Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в помещении Магаданского областного суда гражданское дело по заявлению прокурора города Магадана о признании противоречащим федеральному законодательству и не подлежащим применению постановление мэрии города Магадана от 29 апреля 2014 года №1532 «Об утверждении Порядка предоставления субсидии в целях финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с выполнением работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, расположенных на территории исторической застройки муниципального образования «Город Магадан» в 2014 году»,

по апелляционной жалобе мэрии города Магадана на решение Магаданского городского суда Магаданской области от 20 августа 2014 года.

Заслушав доклад судьи Магаданского областного суда Ечина А.А., объяснения представителя мэрии города Магадана ФИО1, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения помощника прокурора Магаданской области Розенберг Н.Л. и помощника прокурора города Магадана Стародумовой О.В., полагавших жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по гражданским делам Магаданского областного суда

У С Т А Н О В И Л А:

Прокурор города Магадана с целью защиты интересов муниципального образования, а также прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и не подлежащим применению постановления мэрии города Магадана от 29 апреля 2014 года №1532 «Об утверждении порядка предоставления субсидии в целях финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с выполнением работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, расположенных на территории исторической застройки муниципального образования «Город Магадан» в 2014 году».

В обоснование заявления указывал, что постановлением мэрии города Магадана в целях реализации мероприятий муниципальной программы «Капитальный ремонт многоквартирных домов, расположенных на территории исторической застройки муниципального образования «Город Магадан» в 2012-2015 годах» (далее - Программа), принятой постановлением мэрии города Магадана от 19.12.2011 №4732 утвержден Порядок предоставления субсидии в целях финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с выполнением работ по капитальному ремонту многоквартирных домов (далее - Порядок).

Согласно преамбуле постановления мэрии города Магадана от 19.12.2011 №4732, паспорту Программы основанием для ее принятия явились, в том числе, ст.45 Устава муниципального образования «Город Магадан», ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которой определен круг вопросов местного значения городского округа.

Поскольку, как полагал прокурор, выполнение работ по капитальному ремонту жилых домов является муниципальной нуждой, то в соответствии со ст.54 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ч.1 ст.72 Бюджетного кодекса РФ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения таких нужд должны осуществляться в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе, в данном случае - Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ.

Оспариваемый Порядок предусматривает предоставление субсидии ее получателям, осуществляющим управление многоквартирными домами, что создает преимущественные условия деятельности для отдельных хозяйствующих субъектов, ограничивает конкуренцию, определяет единственного исполнителя работ по капитальному ремонту многоквартирного дома, тогда как такое полномочие не предоставлено органу местного самоуправления.

В этой связи прокурор указывал, что ст.78 Бюджетного кодекса РФ не может являться основанием для выделения бюджетных средств на оплату работ для муниципальных нужд, поскольку расходование бюджетных средств должно осуществляться в соответствии со специальными нормами Бюджетного кодекса РФ, Федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Кроме того, отказ от конкурсных (аукционных процедур) путем закрепления административного порядка предоставления права (блага) является коррупциогенным фактором.

Поскольку организации, осуществляющие управление многоквартирными жилыми домами, ограничены в праве проведения капитального ремонта общего имущества (крыш и фасадов) этих многоквартирных домов, то проведение капитального ремонта имущества, находящегося в чужой собственности, без решения об этом собственников, является вмешательством в право частной собственности и свидетельствует о нарушении положений ст.44 Жилищного кодекса РФ, ч.1 и ч.2 ст.1 Гражданского кодекса РФ.

Так как оспариваемый порядок не содержит условий проведения проверки достоверности и обоснованности сметной стоимости работ, прокурор полагал, что отсутствует возможность определить соразмерность понесенных затрат на проведение капитального ремонта, что является коррупциогенным фактором.

По изложенным выше основаниям прокурор просил признать недействующими пункты 2.1, 3.1, 3.2, 3.2.1, 3.2.2, 3.3, 3.3.1 Порядка, как противоречащие Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч.2 ст.18, ч.1 ст.53, ст.54), Бюджетному кодексу РФ (ч.1 ст.72, ст.78), Федеральному закону «О защите конкуренции» (ч.1 ст.15), Федеральному закону «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

В связи с тем, что отмена вышеуказанных пунктов Порядка, в том числе 2.1 и 3.1, предусматривающих категории получателей субсидии и цель предоставления субсидии, приведет к утрате правового смысла Порядка, обуславливающего возможность его применения, просил признать противоречащим федеральному законодательству и не подлежащим применению полностью постановление мэрии города Магадана от 29 апреля 2014 года №1532 «Об утверждении Порядка предоставления субсидии в целях финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с выполнением работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, расположенных на территории исторической застройки муниципального образования «Город Магадан» в 2014 году».

Решением Магаданского городского суда от 20 августа 2014 года заявление прокурора удовлетворено.

Признано противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу постановление мэрии города Магадана от 29 апреля 2014 года №1532 «Об утверждении Порядка предоставления субсидии в целях финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с выполнением работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, расположенных на территории исторической застройки муниципального образования «Город Магадан» в 2014 году».

Не согласившись с судебным актом, полагая, что оспариваемое прокурором постановление требованиям и положениям Бюджетного и Жилищного кодексов Российской Федерации, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не противоречит, мэрия города Магадана в апелляционной жалобе ставит вопрос об отмене решения по мотиву несоответствия выводов суда обстоятельствам дела, а также ввиду неправильного применения норм материального права.

Указывает в жалобе на ошибочность выводов суда об отсутствии в п.2.1 оспариваемого Порядка критериев для отбора получателей субсидии.

Обращает внимание на то, что законодательством не предусмотрена возможность предоставления субсидий в случае непосредственного управления собственниками помещений в многоквартирном доме, в связи с чем вывод суда об отсутствии равных условий для деятельности управляющих организаций является неверным.

Полагает необоснованным вывод суда о том, что решение собрания собственников помещений является единственным основанием для проведения капитального ремонта кровли и фасадов многоквартирных домов, осуществляемого за счет бюджетных средств, при этом в Порядке должно содержаться указание о наличии решения собственников помещений в многоквартирном доме о проведении капитального ремонта.

Не соглашается с выводом суда о необходимости указания в Порядке о том, что многоквартирные дома, находящиеся на территории исторической застройки города Магадана, не подлежат включению в региональную программу капитального ремонта многоквартирных домов.

Полагает необоснованным вывод суда о наличии неопределенности правового регулирования в Порядке при принятии норм о размере предоставления субсидии, а также об отсутствии возможности проверки проектно-сметной документации на капитальный ремонт многоквартирного дома.

В возражениях на апелляционную жалобу прокурор города Магадана считает решение Магаданского городского суда законным и обоснованным, не подлежащим отмене по доводам жалобы.

В соответствии с частью 1 статьи 327.1 Гражданского процессуального кодекса РФ суд апелляционной инстанции рассматривает в пределах доводов, изложенных в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

В силу ч.3 ст.246 Гражданского процессуального кодекса РФ при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав объяснения явившихся лиц, судебная коллегия по гражданским делам Магаданского областного суда пришла к следующему.

Постановлением мэрии города Магадана от 19.12.2011 № 4732 (ред. от 05.03.2014) утверждена муниципальная программа "Капитальный ремонт многоквартирных домов, расположенных на территории исторической застройки муниципального образования "Город Магадан" в 2012-2015 годах", в которой определены, в том числе: адресный перечень из 33 домов в исторической части города, в которых подлежат капитальному ремонту кровли и фасады; источники и ежегодно корректируемые объемы финансирования, исходя из возможностей бюджета муниципального образования "Город Магадан" на очередной финансовый год, с учетом стоимости проведения мероприятий по капитальному ремонту многоквартирных домов.

Исполнителями Программы определены лица, осуществляющие управление многоквартирными домами, в порядке, предусмотренном действующим законодательством.

Для реализации программных мероприятий предусмотрена возможность привлечения строительных предприятий и организаций на конкурсной основе в соответствии с нормами действующего законодательства.

Целью Программы являются совершенствование внешнего облика многоквартирных домов на территории исторической застройки муниципального образования, повышение его эстетической привлекательности, обеспечение комфортных условий жизнедеятельности в границах исторической застройки города.

Задачами Программы являются сохранение, восстановление и реконструкция прежнего, утраченного исторического облика фасадов многоквартирных домов; капитальный ремонт их кровли.

В целях реализации указанной Программы постановлением мэрии города Магадана от 29.04.2014 №1532 в соответствии со ст.78 Бюджетного кодекса РФ, Решением Магаданской городской Думы от 24.12.2013 №110-Д (п.10) «О бюджете муниципального образования «Город Магадан» на 2014 год утвержден Порядок предоставления субсидии в целях финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с выполнением работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, расположенных на территории исторической застройки муниципального образования «Город Магадан».

Согласно ст.78 Бюджетного кодекса РФ субсидии юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются из местного бюджета в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление таких субсидий, должны определять:

1) категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий;

2) цели, условия и порядок предоставления субсидий;

3) порядок возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении;

4) порядок возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году, в случаях, предусмотренных соглашениями (договорами) о предоставлении субсидий;

5) положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставляющим субсидию, и органом государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями.

Применительно к обстоятельствам данного дела, обязательным условием предоставления субсидий, включаемого в договоры об их предоставлении, также является согласие их получателей на осуществление главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставившим субсидии, и органами государственного (муниципального) финансового контроля проверок соблюдения получателями субсидий условий, целей и порядка их предоставления.

Разрешая спор и признавая недействующим постановление мэрии города Магадана от 29 апреля 2014 года №1532, суд исходил из того, что указанное постановление и утвержденный им Порядок противоречат положениям п.п. 1 п.3 ст.78 Бюджетного кодекса РФ (в части отсутствия критериев для отбора получателей субсидии, п.2.1 Порядка); ст.165 Жилищного кодекса РФ (в части отсутствия в Порядке равных условий для деятельности управляющих компаний); ч.1 и 2 ст.1 Гражданского кодекса РФ и п.1 ч.2 ст.44 Жилищного кодекса РФ (в части проведения капитального ремонта без решения собственников имущества в многоквартирном доме, Раздел 3 и входящие в него пункты Порядка); ст.191 Жилищного кодекса РФ (в части отсутствия в Порядке указания о невключении домов исторической застройки в региональную программу по капитальному ремонту); ст.78 Бюджетного кодекса РФ (ввиду правовой неопределенности (коррупциогенный фактор), содержащейся в п.3.1.и п.3.5 Порядка, предусматривающих определение размера субсидии как в соответствии с проектно-сметной документацией, так и исходя из размера выполненных работ, при отсутствии указания на проверку проектно-сметной документации); ст. 34 Бюджетного кодекса РФ (нарушение принципа эффективности использования бюджетных средств).

Между тем, такие выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела, основаны на неправильном применении норм материального права.

Как следует из раздела 2 оспариваемого Порядка, в нем определена категория отбора получателей субсидии - лица, осуществляющие управление многоквартирными домами, согласно перечню, утвержденному Программой. При этом обязанность определять не только категорию, но и критерии получателя субсидии, когда категория такого получателя определена, ст.78 Бюджетного кодекса РФ не устанавливает.

В разделе 3 Порядка приведены цели, условия и порядок предоставления субсидий, а в разделе 4 - порядок возврата субсидий в бюджет муниципального образования в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.

Разделом 5 оспариваемого муниципального правового акта определен порядок возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году, в случаях, предусмотренных соглашениями (договорами) о предоставлении субсидий.

В разделе 6 Порядка содержатся положения об обязательной проверке распорядителем бюджетных средств - департаментом ЖКХ и КИ, предоставляющим субсидию, и органом муниципального финансового контроля - комитетом по финансам мэрии города Магадана соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями.

При таком положении судебная коллегия считает, что оспариваемый прокурором Порядок разработан и принят в соответствии с положениями ст.78 Бюджетного кодекса РФ.

Вместе с тем, условия деятельности различных управляющих компаний, вопросы принятия решения о проведении капитального ремонта, включения либо невключения домов, находящихся на территории исторической застройки муниципального образования, в региональную программу по капитальному ремонту не являются предметом правового регулирования оспариваемого нормативного акта.

Из ч.1 ст.165 Жилищного кодекса РФ следует, что в целях создания условий для управления многоквартирными домами органы местного самоуправления могут предоставлять управляющим организациям, товариществам собственников жилья либо жилищным кооперативам или иным специализированным потребительским кооперативам бюджетные средства на капитальный ремонт многоквартирных домов.

Поскольку в силу ст. 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, мэрия города вправе определять ту или иную категорию получателей субсидий, выдаваемых в соответствии со ст.78 Бюджетного кодекса РФ.

Согласно разделу 3 оспариваемого Порядка, с учетом изменений, внесенных постановлением мэрии города Магадана от 21.10.2014 №4187, размер субсидии определяется на основании документов, предусмотренных пунктом 3.5 Порядка, с учетом объемов и видов работ, предусмотренных проектно-сметной документацией.

Условиями предоставления субсидии являются наличие у получателя субсидии затрат на проведение капитального ремонта кровель и фасадов многоквартирных домов, в связи с реализацией Программы, а также заключение договора на предоставление субсидии.

При этом в договоре определяется размер предоставляемой субсидии, срок и порядок ее перечисления, основания и порядок возврата субсидии в бюджет, случаи и сроки возврата в бюджет получателем остатков неиспользованной субсидии.

Обязательным является указание в договоре о согласии получателя субсидии на осуществление распорядителем бюджетных средств и комитетом по финансам мэрии города Магадана проверок соблюдения получателем субсидии условий, целей и порядка ее предоставления.

Для заключения договора на предоставление субсидии ее получатель предоставляет в департамент ЖКХ и КИ мэрии города Магадана перечисленные в п.3.3.2. Порядка документы.

Как усматривается из исследованных судебной коллегией одного из представленных мэрией города Магадана материала на получение субсидии управляющей организацией ООО «Любимый город наш», в связи с возмещением затрат на проведение капитального ремонта кровли и фасада дома №5 по ул. Портовой в городе Магадане, включенного в перечень домов, расположенных на территории исторической застройки, в нем содержатся документы, указанные в п. 3.3.2 Порядка, в том числе: учредительные документы Общества, договор управления многоквартирным домом, договор на осуществление строительного контроля, договор на выполнение работ по капитальному ремонту многоквартирного дома, заключенный с подрядной организацией, сметная документация, положительное заключение Магаданского ОГАУ «Управление государственной экспертизы» по результатам проверки достоверности и обоснованности сметной стоимости объекта капитального строительства многоквартирного жилого дома по ул. Портовой, №5, в г. Магадане, дефектные ведомости, справки о стоимости выполненных работ и затрат, акты о приемке выполненных работ (формы КС-2 и КС-3).

Согласно положительному заключению по результатам проверки достоверности и обоснованности сметной стоимости объекта капитального строительства, рекомендована к утверждению сумма 19 901, 2 тыс. руб., что на 3 507, 3 тыс. руб. меньше суммы по сметному расчету.

Согласно протоколу рабочего совещания в департаменте ЖКХ и КИ мэрии города Магадана, принято решение о предоставлении субсидии ООО «Любимый город наш» на возмещение затрат в еще меньшем размере - 18 716,5 тыс. руб.

При этом, отсутствие в оспариваемом Порядке условия проведения проверки достоверности и обоснованности сметной стоимости работ, вопреки выводам суда, не свидетельствует о его противоречии бюджетному законодательству, не означает, что такая проверка не проводится или не может проводиться в соответствии с иным нормативным актом.

Принимая во внимание изложенное, судебная коллегия не может согласиться с доводами прокурора и выводами суда первой инстанции о наличии в оспариваемом акте положений, указывающих на коррупциогенные факторы, поскольку такие выводы основаны на неправильном применении закона и не следуют из содержания оспариваемого Порядка.

Вместе с тем, судебная коллегия не обнаружила в оспариваемом Порядке противоречащих ст. 34 Бюджетного кодекса РФ норм, которые бы свидетельствовали о нарушении принципа эффективности использования бюджетных средств муниципального образования «Город Магадан».

Нельзя согласиться с утверждением прокурора о несоответствии указанных норм оспариваемого акта Федеральному закону от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», регламентирующему отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.

Положения оспариваемого нормативного акта устанавливают порядок предоставления субсидий в целях финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с выполнением работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, расположенных на территории исторической застройки муниципального образования «Город Магадан», на 2014 год лицам, осуществляющим управление указанными домами, а не о закупках услуг для обеспечения муниципальных нужд.

Оспариваемое постановление мэрии города Магадана от 29 апреля 2014 года №1532, которым утвержден Порядок, принято мэрией города Магадана в пределах компетенции и с соблюдением требований, предъявляемых к форме и содержанию нормативного правового акта, а также к порядку его опубликования; федеральному и законодательству Магаданской области не противоречит.

Поскольку выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела, и при разрешении спора неправильно применены нормы материального права, оспариваемое решение подлежит отмене с принятием нового - об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь п.2 ст.328, ст.329 судебная коллегия по гражданским делам Магаданского областного суда

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Магаданского городского суда Магаданской области от 20 августа 2014 года, принятом по заявлению прокурора города Магадана о признании противоречащим федеральному законодательству и не подлежащим применению постановления мэрии города Магадана от 29 апреля 2014 года №1532 «Об утверждении Порядка предоставления субсидии в целях финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с выполнением работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, расположенных на территории исторической застройки муниципального образования «Город Магадан» в 2014 году» - отменить и принять новое, которым в удовлетворении заявлении прокурора города Магадана - отказать.

Председательствующий подпись

Судьи подписи

Копия верна:

Судья Магаданского областного суда А.А, Ечин