Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело №2‑1706/2019 по иску ФИО1 к Администрации Каменского района Ростовской области о признании увольнения незаконным, восстановлении на работе, взыскании заработной платы за время вынужденного прогула, по апелляционной жалобе ФИО1 на решение Каменского районного суда Ростовской области от 29 ноября 2019 года. Заслушав доклад судьи Корниенко Г.Ф., судебная коллегия

установила:

ФИО1, с учетом дополнений, обратилась в суд с иском к Администрации Каменского района Ростовской области о признании увольнения с должности муниципальной службы – председателя комитета по управлению имуществом Каменского района незаконным, восстановлении в должности муниципальной службы – председателя комитета по управлению имуществом Каменского района, взыскании с ответчика в её пользу заработной платы за время вынужденного прогула за период с 24.09.2019г. по дату вынесения решения, исходя из среднедневного заработка – 2 093,79 руб.

В обоснование заявленных требований ФИО1 указала, что в период с 11.07.2017г. по 23.09.2019г. замещала должность муниципальной службы - председатель комитета по управлению имуществом Каменского района, с 12.09.2019г. по 20.09.2019г. находилась в отпуске без сохранения заработной платы по семейным обстоятельствам, а приступив к работе, 23.09.2019г. была ознакомлена с распоряжением главы Администрации Каменского района Ростовской области от 23.09.2019г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН об увольнении, которым ФИО1 освобождена от занимаемой должности на основании требований, изложенных в представлении Каменского городского прокурора от 19.08.2019г. №7-18-19 «Об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции».

Основанием для увольнения послужило несоблюдение муниципальным служащим ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой, установленных п.3 ч.1 ст. 19 Федерального закона от 02.03.2007г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», которым установлено, что помимо оснований для расторжения трудового договора, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации, трудовой договор с муниципальным служащим может быть также расторгнут по инициативе представителя нанимателя (работодателя) в случае несоблюдения ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой и установленных статьями 13, 14, 14.1, 15 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации».

В представлении прокурор ссылается на п.2 ч.1 ст.13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», согласно которой гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности муниципальной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу.

Вместе с тем, основанием для внесения прокурором представления послужило не вступившее в законную силу постановление Каменского районного суда Ростовской области от 07.08.2019г. о прекращении в отношении ФИО1 уголовного дела по основаниям, предусмотренным ст.25.1 УПК РФ, с назначением подозреваемой в совершении преступления средней тяжести, предусмотренного ч.1 ст. 286 УК РФ (превышение должностных полномочий), меры уголовно-правового характера в виде судебного штрафа в размере 35 000,00 руб. в порядке ст. 446.2 УПК РФ. На момент внесения представления прокурором и издания распоряжения главы Администрации Каменского района от 23.09.2019г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН указанное постановление суда в законную силу не вступило и было отменено определением Ростовского областного суда от 02.10.2019г., поэтому она не могла быть уволена в связи с ограничениями, установленными п.2 ч.1 ст.13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Запреты, связанные с муниципальной службой, указанные в статье 14 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», истцом не нарушались, в связи с чем увольнение должно быть признано незаконным.

Кроме того, ФИО1 указала на нарушение порядка привлечения к дисциплинарной ответственности в виде увольнения с муниципальной службы, ссылаясь на Положение о порядке и сроках применения взысканий к муниципальным служащим Администрации Каменского района, отраслевых (функциональных) органов Администрации Каменского района за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, утвержденное постановлением Администрации Каменского района от 29.01.2019г. №88, согласно которому такой вид дисциплинарного взыскания, как увольнение с муниципальной службы, применяется на основании доклада о результатах проверки, проведенной сектором муниципальной службы и кадров, профилактики коррупционных и иных правонарушений Администрации Каменского района, либо ответственным должностным лицом по профилактике коррупционных и иных правонарушений отраслевого (функционального) органа Администрации Каменского района; рекомендации комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов в случае, если доклад о результатах проверки направлялся в комиссию по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов Администрации Каменского района; доклада начальника сектора муниципальной службы и кадров, профилактики коррупционных и иных правонарушений Администрации Каменского района, либо ответственного должностного лица по профилактике коррупционных и иных правонарушений отраслевого (функционального) органа Администрации Каменского района о совершении коррупционного правонарушения, в котором излагаются фактические обстоятельства его совершения, и письменного объяснения муниципального служащего только с его согласия и при условии признания им факта совершения коррупционного правонарушения (за исключением применения взыскания в виде увольнения в связи с утратой доверия).

С докладом о результатах проверки по факту совершения истцом нарушений, указанных в статьях 14.1 и 15 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» она ознакомлена не была. На комиссию по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов, созданную постановлением Администрации Каменского района от 25.02.2011г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, она не приглашалась, с протоколом заседания комиссии ознакомлена не была. Допущенные ответчиком нарушения являются основанием для признания увольнения незаконным и восстановления её на работе.

Ссылаясь на ст. ст. 234, 393 ТК РФ, истец считает, что с ответчика подлежит взысканию заработок за время вынужденного прогула, исходя из суммы среднедневного заработка 2 093,79 руб. За период времени вынужденного прогула с 24.09.2019г. по 21.10.2019г. (дата подачи иска) заработок за время вынужденного прогула составил 41 875,80 руб.

Решением Каменского районного суда Ростовской области от 29 ноября 2019 года в удовлетворении исковых требований ФИО1 отказано.

В апелляционной жалобе ФИО1 считает решение суда первой инстанции незаконным, необоснованным и подлежащим отмене, указывая, что ответчик не выполнил свою обязанность по доказыванию наличия законного основания увольнения и соблюдения установленного порядка увольнения, им нарушен общеправовой принцип недопустимости злоупотребления правом. Основанием для увольнения послужило несоблюдение ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой, установленных статьями 13, 14, 14.1, 15 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Что именно вменяется истцу в качестве нарушений статей 13, 14, 14.1, 15 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» не известно и в распоряжении не указано. На вопрос суда об основании увольнения в судебном заседании ответчик сослался на представление прокурора и ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», хотя на момент увольнения и до настоящего времени она не осуждена к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности муниципальной службы. Отсутствие обвинительного приговора свидетельствует о недоказанности самого факта дисциплинарного (коррупционного) проступка. Запреты, связанные с муниципальной службой, указанные в статье 14 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», истцом не нарушались. Кроме этого, представление прокурора не может являться самостоятельным основанием к увольнению, поскольку все требования прокуратуры относительно взысканий и увольнений носят рекомендательный характер.

Заявитель жалобы указывает, что из материалов уголовного дела, возбужденного в отношении неё по подозрению в совершении преступления средней тяжести, предусмотренного ч.1 ст. 286 УК РФ в ходе проведенной Каменской городской прокуратурой проверки было установлено, что ФИО1, используя свое положение, действовала в интересах ФИО12, оказывая предпочтение деятельности данного общества. Тогда как за период трудовой деятельности с 11.07.2017г. по 23.09.2019г., исполняя должностные обязанности, истцом в рамках муниципального земельного контроля был выявлен ряд многочисленных нарушений земельного законодательства на спорных земельных участках, о чем составлялись акты и материалы направлялись в правоохранительные органы. Неоднократные жалобы ФИО12 в Администрацию Каменского района о производимых на земельных участках незаконных разрытиях явились основанием при принятии в апреле 2018 года решения о предоставлении земельных участков некоммерческой организации ФИО12, основным видом деятельности которой является осуществление правопорядка. Предоставление земельных участков ФИО12 осуществлялось не в интересах данного общества, а в интересах государства с целью пресечения хищения государственного имущества, т.к. неоднократные обращения в правоохранительные органы не давали результата.

В апелляционной жалобе ФИО1 приводит доводы, аналогичные доводам иска, о нарушении порядка применения такого вида дисциплинарного взыскания, как увольнение с муниципальной службы. Ссылается на нарушение ответчиком процедуры привлечения её к дисциплинарной ответственности, установленной Положением о порядке и сроках применения взысканий к муниципальным служащим Администрации Каменского района, отраслевых (функциональных) органов Администрации Каменского района за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, утвержденное постановлением Администрации Каменского района от 29.01.2019г. №88. В нарушение требований Положения с докладом о результатах проверки по факту совершения истцом нарушений, указанных в статьях 14.1 и 15 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», она ознакомлена не была; на комиссию по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов, созданную постановлением Администрации Каменского района от 25.02.2011г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, не приглашалась; с протоколом заседания комиссии ознакомлена не была.

На апелляционную жалобу ответчиком поданы возражения и дополнения к ним, в которых он просит оставить решение суда без изменения, доводы апелляционной жалобы – без удовлетворения.

В заседании суда апелляционной инстанции истец ФИО1 доводы апелляционной жалобы поддержала, просила решение суда отменить, удовлетворить ее требования.

Представитель ответчика Администрации Каменского района Ростовской области ФИО2, действующий на основании доверенности, поддержал доводы возражений на апелляционную жалобу, просил решение суда оставить без изменения, жалобу – без удовлетворения.

Рассмотрев материалы дела, проверив доводы апелляционной жалобы, возражений, заслушав заключение прокурора отдела прокуратуры Ростовской области Ляпиной О.В. об отмене обжалуемого судебного решения с принятием нового решения об удовлетворении исковых требований, судебная коллегия приходит к выводу о наличии оснований, предусмотренных положениями ст. 330 ГПК РФ, для отмены решения суда первой инстанции.

Судом первой инстанции установлено и подтверждено материалами дела, что на основании распоряжения главы Администрации Каменского района от 11.07.2017г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН ФИО1 была принята на муниципальную службу и назначена на должность муниципальной службы председателя комитета по управлению имуществом Каменского района (л.д.40).

Председателем комитета по управлению имуществом Каменского района ФИО1 издан приказ от 11.07.2017г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН о принятии её на муниципальную службу и назначении на должность муниципальной службы председателя комитета по управлению имуществом Каменского района с 11.07.2017г. с трехмесячным испытательным сроком на условиях срочного трудового договора с должностным окладом 11615 руб.; установлены квалификационные и ежемесячные надбавки к должностному окладу и другие выплаты в соответствии с действующим законодательством.

Между Администрацией Каменского района Ростовской области и ФИО1 заключен трудовой договор НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН от 11.07.2017г. на срок с 11.07.2017г. по 01.02.2018г. с установлением трехмесячного испытательного срока в целях проверки соответствия муниципального служащего замещаемой должности муниципальной службы (п.16, п.19 трудового договора). Согласно условиям трудового договора, замещаемая муниципальным служащим должность председателя комитета по управлению имуществом Каменского района отнесена к главной группе должностей муниципальной службы (п.3 договора). Пунктом 7 раздела «Права и обязанности муниципального служащего» трудового договора №19 от 11.07.2017г. установлено, что муниципальный служащий обязан исполнять обязанности муниципального служащего, предусмотренные ст.12 Федерального закона от 02.03.2007г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», в том числе соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования, не нарушать запреты, которые установлены Федеральным законом от 02.03.2007г. №25‑ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и другими федеральными законами (л.д.44-48).

Срок действия трудового договора неоднократно продлевался с момента заключения с сохранением ранее установленных условий оплаты труда распоряжениями главы Администрации Каменского района от 01.02.2018г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, от 01.02.2019г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН и дополнительными соглашениями к трудовому договору от 11.07.2017г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН (дополнительные соглашения от 01.02.2018г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, от 29.12.2018г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, от 01.02.2019г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, л.д.41, 42, 49-51).

При этом судебная коллегия полагает необходимым отметить, что заключенные между сторонами по делу в 2017 - 2019 годах трудовой договор и дополнительные соглашения к нему, в нарушение требований ч.2 ст. 57 ТК РФ, не содержат указания причины, послужившей основанием для заключения срочного трудового договора в соответствии с положениями Кодекса или иными федеральными законами.

Разрешая спор о восстановлении на работе, судебная коллегия исходит из необходимости дать объективную оценку положениям заключенного между сторонами трудового договора и руководствуется ст. 58 ТК РФ, которой предусмотрено, что срочный трудовой договор заключается, когда трудовые отношения не могут быть установлены на неопределенный срок с учетом характера предстоящей работы или условий ее выполнения.

С учетом разъяснений, содержащихся в п. п. 13 - 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17.03.2004г. № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса РФ», судебная коллегия приходит к выводу о том, что заключенный трудовой договор в действительности являлся бессрочным, поскольку многократность заключения дополнительных соглашений к трудовому договору на непродолжительный срок для выполнения одной и той же трудовой функции свидетельствует о том, что трудовой договор заключен на неопределенный срок. При этом материалы дела не содержат доказательств того, что выполнение работы по должности председателя комитета по управлению имуществом Каменского района обусловливалось невозможностью заключения трудового договора с истцом на неопределенный срок с учетом характера предстоящей работы или условий ее выполнения (ст. ст. 58 - 59 ТК РФ).

О том, что фактически трудовые отношения между сторонами носили бессрочный характер, свидетельствует, в том числе, подписание между сторонами 11.07.2017г. приложения к трудовому договору - договора (контракта) НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН об оформлении допуска к государственной тайне, заключенного на неопределенный срок.

Как следует из трудовой книжки НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, выданной 13.10.2000г. на имя ФИО1, истец с 13.10.2000г. состояла на муниципальной службе, замещая различные должности в Администрации Кашарского района Ростовской области (с 13.10.2000г. по 15.01.2002г.), в Администрации г.Каменск-Шахтинского Ростовской области, занимая различные должности в Комитете по управлению имуществом Администрации г.Каменск-Шахтинского Ростовской области (с 16.01.2002г. по 10.07.2017г.), с 11.07.2017г. - в Администрации Каменского района Ростовской области в должности муниципальной службы председателя комитета по управлению имуществом Каменского района (л.д.10-15).

Распоряжением главы Администрации Каменского района от 22.01.2019г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН к ФИО1 применено дисциплинарное взыскание в виде выговора за ненадлежащее исполнение возложенных на нее служебных обязанностей. Основание: представление Каменской городской прокуратуры от 09.01.2019г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН об устранении нарушений законодательства в сфере землепользования.

Распоряжением главы Администрации Каменского района от 29.04.2019г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН к ФИО1 применено дисциплинарное взыскание в виде замечания за ненадлежащее исполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции. Основание: представление Каменской городской прокуратуры от 29.03.2019г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции.

23.08.2019г. в Администрацию Каменского района Ростовской области вновь поступило представление Каменского городского прокурора от 19.08.2019г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции, в котором указано на установленное в ходе проведенной прокурорской проверки совершение председателем комитета по управлению имуществом Каменского района ФИО1 с использованием своего положения в интересах ФИО12 действий, явно выходящих за пределы её полномочий, выразившихся в незаконной передаче земельных участков сельскохозяйственного назначения в аренду ФИО12 путем принятия 16.04.2018г. решения об отказе в проведении уже инициированных публичных мероприятий – торгов в форме аукциона на право заключения договора аренды земельных участков, фактически в обход установленного законом механизма и последующего подписания 24.04.2018г. и 27.04.2018г. договоров аренды и актов приема-передачи, что повлекло существенное нарушение прав индивидуального предпринимателя ФИО9 и охраняемых законом интересов общества и государства, выраженное в игнорировании установленного порядка распоряжения муниципальным имуществом, фактически предоставив ФИО12 незаконные преференции в виде преимущественного предоставления права аренды земельных участков.

Ссылаясь на п.10 ч.1 ст.12, ч.1 ст.13, п.5 ч.1 ст. 14, ст. 14.2, ст. 19, ч.1 ст.27.1 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» и указывая на наличие постановления Каменского районного суда Ростовской области от 07.08.2019г. о прекращении уголовного дела в отношении ФИО1 на основании ст. 25.1 УК РФ и назначении указанному должностному лицу меры уголовно-правового характера в виде судебного штрафа в размере 35 000 руб., обращая внимание на то, что прекращение уголовного дела в связи с назначением судебного штрафа относится к категории нереабилитирующих оснований, прокурор полагал, что ФИО1 не соблюдены ограничения и запреты, возложенные на муниципального служащего Федеральным законом от 25.12.2008г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции», а также Федеральным законом от 02.03.2007г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и требовал рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц, допустивших выявленные нарушения законодательства (л.д.17-20).

Распоряжением главы Администрации Каменского района от 23.09.2019г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН ФИО1 освобождена от замещаемой должности председателя комитета по управлению имуществом Каменского района и уволена с муниципальной службы 23.09.2019г. в связи с несоблюдением ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой, пункт 14 части 1 статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации, пункт 3 части 1 статьи 19 Федерального закона от 02.03.2007г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Основание: представление Каменского городского прокурора от 19.08.2019г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН «Об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции» (л.д.43).

На основании указанного распоряжения от 23.09.2019г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН издан приказ председателя комитета по управлению имуществом Каменского района ФИО1 от 23.09.2019г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН об освобождении ФИО1 от замещаемой должности и увольнении с муниципальной службы в связи с несоблюдением ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой, пункт 14 части 1 статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации, пункт 3 части 1 статьи 19 Федерального закона от 02.03.2007г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» с 23.09.2019г.

В трудовую книжку ФИО1 НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН на основании приказа от 23.09.2019г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН внесена запись НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН от 23.09.2019г. об увольнении с муниципальной службы в связи с несоблюдением ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой, пункт 14 части 1 статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации, пункт 3 части 1 статьи 19 Федерального закона от 02.03.2007г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (л.д.14).

Отказывая в удовлетворении исковых требований о признании увольнения незаконным и восстановлении на муниципальной службе, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что у ответчика имелись основания для издания распоряжения об увольнении истца на основании п.3 ч.1 ст.19 Федерального закона от 02.03.2007г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», поскольку ФИО1 нарушен запрет, содержащийся в п.12 ч.1 ст.14 Федерального закона от 02.03.2007г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», согласно которому в связи с прохождением муниципальной службы муниципальному служащему запрещается использовать свое должностное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений, а нарушение указанного запрета в соответствии с п.3 ч.1 ст.19 Федерального закона от 02.03.2007г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», является самостоятельным и достаточным основанием для расторжения трудового договора с муниципальным служащим по инициативе представителя нанимателя (работодателя). При этом судом не установлено нарушений порядка увольнения ФИО1

Судебная коллегия с указанным выводом суда согласиться не может в связи с неправильным применением норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, и нарушением норм процессуального права, поэтому решение подлежит отмене с принятием нового решения (пункты 1, 2, 4 части 1 статьи 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 02.03.2007 г. № 25‑ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 02.03.2007г. №25-ФЗ) отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих определяется указанным Федеральным законом.

Согласно п. 2 ст. 1 Областного закона Ростовской области от 09.10.2007 г. № 786-ЗС «О муниципальной службе в Ростовской области» отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих, регулируются Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации».

На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной службе и муниципальной службе (ч.2 ст. 3 Федерального закона от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ, ч.7 ст. 11 Трудового кодекса Российской Федерации).

Согласно п. 14 ч. 1 ст. 81 Трудового кодекса Российской Федерации трудовой договор может быть расторгнут работодателем в других случаях, установленных настоящим Кодексом и иными федеральными законами.

Помимо оснований для расторжения трудового договора, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации, трудовой договор с муниципальным служащим может быть также расторгнут по инициативе представителя нанимателя (работодателя) в случае несоблюдения ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой и установленных статьями 13, 14, 14.1 и 15 данного Федерального закона (пункт 3 части 1 статьи 19 Федерального закона от 02.03.2007г. № 25-ФЗ).

В силу части 1 статьи 27.1 Федерального закона от 02.03.2007 г. №25‑ФЗ за несоблюдение муниципальным служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами, налагаются взыскания, предусмотренные статьей 27 настоящего Федерального закона.

Согласно статье 27 Федерального закона от 02.03.2007г. № 25-ФЗ за совершение дисциплинарного проступка - неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей - представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить дисциплинарные взыскания в виде замечания; выговора; увольнения с муниципальной службы по соответствующим основаниям.

Частью 1 статьи 12 ГПК РФ конкретизирующей положения ч.3 ст. 123 Конституции Российской Федерации (судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон), определено, что правосудие по гражданским делам осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. В развитие указанных принципов ч.1 ст. 56 ГПК РФ предусматривает, что каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Согласно п. 23 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17.03.2004 г. №2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации», при рассмотрении дела о восстановлении на работе лица, трудовой договор с которым расторгнут по инициативе работодателя, обязанность доказать наличие законного основания увольнения и соблюдение установленного порядка увольнения возлагается на работодателя.

Из системного толкования приведенных норм материального и процессуального закона, разъяснений Верховного Суда РФ, следует, что обстоятельством, имеющим значение для правильного разрешения иска об увольнении работника с муниципальной службы на основании пункта 14 части 1 статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации, пункта 3 части 1 статьи 19 Федерального закона от 02.03.2007г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» в связи с несоблюдением ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой, является установление факта несоблюдения (нарушения) муниципальным служащим установленных Федеральным законом от 02.03.2007г. № 25-ФЗ ограничений и запретов, обязанность доказать который возлагается на ответчика.

Соответственно, ответчик в подтверждение законности увольнения с муниципальной службы ФИО1 обязан был представить суду доказательства, подтверждающие, что на момент принятия им решения об освобождении ФИО1 от замещаемой должности и увольнении с муниципальной службы имелись объективные и достоверные данные о факте несоблюдения ФИО1 ограничений и запретов, установленных Федеральным законом от 02.03.2007г. № 25-ФЗ. Обязанность же суда – разрешить на основании исследования и оценки представленных сторонами спора доказательств по правилам статей 67, 71 ГПК РФ спор о законности увольнения ФИО1 путем проверки наличия названного ответчиком основания увольнения и соблюдения ответчиком процедуры увольнения, сохраняя при этом независимость, объективность и беспристрастность.

К компетенции суда, являющегося органом по разрешению трудовых споров, относится проверка законности увольнения в связи с несоблюдением муниципальным служащим ограничений и запретов, а не принятие самостоятельного решения о наличии у ответчика оснований для выводов о нарушении (несоблюдении) муниципальным служащим конкретных ограничений и запретов, установленных Федеральным законом от 02.03.2007г. № 25-ФЗ, и возможности в связи с этим его увольнения.

Между тем, принимая решение об отказе в удовлетворении исковых требований ФИО1, признавая факт наличия оснований для увольнения в связи с несоблюдением ФИО1 ограничений и запретов, установленных Федеральным законом от 02.03.2007г. № 25-ФЗ, суд первой инстанции не принял во внимание, что в распоряжении главы администрации Каменского района от 23.09.2019г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН об увольнении ФИО1 указано лишь на увольнение в связи с несоблюдением ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой. В данном распоряжении не указаны конкретные действия муниципального служащего, которые, по мнению работодателя (нанимателя), являются несоблюдением ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой, и влекущих освобождение от занимаемой должности и его увольнение с муниципальной службы.

Ограничения, связанные с муниципальной службой, установлены ст. 13 Федерального закона от 02.03.2007г. № 25-ФЗ в части первой которой перечислено 10 случаев, при которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе. Запреты, связанные с муниципальной службой, установлены ст. 14 Федерального закона от 02.03.2007г. № 25-ФЗ, перечень которых в части первой состоит из 16 пунктов.

Ни в распоряжении, ни в приказе об увольнении, не указано, какие из перечисленных в ст.ст. 13, 14 Федерального закона от 02.03.2007г. № 25-ФЗ запретов и ограничений не соблюдены муниципальным служащим, а также не имеется сведений о том, что ФИО1 привлекается к дисциплинарной ответственности в виде увольнения за конкретные нарушения, в том числе, указанные в представлении прокурора, которое не является актом привлечения работника к ответственности.

Отказывая в удовлетворении исковых требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что ФИО1 нарушен запрет, содержащийся в п.12 ч.1 ст.14 Федерального закона от 02.03.2007г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», согласно которому в связи с прохождением муниципальной службы муниципальному служащему запрещается использовать свое должностное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений.

При этом суд сослался на то, что в представлении прокурора, послужившем основанием для увольнения истца, указано, что при проведении проверки законодательства о противодействии коррупции, было установлено, что ФИО1 в отсутствие законных оснований, используя свое положение, действовала в интересах ФИО12, оказывая предпочтение деятельности указанного общества вопреки требованиям действующего антикоррупционного законодательства, фактически предоставив ФИО12 незаконные преференции в виде преимущественного предоставления права аренды земельных участков, а также, что данные обстоятельства указаны в постановлении о возбуждении уголовного дела от 15.04.2019г. в отношении ФИО1, которые были выявлены при проведении процессуальной проверки, и не оспаривались ФИО1 при вынесении постановления Каменского районного суда от 07.08.2019г.

Однако, работодателем (нанимателем) данный факт не устанавливался, кадровым подразделением администрации Каменского района Ростовской области по обстоятельствам рассмотрения представления Каменского городского прокурора Ростовской области от 19.08.2019г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН «Об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции», в частности о нарушении ФИО1 запрета, содержащегося в п.12 ч.1 ст.14 Федерального закона от 02.03.2007г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», согласно которому в связи с прохождением муниципальной службы муниципальному служащему запрещается использовать свое должностное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений, проверка не проводилась.

По мнению судебной коллегии, само по себе представление ответчиком указанных документов не свидетельствует о том, что в рассматриваемой ситуации работодателем были установлены указанные судом нарушения, допущенные муниципальным служащим.

В представлении Каменского городского прокурора от 19.08.2019г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН было указано на совершение председателем комитета по управлению имуществом Каменского района ФИО1 с использованием своего положения в интересах ФИО12 действий, явно выходящих за пределы её полномочий, выразившихся в незаконной передаче земельных участков сельскохозяйственного назначения в аренду ФИО12 путем принятия 16.04.2018г. решения об отказе в проведении уже инициированных публичных мероприятий – торгов в форме аукциона на право заключения договора аренды земельных участков, фактически в обход установленного законом механизма и последующего подписания 24.04.2018г. и 27.04.2018г. договоров аренды и актов приема-передачи.

Как следует из должностной инструкции председателя комитета по управлению имуществом Каменского района, утвержденной главой Администрации Каменского района 30.07.2018г., с которой ФИО1 ознакомлена под роспись 30.07.2018г., разделом 3 «Должностные обязанности» установлено, что председатель комитета по управлению имуществом Каменского района в соответствии с действующим законодательством выступает арендодателем муниципального имущества и земли; создает комиссию по распоряжению объектами недвижимости, являющимися муниципальной собственностью; участвует в разработке и обеспечении реализации районной земельной политики; в пределах своей компетенции осуществляет функции распоряжения и управления землей; осуществляет передачу объектов муниципальной собственности с баланса на баланс (в хозяйственное ведение, оперативное управление) в пользование и т.п. в соответствии с действующим законодательством.

Таким образом, подписание договоров аренды и актов приема-передачи земельных участков, выполнение полномочий арендодателя земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, входит в должностные полномочия председателя комитета по управлению имуществом Каменского района, а незаконность указанных договоров, как и неправомерность действий должностного лица, подлежали установлению в ходе служебной проверки, проведенной работодателем (представителем нанимателя) с исследованием всех обстоятельств и документов, подтверждающих доводы, изложенные в акте прокурорского реагирования.

Однако фактически не работодателем (представителем нанимателя) установлен дисциплинарный проступок ФИО1, за который она была привлечена к дисциплинарной ответственности в виде увольнения, а судом первой инстанции, который, оценив в совокупности представление прокурора и постановление о возбуждении уголовного дела от 15.04.2019г. в отношении ФИО1, пришел к выводу о том, что ФИО1 был нарушен запрет, содержащийся в п.12 ч.1 ст.14 Федерального закона от 02.03.2007г. №25-ФЗ.

Увольнение муниципального служащего в соответствии со статьей 19 Федерального закона от 02.03.2007г. №25-ФЗ в связи с нарушением запрета, установленного п.12 ч.1 ст. 14 Федерального закона от 02.03.2007г. № 25-ФЗ, является дисциплинарным взысканием, следовательно, в силу статьи 27 указанного Закона порядок его применения определяется в соответствии с трудовым законодательством.

В соответствии со ст. 193 ТК РФ, до применения дисциплинарного взыскания работодатель должен затребовать от работника письменное объяснение. Если по истечении двух рабочих дней указанное объяснение работником не предоставлено, то составляется соответствующий акт.

Кроме того, в соответствии с п. 5 Положения о порядке и сроках применения взысканий к муниципальным служащим Администрации Каменского района, отраслевых (функциональных) органов Администрации Каменского района за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, утвержденного постановлением Администрации Каменского района от 29.01.2019г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН (далее – Положение), до применения взысканий, предусмотренных статьями 14.1, 15, 27 Федерального закона №25‑ФЗ, глава Администрации Каменского района, либо руководитель отраслевого (функционального) органа Администрации Каменского района, являющийся представителем нанимателя (работодателем), должен затребовать от муниципального служащего объяснение. В случае отказа муниципального служащего дать такое объяснение составляется акт о его отказе.

Сведения о том, что до применения дисциплинарного взыскания в виде увольнения, предусмотренного ст. 27 Федерального закона №25‑ФЗ, работодатель (представитель нанимателя) затребовал от работника письменное объяснение по фактам конкретных нарушений, допущенных истцом, а именно – по обстоятельствам совершения действий в интересах ФИО12, которыми нарушен запрет, установленный п.12 ч.1 ст. 14 Федерального закона от 02.03.2007г. № 25-ФЗ, отсутствуют.

Принимая решение, суд принял во внимание письмо-извинение ФИО1 от 29.07.2019г., направленное в ходе расследования уголовного дела главе Администрации Каменского района, в котором она указала, что приносит свои искренние извинения за то, что, будучи председателем комитета по управлению имуществом Каменского района, в 2018 году превысила свои должностные полномочия, выразившиеся в отмене аукциона и нарушении Федерального закона от 26.07.2006г. №135-ФЗ «О защите конкуренции».

Вместе с тем, указанный документ не может свидетельствовать о соблюдении ответчиком установленной законом и локальным актом ответчика процедуры привлечения к дисциплинарной ответственности в виде увольнения, поскольку доказательств проведения ответчиком проверки по обстоятельствам, изложенным в представлении Каменского городского прокурора Ростовской области от 19.08.2019г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, в том числе- истребования объяснений, в материалы дела не представлено.

При неопределенности в оспариваемом акте ответчика формулировки дисциплинарного проступка, послужившего основанием к увольнению, суд первой инстанции не проверил доводы истца о нарушении процедуры привлечения к дисциплинарной ответственности, в том числе, с учетом Положения о порядке и сроках применения взысканий к муниципальным служащим Администрации Каменского района, отраслевых (функциональных) органов Администрации Каменского района за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, утвержденного постановлением Администрации Каменского района от 29.01.2019г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН. Текст данного Положения был представлен ответчиком в материалы дела только по запросу суда апелляционной инстанции.

Таким образом, судом первой инстанции соблюдение процедуры привлечения ФИО1 к дисциплинарной ответственности в виде увольнения не проверялось и не устанавливалось, несмотря на указание в решении суда о том, что порядок увольнения ФИО1 ответчиком не нарушен.

При разрешении спора судом первой инстанции не дано надлежащей правовой оценки тому обстоятельству, что в ходе рассмотрения дела судом ответчик указывал на несоблюдение требований п. 2 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 02.03.2007г. № 25‑ФЗ, как основание увольнения ФИО1 (письменные возражения л.д.29-33, протокол судебного заседания от 29.11.209г. л.д.69-72). На данное основание увольнения указано и в письменных возражениях на апелляционную жалобу (л.д.101-105).

В представлении прокурора, указанного в распоряжении главы администрации Каменского района от 23.09.2019г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН как основание для привлечения ФИО1 к дисциплинарной ответственности в виде увольнения с муниципальной службы, указано на п. 2 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 02.03.2007г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН‑ФЗ, согласно которому гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности муниципальной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу.

В данном случае правовое значение имеет факт осуждения муниципального служащего к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей.

Как следует из представленных материалов дела, основанием для издания распоряжения об увольнении истца не послужил вступивший в законную силу судебный акт. Более того, в материалы дела такой акт не представлен.

Из материалов дела следует, что по результатам рассмотрения сообщения о преступлении – постановления Каменского городского прокурора о направлении материалов проверки по факту неправомерных действий председателя комитета по управлению имуществом Каменского района Ростовской области ФИО1, зарегистрированного 08.04.2019г., постановлением следователя по особо важным делам следственного отдела по г.Донецк СУ СК РФ по РО от 15.04.2019г. возбуждено уголовное дело в отношении ФИО1 по признакам преступления, предусмотренного ч.1 ст. 286 УК РФ (л.д.64-67).

Постановлением Каменского районного суда Ростовской области от 07.08.2019г. уголовное дело в отношении ФИО1, подозреваемой в совершении преступления, предусмотренного ч.1 ст. 286 УК РФ, прекращено по основаниям, предусмотренным ст.25.1 УПК РФ, с назначением ей меры уголовно-правового характера в виде судебного штрафа в размере 35000 руб. (л.д.21-23).

Апелляционным постановлением Ростовского областного суда от 02.10.2019г. постановление Каменского районного суда Ростовской области от 07.08.2019г. отменено, материалы уголовного дела возвращены руководителю СО по г.Донецку СУ СК РФ по АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН (л.д.59-63).

Таким образом, на момент принятия распоряжения от 23.09.2019г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН об увольнении ФИО1 вступивший в законную силу судебный акт, подтверждающий факт осуждения муниципального служащего к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей, отсутствовал, что исключало для представителя нанимателя возможность привлечения к дисциплинарной ответственности ФИО1 в виде увольнения за несоблюдение ограничения, установленного п. 2 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 02.03.2007г. № 25‑ФЗ, указанного в представлении прокурора.

При изложенных обстоятельствах решение суда первой инстанции нельзя признать законным и оно подлежит отмене, как постановленное с неправильным применением норм материального права и нарушением норм процессуального права по основаниям, предусмотренным пунктами 1, 2, 4 части 1 статьи 330 ГПК РФ, с принятием нового решения по делу об удовлетворении исковых требований и признании незаконным распоряжения главы администрации Каменского района от 23.09.2019г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН и приказа председателя комитета по управлению имуществом Каменского района от 23 сентября 2019г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН об увольнении ФИО1 с муниципальной службы и освобождении от замещаемой должности председателя комитета по управлению имуществом Каменского района по п.14 ч.1 ст. 81 Трудового кодекса Российской Федерации, п.3 ч.1 ст. 19 Федерального закона от 02.03.2007г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Поскольку увольнение ФИО1 23.09.2019 г. является незаконным, то распоряжение главы Администрации Каменского района от 23 сентября 2019 года НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН и приказ председателя комитета по управлению имуществом Каменского района от 23 сентября 2019г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН об увольнении ФИО1 с муниципальной службы и освобождении от замещаемой должности председателя комитета по управлению имуществом Каменского района подлежат отмене, а ФИО1 подлежит восстановлению на работе с 23.09.2019 г.

Определяя дату восстановления истца на работе, судебная коллегия учитывает, что право работника, нарушенное незаконным увольнением, должно быть восстановлено с момента его нарушения, что также соответствует требованиям действующего законодательства и направлено на восстановление нарушенных прав работника в полном объеме, поскольку не прерывается его трудовой стаж.

Согласно статьям 234 и 394 (часть 2) ТК РФ в случае признания увольнения незаконным, орган, рассматривающий индивидуальный трудовой спор, принимает решение о выплате работнику среднего заработка за все время вынужденного прогула.

Удовлетворяя исковые требования о восстановлении на работе и взыскании заработной платы за время вынужденного прогула, судебная коллегия принимает во внимание, что судебное разбирательство по настоящему делу было отложено во исполнение Указа Президента РФ от 25.03.2020г. № 206 «Об объявлении в Российской Федерации нерабочих дней», а также в целях обеспечения положений Федерального закона от 30.03.1999г. №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Определяя размер подлежащего взысканию среднего заработка, судебная коллегия руководствуется ст. 139 ТК РФ, в соответствии с которой для всех случаев определения размера средней заработной платы (среднего заработка), предусмотренных настоящим Кодексом, устанавливается единый порядок ее исчисления. При любом режиме работы расчет средней заработной платы работника производится исходя из фактически начисленной ему заработной платы и фактически отработанного им времени за 12 календарных месяцев, предшествующих периоду, в течение которого за работником сохраняется средняя заработная плата. При этом календарным месяцем считается период с 1-го по 30-е (31-е) число соответствующего месяца включительно (в феврале - по 28-е (29-е) число включительно).

Как следует из справки Комитета по управлению имуществом Каменского района от 23.09.2019г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН среднедневной заработок ФИО1 за период работы с 01.09.2018г. по 31.08.2019г. составил 2 093,79 руб. (л.д.16).

Согласно п. 9 Положения об особенностях порядка исчисления средней заработной платы, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 24.12.2007 г. № 922, средний заработок работника определяется путем умножения среднего дневного заработка на количество дней (календарных, рабочих) в периоде, подлежащем оплате.

Количество рабочих дней истца (при пятидневной рабочей неделе) в 2019г. составит 69 дней из расчета: сентябрь 2019г. (с 24.09.2019г.) - 04 дня, октябрь 2019г. – 23 дня, ноябрь 2019г. - 20 дней, декабрь 2019г.- 22 дня.

Количество рабочих дней истца в 2020г. с учетом Указов Президента РФ от 25.03.2020г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, от 02.04.2020г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, которыми установлены нерабочие дни с 30 марта по 30 апреля 2020 года с сохранением за работниками заработной платы, за исключением организаций, на которые действие Указов не распространяется, по 14 мая 2020г. (день вынесения решения), составит 83 дня, из расчета: январь 2020г. - 17 дней, февраль 2020г.- 19 дней, март - 19 дней, апрель - 22 дня, май 2020 – 6 дней.

Общее количество рабочих дней с 24.09.2019г. по 14.05.2020г. составит 152 дня (89 дней + 83 дня).

Таким образом, сумма заработной платы за время вынужденного прогула за период с 24 сентября 2019 года по 14 мая 2020 года (день вынесения решения), подлежащая взысканию с Администрации Каменского района Ростовской области в пользу ФИО1 составит 318 256,08 руб. (2 093,79 руб. х 152 дня =318 256, 08 руб.).

В силу п. 19 ч.1 ст. 333.25 Налогового кодекса Российской Федерации, органы местного самоуправления, выступающие по делам, как в качестве истцов, так и ответчиков, освобождены от уплаты государственной пошлины, поэтому государственная пошлина с ответчика не взыскивается.

Руководствуясь ст.ст. 328-220 ГПК Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Каменского районного суда Ростовской области от 29 ноября 2019 года отменить.

Принять новое решение, которым признать распоряжение главы Администрации Каменского района от 23 сентября 2019 года НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН и приказ председателя комитета по управлению имуществом Каменского района от 23 сентября 2019г. НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН об увольнении ФИО1 с муниципальной службы и освобождении от замещаемой должности председателя комитета по управлению имуществом Каменского района по п.14 ч.1 ст. 81 Трудового кодекса Российской Федерации, п.3 ч.1 ст. 19 Федерального закона от 02.03.2007г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» незаконными.

Восстановить ФИО1 на работе в Администрацию Каменского района Ростовской области в должности муниципальной службы председателя комитета по управлению имуществом Каменского района с 23 сентября 2019 года.

Взыскать с Администрации Каменского района Ростовской области в пользу ФИО1 средний заработок за время вынужденного прогула с 24 сентября 2019 года по 14 мая 2020 года в размере 318 256, 08 руб.

Решение в части восстановления на работе ФИО1 обратить к немедленному исполнению.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное определение изготовлено 18.05.2020г.