13 приняты в качестве дополнительных доказательств: решение Волгоградского областного суда от 13 октября 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению МДК о признании недействующим в части решения Волгоградской областной Думы № 47/1124 от 04 июля 2007 года «О Правилах организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде» (№ <...> года), апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 25 марта 2021 года (№ <...>).

Решением Волгоградского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ в удовлетворении искового заявления МДК о признании недействующим в части решения Волгоградской областной Думы № 47/1124 от 04 июля 2007 года «О Правилах организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде» отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 25 марта 2021 года решение Волгоградского областного суда от 13 октября 2020 года отменено в части отказа в удовлетворении требований административного искового заявления МДК о признании не действующими понятия «Специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде», содержащегося в разделе 2, пункта 3.3.1 Правил организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде, утвержденных решением Волгоградской городской Думой от 04 июля 2007 года № 47/1124, принято в указанной части новое решение, которым признано не действующими со дня принятия настоящего апелляционного определения Правила организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде, утвержденные решением Волгоградской городской Думой от 04 июля 2007 года № 47/1124, в части понятия «Специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде», содержащегося в разделе 2, и пункта 3.3.1. в части слов «Специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде» (далее – специализированные службы) являются хозяйствующими субъектами, определяемыми администрацией Волгограда на конкурсной основе, в любых организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации. Решение о проведении открытого конкурса принимается администрацией Волгограда»; в остальной части решение суда оставлено без изменения.

Также в апелляционном определении судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 25 марта 2021 года указано, что определяя момент, с которого Правила должны быть признаны недействующими в названной части, судебная коллегия полагает, что поскольку до принятия решения суда они применялись и на их основании реализовывались права граждан и организаций, в соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48, они подлежат признанию не действующими со дня вступления в силу настоящего определения.

Исходя из изложенного выше, судебная коллегия приходит к выводу о том, что обстоятельства, имеющие значения для правильного рассмотрения настоящего дела в части заявленных прокурором города Волгограда требований к администрации Волгоград, установлены судом первой инстанции неверно, поскольку действия администрации Волгограда не противоречили Правилам организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде, утвержденных решением Волгоградской городской Думы от 04 июля 2007 года № 47/1124.

При таких данных, судебная коллегия приходит к выводу, что решение суда в части удовлетворения исковых требований прокурора города Волгограда к администрации Волгограда о возложении обязанности в течение трех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу организовать оказание ритуальных услуг и содержание мест захоронения в порядке, обеспечивающем возможность доступа на территории общественных кладбищ города Волгограда лиц и организаций, оказывающих ритуальные услуги и не имеющих статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела, для оказания заинтересованным лицам услуг по погребению и иных ритуальных услуг нельзя признать законным, в связи с чем оно в указанной части подлежит отмене, с принятием по делу нового решения, об отказе в удовлетворении исковых требований прокурора города Волгограда к администрации Волгограда о возложении обязанности организовать беспрепятственный доступ на территории общественных кладбищ города Волгограда лиц и организаций, оказывающих ритуальные услуги, не имеющих статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела, для осуществления погребения и оказания иных ритуальных услуг.

Доводы апелляционного представления прокурора города Волгограда о том, что устранение нарушений в виде не допуска на территории муниципальных кладбищ всех хозяйственных субъектов может быть достигнуто путем возложения обязанности организовать беспрепятственный доступ на территории общественных кладбищ города Волгограда лиц и организаций, оказывающих ритуальные услуги, не имеющих статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела, для осуществления погребения и оказания иных ритуальных услуг, в том числе на департамент городского хозяйства администрации Волгограда, что повлечет установление соответствующей корректировки действий, согласованных между департаментом городского хозяйства администрации Волгограда и ЗАО «РП «Память» посредством договорных отношений и возложенных действующими муниципальными правовыми актами полномочий без какого-либо дополнительного регулирования их со стороны администрации Волгограда, судебная коллегия признает несостоятельными.

Согласно пункту 22 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселения отнесена организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

В соответствии с Уставом города-героя Волгограда организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа Волгоград, полномочиями, по решению которых наделена администрация Волгограда.

В соответствии с Положением о департаменте городского хозяйства администрации Волгограда, утвержденным решением Волгоградской городской Думы от 22 марта 2017 года № 55/1587, департамент городского хозяйства администрации Волгограда является отраслевым структурным подразделением администрации Волгограда и осуществляет полномочия органа местного самоуправления Волгограда от лица администрации Волгограда в части решения вопросов местного значения, в том числе организует похоронное дело на территории Волгограда.

Учитывая, что департамент городского хозяйства администрации Волгограда, в силу приведенных норм и Устава города-героя Волгограда является отраслевым структурным подразделением администрации Волгограда и осуществляет полномочия органа местного самоуправления Волгограда от лица администрации Волгограда, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отказе в удовлетворении заявленных исковых требований прокурора города Волгограда к департаменту городского хозяйства администрации Волгограда о возложении обязанности.

Отказывая в удовлетворении исковых требований прокурора города Волгограда к ЗАО «РП «Память», суд первой инстанции вопреки доводам апелляционного представления прокурора города Волгограда правомерно исходил из того, что действия ЗАО «РП «Память» не нарушают чьих-либо прав и законных интересов, поскольку обусловлены наличием у нее в настоящее время статуса специализированной службы, занимающейся содержанием муниципальных кладбищ города Волгограда, и исполнением сопутствующих этому обязанностей, предусмотренных действующими Правилами организации похорон и муниципальным контрактом от 21 февраля 2020 года № 7168.

При таких данных, судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения апелляционного представления прокурора города Волгограда, доводы которого не опровергают правильность сделанных судом и подтвержденных материалами дела выводов, проверены в полном объеме, но учтены быть не могут, так как не влияют на законность судебного акта в указанной части.

В суде апелляционной инстанции прокурором города Волгограда заявлено ходатайство о вынесении частного определения в отношении департамента городского хозяйства администрации Волгограда, который допустил злоупотребление своими процессуальными правами в виде подданной апелляционной жалобы за пределами сроком обжалования, что привело к затягиванию сроков рассмотрения дела.

Согласно части 1 статьи 226 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации при выявлении случаев нарушения законности суд вправе вынести частное определение и направить его в соответствующие организации или соответствующим должностным лицам, которые обязаны в течение месяца сообщить о принятых ими мерах.

Из анализа указанной статьи следует, что основанием для вынесения частного определения являются доказанность факта нарушения законодательства Российской Федерации и установление причин и условий, то есть факторов, порождающих нарушение либо облегчающих его совершение. При этом выводы о наличии причин и условий, способствовавших нарушению, должны подтверждаться доказательствами и основываться на материалах дела.

Оценив заявленное ходатайство, судебная коллегия не находит правовых оснований для его удовлетворения, поскольку материалами дела не подтверждается, что департаментом городского хозяйства администрации Волгограда было допущено нарушение законодательства Российской Федерации, учитывая, что право апелляционного обжалования решения суда принадлежит сторонам и другим лицам, участвующим в деле.

Вынесение частного определения, в силу части 1 статьи 226 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации является правом суда и подлежит реализации при наличии указанных в законе оснований. По данному делу таких оснований не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия по гражданским делам Волгоградского областного суда

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Центрального районного суда города Волгограда от 25 августа 2020 года отменить в части удовлетворения исковых требований прокурора города Волгограда в интересах неопределенного круга лиц к администрации Волгограда о возложении обязанности в течение трех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу организовать оказание ритуальных услуг и содержание мест захоронения в порядке, обеспечивающем возможность доступа на территории общественных кладбищ г. Волгограда лиц и организаций, оказывающих ритуальные услуги и не имеющих статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела, для оказания заинтересованным лицам услуг по погребению и иных ритуальных услуг.

Принять в указанной части новое решение, которым отказать в удовлетворении исковых требований прокурора города Волгограда, действующего в защиту интересов неопределенного круга лиц, к администрации Волгограда о возложении обязанности организовать беспрепятственный доступ на территории общественных кладбищ города Волгограда лиц и организаций, оказывающих ритуальные услуги, не имеющих статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела, для осуществления погребения и оказания иных ритуальных услуг.

В остальной части решение Центрального районного суда города Волгограда от 25 августа 2020 года оставить без изменения, апелляционное представление прокурора города Волгограда – без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: