Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-677/2019 по апелляционной жалобе Красноярского городского Совета депутатов на решение Красноярского краевого суда от 11 октября 2019 года, об удовлетворении административных исковых требований общества с ограниченной ответственностью «Красноярская рециклинговая компания» о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункта 4.14 Правил благоустройства территории города Красноярска, утвержденных решением Красноярского городского Совета депутатов от 25 февраля 2013 года № В-378.

Заслушав доклад судьи Пятого апелляционного суда общей юрисдикции Ненашевой Е.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В., полагавшей решение суда законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Решением Красноярского городского Совета депутатов от 25 июня 2013 года № В-378 утверждены Правила благоустройства территории города Красноярска (далее также Правила, Правила благоустройства).

Указанные Правила благоустройства территории города Красноярска на дату рассмотрения дела действуют в редакции решения Красноярского городского Совета депутатов от 18 июня 2019 года № 3-52. Документ опубликован 3 июля 2013 года в периодическом печатном издании «Городские новости» № 96, внесенные изменения – 3 июля 2019 года.

В соответствии с пунктом 4.14 раздела 4 «Накопление и вывоз (транспортирование) отходов» Правил благоустройства, для обеспечения шумового комфорта жителей города вывоз отходов осуществляется с контейнерных площадок не ранее 9 часов и не позднее 22 часов.

Общество с ограниченной ответственностью «Красноярская рециклинговая компания» обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу пункт 4.14 Правил благоустройства территории города Красноярска, утвержденных Решением Красноярского городского Совета депутатов от 25 июня 2013 года № В-378, ссылаясь на то, что это положение Правил противоречит санитарным правилам (« СанПиН 42-128-4690-88. Санитарные правила содержания территорий населенных мест»), устанавливающих для вывоза отходов больший период времени – с 7 часов до 23 часов.

По утверждению административного истца, введение пунктом 4.14 Правил благоустройства отличного от предусмотренного федеральным законодателем правового регулирования времени вывоза отходов, ставит его в ситуацию, в которой он вынужден самостоятельно выбирать, какой из конкурирующих правовых норм, регулирующих одну и ту же сферу общественных отношений, руководствоваться, и приводит к произвольному истолкованию и применению правовых норм, возлагая на административного истца как регионального оператора по обращению с твердыми бытовыми отходами на территории Красноярской левобережной технологической зоны Красноярского края, дополнительные, не предусмотренные федеральным законодательством ограничения времени вывоза отходов.

Решением Красноярского краевого суда от 11 октября 2019 года административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью «Красноярская рециклинговая компания» удовлетворены. Признан не действующим со дня вступления в силу решения суда в законную силу пункт 4.14 Правил благоустройства территории города Красноярска, утвержденных решением Красноярского городского Совета депутатов от 25 июня 2013года № В-378.

В апелляционной жалобе Красноярский городской Совет депутатов просит решение суда первой инстанции отменить, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска, указывая о несогласии с выводами суда об отсутствии оснований для применения к возникшим правоотношениям положений Закона Красноярского края от 2 октября 2008 года № 7-2161 «Об административных правонарушениях», предусматривающих административную ответственность за совершение действий, нарушающих тишину и покой окружающих в период с 22 часов до 9 часов (статья 1.1 Закона) с учетом изложенных Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в письме от 25 сентября 2018 года № 09-8585-2018 разъяснений о действии положений СанПиН 42-128-4690-88 в части и в целях, не противоречащих законодательству Российской Федерации, к которому относится, в том числе, Федеральный закон от 23 июня 2016 года № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», статьей 11 которого органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены полномочиями по установлению дополнительных требований к соблюдению покоя и тишины.

Относительно доводов апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором принесены возражения со ссылкой на несостоятельность доводов апелляционной жалобы как основанных на неверном толковании материального права.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Изучив доводы, изложенные в апелляционной жалобе и поданные относительно нее возражений, проверив материалы дела, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда, устанавливая следующее.

Согласно пункту 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относится утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории городского округа в соответствии с указанными правилами.

В силу части 4 статьи 7 указанного Федерального закона муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Правила благоустройства территории муниципального образования определяются как муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения (абзац 21 части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).

Правила благоустройства территории города Красноярска приняты уполномоченным органом (пункт 2 статьи 27 Устава города Красноярска) в установленной форме (статья 56 Устава), подписаны Главой города Красноярска (пункт 6 статья 57 Устава), официально опубликованы для всеобщего сведения (пункт 8 статьи 57 Устава) и вступили в законную силу со дня их официального опубликования (пункт 5 статьи 56 Устава), в связи с чем суд обоснованно пришел к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, в пределах его компетенции, с соблюдением порядка его принятия и опубликования. По указанным основаниям решение суда не обжалуется

Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции указал, что, осуществляя правовое регулирование в сфере благоустройства, уполномоченный орган местного самоуправления не может действовать произвольно, а обязан принимать во внимание требования федерального законодательства, регулирующие правоотношения в соответствующей сфере, в рассматриваемом случае - в сфере обращения с отходами потребления.

Выводы суда в указанной части соответствуют обстоятельствам дела, подтверждаются доказательствами, оцененными судом по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и согласуются с нормами материального права, регулирующими спорное правоотношение.

При этом, применительно к настоящему спору судебная коллегия полагает необходимым дополнительно указать, что, осуществляя правовое регулирование в сфере благоустройства, уполномоченный орган местного самоуправления обязан принимать во внимание требования федерального законодательства, регулирующие правоотношения не только в сфере обращения с отходами потребления, но и в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, поскольку возникшее правоотношение в полной мере подпадает под указанное правовое регулирование.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду установлены Федеральным законом от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления». Правоотношения в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения урегулированы Федеральным законом от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

В соответствии с абзацами сорок вторым и пятьдесят пятым статьи 5 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» утверждение правил обращения с твердыми коммунальными отходами и правил обустройства мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов относится к полномочиям Российской Федерации в области обращения с отходами.

Согласно статье 13 указанного Федерального закона территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями.

Пункт 1 статьи 22 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52 «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» предусматривает, в частности, что отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 года № 1156 утверждены Правила обращения с твердыми коммунальными отходами (далее – Правила).

В силу пункта 3 Правил, накопление, сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов осуществляются с учетом экологического законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Основные положения, которые следует соблюдать для обеспечения санитарного состояния территорий населенных мест (улиц, площадей, парков, скверов и других мест общественного пользования, проездов внутри микрорайонов и кварталов), а также жилых и гражданских зданий, установлены санитарными правилами «СанПиН 42-128-4690-88. Санитарные правила содержания территорий населенных мест», утвержденными Главным государственным санитарным врачом СССР 5 августа 1988 года (далее по тексту - СанПиН 42-128-4690-88), которые на момент рассмотрения дела судом апелляционной инстанции являются действующими.

В соответствии с пунктом 1.12 СанПиН 42-128-4690-88 для обеспечения шумового комфорта жителей бытовые и пищевые отходы необходимо удалять из домовладений не ранее 7 часов и не позднее 23 часов.

В свою очередь, оспариваемые нормы Правил благоустройства предписывают осуществлять вывоз отходов с территорий контейнерных площадок не ранее 7 часов и не позднее 23 часов.

Анализируя положения пункта 1.12 СанПиН 42-128-4690-88, судебная коллегия приходит к выводу, что, устанавливая временной период для осуществления вывоза (сбора) отходов из домовладений (контейнерных площадок, расположенных вблизи зданий) с 7 часов до 23 часов, законодатель, исходя из целей, указанных в Преамбуле указанного нормативного правового акта, учитывал не только право граждан на шумовой комфорт в определенное время суток, но и право окружающих на санитарно-эпидемиологическое благополучие, установив тем самым время, за пределами которого нахождение отходов в местах их складирования (контейнерных площадках) может негативно сказаться на состоянии окружающей среды и здоровье граждан.

Пунктом 2 постановления Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 года № 2014-1 «О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств» установлено, что на территории РСФСР до принятия соответствующих законодательных актов РСФСР нормы бывшего Союза ССР применяются в части, не противоречащей Конституции РСФСР, законодательству РСФСР и названному соглашению.

Согласно абзацу второму постановления Государственного комитета РСФСР санитарно-эпидемиологического надзора от 6 февраля 1992 года № 1 «О порядке действия на территории Российской Федерации нормативных актов бывшего Союза ССР в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения» на территории России действуют санитарные правила, нормы и гигиенические нормативы, утвержденные бывшим Министерством здравоохранения СССР, в части, не противоречащей санитарному законодательству Российской Федерации.

В настоящее время функции обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия на территории Российской Федерации осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, руководитель которой является Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации.

До настоящего времени нормативного правового акта, отменяющего действие пункта 1.12 СанПиН 42-128-4690-88 на территории Российской Федерации не принято.

В этой связи судебная коллегия признает правильным вывод суда о том, что введение Правилами благоустройства иного, чем предусмотрено СанПиН 42-128-4690-88, правового регулирования времени вывоза отходов с территорий контейнерных площадок ставит правоприменителя в ситуацию, в которой он вынужден самостоятельно выбирать, какой из конкурирующих правовых норм, регулирующих одну и ту же сферу общественных отношений, руководствоваться, и приводит к произвольному истолкованию и применению правовых норм.

Соглашается суд апелляционной инстанции также и с выводом суда о том, что подобная неопределенность правового регулирования не позволяет лицу, осуществляющему деятельность, связанную с оборотом твердых коммунальных отходов, осознать условия, при которых его действия могут быть признаны противоправными, влекущими, в частности, наступление административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления, веществами, разрушающими озоновый слой, или иными опасными веществами.

Довод апелляционной жалобы о том, что оспариваемое административным истцом положение принято Красноярским городским Советом депутатов, исходя из ограничений, установленных статьей 1.1 Закона Красноярского края от 2 октября 2008 года № 7-2161 «Об административных правонарушениях», часть 1 которой предусматривает наступление административной ответственности за совершение действий, нарушающих тишину и покой окружающих в период с 22 часов до 9 часов, использование на повышенной громкости звуковоспроизводящих устройств, установленных на транспортных средствах, балконах или подоконниках, киосках и павильонах, а также на других временных сооружениях, дачных участках, за исключением аварийно-спасательных, ремонтно-восстановительных и других неотложных работ, необходимых для обеспечения безопасности граждан или функционирования объектов жизнеобеспечения населения, а также за исключением действий, указанных в пункте 2 данной статьи, не может быть принят во внимание судебной коллегией, поскольку, как правильно указал суд первой инстанции, указанный региональный закон имеет отличное от оспариваемой административной нормы правовое регулирование, находящееся вне сферы санитарно-эпидемиологического благополучия, правовое регулирование которой, как уже было указано выше, находится в исключительной компетенции Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Кроме того, судебная коллегия отмечает, что, исходя из описания действий, образующих объективную сторону административного правонарушения, изложенных в части 1 статьи 1.1 Закона Красноярского края от 2 октября 2008 года № 7-2161 «Об административных правонарушениях», региональный оператор, обеспечивая в результате осуществления своих действий формирование благоприятной окружающей среды, и исключая вредное воздействие отходов на здоровье граждан, тем самым выполняет работы, относящиеся к жизнеобеспечению населения, в связи с чем не может являться субъектом указанного административного правонарушения.

С учетом изложенного суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о противоречии оспариваемой административной правовой нормы положениям федерального санитарно-эпидемиологического законодательства и законодательства в сфере обращения с отходами потребления, а также возложении на административного истца как регионального оператора дополнительных ограничений по времени вывоза отходов с контейнерных площадок не ранее 9 часов и не позднее 22 часов.

Довод апелляционной жалобы о том, что оспариваемая норма соответствует Федеральному закону от 23 июня 2016 года № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», статьей 11 которого органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены полномочиями по установлению дополнительных требований к соблюдению покоя и тишины выводов суда в указанной части не опровергает, поскольку указание в пункте 4.14 Правил благоустройства времени вывоза отходов иного, чем предусмотрено действующими санитарными правилами на территории Российской Федерации, не является дополнительным установлением требований к соблюдению региональным оператором тишины и покоя, а является действием, фактически заменяющим уже установленное на федеральном уровне требование к времени вывоза отходов.

Принимая во внимание, что доводов, влекущих отмену решения суда первой инстанции, апелляционная жалоба не содержит, и отсутствуют обстоятельства, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Красноярского краевого суда от 11 октября 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Красноярского городского Совета депутатов - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи