Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № по административному исковому заявлению индивидуальных предпринимателей ФИО2, ФИО6ФИО16, ФИО1, ФИО3, ФИО5, общества с ограниченной ответственностью «Сибиряк» о признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Амурской области от 30 декабря 2016 года № 606 «Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Амурской области»

с апелляционными жалобами представителя административных истцов ФИО4 и Правительства Амурской области на решение Амурского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ, которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Роженцевой Ю.В., объяснения представителя административных истцов ФИО4, представителей общества с ограниченной ответственностью «Сибиряк» ФИО9 и ФИО10, представителя Правительства Амурской области ФИО11, поддержавших доводы своих апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

постановлением Правительства Амурской области от 30 декабря 2016 года № 606 (далее также - Постановление № 606) утверждены нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории Амурской области (далее - нормативы ТКО).

Индивидуальные предприниматели ФИО2, ФИО6 оглы, ФИО1, ФИО3 обратились в Амурский областной суд с административным исковым заявлением об оспаривании вышеуказанного постановления в части установления нормативов накопления твердых коммунальных отходов для продовольственных и промтоварных магазинов. В обоснование заявленных требований указали, что по итогам проведенной конкурсного отбора обществу с ограниченной ответственностью «Полигон» (далее - ООО «Полигон») присвоен статус регионального оператора по обращению с ТКО на территории зоны Кластер № 4. Между министерством жилищно-коммунального хозяйства Амурской области и ООО «Полигон» заключено соглашение об организации деятельности по обращению с ТКО на территории зоны «Кластер №<адрес>». Административные истцы осуществляют предпринимательскую деятельность на территории г. Благовещенска, владеют продовольственными и промтоварными магазинами. Полагают, что ежемесячная стоимость услуги по обращению с ТКО, рассчитанная по нормативу, утвержденному оспариваемым Постановлением № 606, является завышенной, поскольку фактически образуемые отходы существенно отличаются от установленных в меньшую сторону, что нарушает права административных истцов в сфере предпринимательской деятельности и противоречит Порядку определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 года № 269 «Об определении нормативов накопления твердых коммунальных отходов», и Методическим рекомендациям по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденным Приказом Минстроя России от 28 июля 2016 года № 524/пр. Просили признать недействующим постановление Правительства Амурской области от 30 декабря 2016 года № 606 «Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Амурской области» в части установления нормативов накопления твердых коммунальных отходов для продовольственных и промтоварных магазинов со дня его принятия как противоречащий постановлению Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 № 269 «Об определении нормативов накопления твердых коммунальных отходов».

С аналогичными требованиями в Амурский областной суд обратились общество с ограниченной ответственностью «Сибиряк» (далее - ООО «Сибиряк»), индивидуальный предприниматель ФИО5, указав в обоснование административного иска, что ООО «Сибиряк» является арендатором нежилых помещений, в которых осуществляет предпринимательскую деятельность и использует под размещение продовольственных товаров. ФИО5 является собственником нежилого помещения, используемого под промтоварный магазин. Также полагали, что постановление Правительства Амурской области от 30 декабря 2016 года № 606 «Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Амурской области» противоречит федеральному законодательству по доводам и основаниям, изложенным выше.

Определением Амурского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ административные дела по указанным административным исковым заявлениям объединены в одно производство.

Решением Амурского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ заявленные административными истцами требования удовлетворены частично, постановление Правительства Амурской области от 30 декабря 2016 года № 606 «Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Амурской области» в части установления нормативов накопления твердых коммунальных отходов: предприятия торговли: 1. Продовольственный магазин (1 кв. м общей площади); 2. Промтоварный магазин (1 кв.м общей площади) признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Не согласившись с решением суда, представитель административных истцов ФИО4 подала апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции изменить в части определения момента признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим, указывая, что оспариваемое Постановление № 606 применяется в правоотношениях с административными истцами с ДД.ММ.ГГГГ, поскольку именно с этого момента региональный оператор ООО «Полигон» производит начисление за коммунальную услугу по обращению с ТКО, чем нарушены и продолжают нарушаться права административных истцов, в связи с чем признание оспариваемых нормативов недействующими со дня вступления решения суда в законную силу противоречит цели восстановления законных прав и нарушенных интересов заявителей.

В апелляционной жалобе Правительство Амурской области просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на то, что к моменту, когда Постановление № 606 стало затрагивать права и интересы граждан (ДД.ММ.ГГГГ), уполномоченным органом произведены замеры в соответствии с требованиями Правил определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов и внесены соответствующие изменения в оспариваемое Постановление.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе представителя административных истцов доводов прокурором, участвовавшим в деле, и административным ответчиком представлены письменные возражения.

В судебном заседании представитель административных истцов ФИО4, представители ООО «Сибиряк» ФИО9 и ФИО10, представитель Правительства Амурской области ФИО11 доводы своих апелляционных жалоб поддержали.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции, не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещались надлежащим образом.

На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное дело рассмотрено в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав объяснения лиц, участвующих в судебном заседании суда апелляционной инстанции, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее - Федеральный закон № 89-ФЗ) правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется указанным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

Согласно части 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии исходя из нормативов потребления коммунальных услуг (в том числе нормативов накопления твердых коммунальных отходов), утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Пунктом 2 статьи 24.10 Федерального закона № 89-ФЗ предусмотрено, что нормативы накопления твердых коммунальных отходов утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 9 статьи 3 Закона Амурской области от 10 мая 2016 года № 679-ОЗ «О разграничении полномочий органов государственной власти Амурской области в сфере обращения с отходами производства и потребления» к полномочиям Правительства Амурской области относится установление нормативов накопления твердых коммунальных отходов.

Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах компетенции с соблюдением процедуры его принятия, введения в действие и опубликования и по этим основаниям не оспаривается.

В соответствии с пунктом 4 статьи 24.7 Федерального закона № 89-ФЗ собственники твердых коммунальных отходов обязаны заключить договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с региональным оператором, в зоне деятельности которого образуются твердые коммунальные отходы и находятся места их накопления.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что ФИО2, ФИО6 оглы, ФИО1, ФИО3, ООО «Сибиряк», ФИО5 осуществляют предпринимательскую деятельность на территории г. Благовещенска Амурской области.

ФИО2 является собственником нежилого помещения, расположенного по адресу: <адрес>, используемого для размещения промтоварного магазина.

ФИО6 оглы - собственник нежилого помещения, расположенного по адресу: <адрес>, используемого для размещения продовольственного магазина, а также нежилых помещений по адресам: <адрес> (промтоварные магазины).

ФИО1 является собственником нежилого помещения, расположенного по адресу: <адрес> (промтоварный магазин).

ФИО3 - собственник нежилого помещения, расположенного по адресу: <адрес> (промтоварный магазин).

ФИО5 принадлежит нежилое помещение, расположенное по адресу: <адрес> (промтоварный магазин).

ООО «Сибиряк» является арендатором нежилых помещений по адресам: <адрес>, в которых Общество осуществляет предпринимательскую деятельность и использует их под размещение продовольственных магазинов.

По итогам проведенной конкурентной процедуры - конкурсного отбора (извещение от ДД.ММ.ГГГГ№) ООО «Полигон» присвоен статус регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории зоны Кластер №.

ДД.ММ.ГГГГ между министерством жилищно-коммунального хозяйства <адрес> и ООО «Полигон» заключено соглашение об организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории зоны «Кластер №<адрес>».

С учетом вышеуказанных обстоятельств, а также анализа счетов на оплату, выставленных административным истцам ОО «Полигон» за услуги по обращению с ТКО, суд пришел к верному выводу, что оспариваемый нормативный акт затрагивает права и законные интересы заявителей.

Удовлетворяя заявленные требования в части, суд первой инстанции исходил из следующего.

Согласно пункту 4 статьи 24.10 Федерального закона № 89-ФЗ порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов устанавливается Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 года № 269 утверждены Правила определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов (далее - Правила определения нормативов).

В соответствии с пунктом 4 названных Правил нормативы накопления твердых коммунальных отходов могут устанавливаться дифференцированно в отношении: а) территорий субъекта Российской Федерации - муниципальных образований (групп муниципальных образовании) и зон деятельности региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами; б) категорий потребителей услуги по обращению с отходами - физических и юридических лиц; в) категорий объектов, на которых образуются отходы.

Категории объектов, на которых образуются отходы, определяются уполномоченным органом. При этом определение нормативов производится отдельно по каждой категории объектов (пункты 5, 6 Правил определения нормативов).

Пунктом 7 Правил определения нормативов установлено, что в целях определения нормативов проводятся замеры отходов, для чего выбираются участки поселений и городских округов, определяемые в зависимости от процентного отношения от общей численности населения поселения или городского округа.

Процедура сбора данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений регулируется пунктами 8-12 Правил определения нормативов.

Годовой норматив, выраженный в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в год, и годовой норматив, выраженный в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в год, определяются по формулам, приведенным в пунктах 19, 20 Правил определения нормативов, как произведение соответственно среднесезонного суточного норматива, выраженного в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в сутки, и среднесезонного суточного норматива выраженного в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в сутки, на 365.

В соответствии с пунктом 11 Правил определения нормативов замеры по объекту каждой категории осуществляется каждый сезон (зима, весна, лето, осень) в течение 7 дней подряд независимо от периодичности вывоза отходов.

Как указано в пункте 4 Методических рекомендаций, утвержденных приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28 июля 2016 года № 524/пр (далее -Методические рекомендации), категории объектов, на которых образуются отходы, и в отношении которых могут устанавливаться нормативы, а также расчетные единицы по категориям объектов рекомендуется определять в соответствии с приложением № 1 к Методическим рекомендациям.

Приложение 1 к Методическим рекомендациям является перечнем категорий объектов, в отношении которых могут устанавливаться нормативы накопления твердых коммунальных отходов. В разделе 2 указанного перечня категория объектов «Предприятия торговли» разделена на следующие категории объектов: продовольственный магазин, промтоварный магазин, павильон, лоток, палатка, киоск, торговля с машин, супермаркет (универмаг), рынки продовольственные, рынки промтоварные.

Пунктом 15 Методических рекомендаций работы по определению нормативов рекомендуется проводить каждые 5 лет; замеры рекомендовано производить в следующие сроки: а) зима - декабрь, январь; б) весна - апрель; в) лето - июнь, июль; г) осень - сентябрь, октябрь (пункт 9 Методических рекомендаций).

В силу пункта 5 статьи 24.11 Федерального закона № 89-ФЗ органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий в области обращения с твердыми коммунальными отходами вправе запрашивать у организаций, осуществляющих деятельность в области обращения с твердыми коммунальными отходами, органов местного самоуправления поселений, городских округов информацию, необходимую для осуществления полномочий, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, а указанные органы и организации обязаны предоставить запрашиваемую информацию.

Пунктом 3 Методических рекомендаций предусмотрено, что органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации рекомендуется запрашивать от органов местного самоуправления в письменной форме необходимую информацию с указанием перечня, формы и сроков ее представления, согласно приложениям № № 3-5 к названным Методическим рекомендациям.

В ходе судебного разбирательства установлено, что нормативы накопления ТКО на территории Амурской области были утверждены Постановлением № 606 на основании информации о замерах, полученной министерством жилищно-коммунального хозяйства Амурской области от органов местного самоуправления.

Для расчетов нормативов по категории предприятия торговли были выделены следующие подкатегории: продовольственный магазин (1 кв.м общей площади); промтоварный магазин (1 кв.м общей площади); павильон (1 кв.м общей площади); палатка, киоск (1 кв.м общей площади); супермаркет (универмаг) (1 кв.м общей площади); рынки промтоварные (1 кв.м общей площади); рынки продовольственные (1 кв.м общей площади); лоток, торговля с машины (1 торговое место); комплексы оптово-розничной торговли (склады) (1 кв.м общей площади).

Судом также установлено и подтверждается материалами дела, что в целях определения нормативов накопления ТКО на территории Амурской области замеры отходов на имеющихся объектах экономики произведены в 29 муниципальных образованиях Амурской области. При этом нормативы накопления ТКО были разработаны и утверждены на основании данных, полученных только за один сезон (осень ДД.ММ.ГГГГ).

Данные обстоятельства свидетельствуют о нарушении требований пункта 11 Правил определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, согласно которым замеры по объекту каждой категории осуществляется каждый сезон, то есть зимой, весной, летом и осенью.

В течение ДД.ММ.ГГГГ были проведены замеры ТКО в каждом сезоне и на основании полученных данных внесены изменения в оспариваемый нормативный правовой акт постановлением Правительства Амурской области от 23 июля 2018 года № 351, в том числе в части нормативов накопления ТКО на территории Амурской области для категории объектов «предприятия торговли»: продовольственный магазин (1 кв.м площади), промтоварный магазин (1 кв.м площади).

В ходе исследования судом ведомостей первичных записей и сводных сезонных ведомостей определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов как за один сезон (осень) 2016 года, так и четыре сезона (зима, весна, лето, осень) 2017 года, было установлено, что по некоторым объектам муниципальных образований данные документы не отвечают требованиям достоверности и допустимости доказательств.

В частности, имелись такие нарушения как: отсутствие среднего показателя за сутки в сводных сезонных ведомостях по объектам (магазины) <адрес>; <адрес>, <адрес><адрес><адрес><адрес><адрес><адрес><адрес><адрес>; <адрес>; <адрес>; <адрес> и др.; частично не указаны наименования муниципальных образований, в которых производились замеры ТКО для расчетов нормативов по категории предприятия торговли; не указан вид магазина (продовольственный или промтоварный), что не позволяет определить, к какой подкатегории объектов (продовольственный или промтоварный магазин) были отнесены результаты замеров (по объектам <адрес><адрес><адрес><адрес>; <адрес><адрес><адрес>; <адрес>; <адрес> и др.); в расчетах суточного норматива накопления отходов имеются арифметические ошибки.

Кроме того, судом при разрешении административного дела учтено, что замеры ТКО не производились на территории <адрес>, то есть норматив накопления ТКО установлен без учета социально-экономических особенностей указанных крупных муниципальных образований Амурской области.

При таких обстоятельствах суд пришел к выводу о том, что замеры отходов по объектам «промтоварные и продовольственные магазины» были произведены с нарушением установленного Правилами определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов порядка, выявлена недостоверность расчетов.

Данный вывод сделан судом на основе анализа представленных доказательств и пояснений свидетелей, оцененных в совокупности судом по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Судом установлено, что первоначально осенью ДД.ММ.ГГГГ, так и в ДД.ММ.ГГГГ (по всем четырем сезонам) при расчете нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Амурской области не была обеспечена достоверность данных. В 2016 году (осень) замерами не обеспечен полный охват всех четырех сезонов года. В свою очередь отсутствие всесезонных замеров накопления твердых коммунальных отходов свидетельствует об отсутствии экономической обоснованности оспариваемых значений норматива и указывает на то, что при установлении нормативов накопления ТКО административным ответчиком использованы сведения, полученные вне процедуры сбора данных о массе и объеме накапливаемых отходов, что законодательством, регулирующим спорные правоотношения, не предусмотрено.

Судом также принято во внимание результаты мониторинга нормативов накопления ТКО и единых тарифов на услугу регионального оператора по обращению с ТКО, установленных в субъектах Российской Федерации, подготовленного Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей совместно с Институтом экономики роста имени ФИО12 в ДД.ММ.ГГГГ, согласно которым Амурская область находится в числе регионов, в которых критически завышены нормативы накопления ТКО для продовольственных магазинов.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами суда, поскольку они соответствуют фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм материального права.

Доказательств, подтверждающих, что расчеты нормативов ТКО произведены в соответствии с Правилами определения нормативов, административным ответчиком не представлено, как и доказательств фактического проведения замеров на каждом из объектов.

Апелляционная жалоба Правительства Амурской области не содержит доводов, опровергающих выводы суда, они аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции, которой суд дал надлежащую правовую оценку.

Ссылки административного ответчика на то, что постановление Правительства Российской Федерации, в котором было установлено требование об осуществлении замеров по объекту каждой категории каждый сезон, было принято только ДД.ММ.ГГГГ, в то время закон обязал их осуществить переход к новой системе обращения с твердыми коммунальными отходами к ДД.ММ.ГГГГ, в связи с чем возможности исполнить требования пункта 11 Правил определения нормативов накопления ТКО у Правительства Амурской области не было, не могут повлечь отмену состоявшегося судебного решения, поскольку и ранее действовавшее законодательство (в частности, Рекомендации по определению норм накопления твердых бытовых отходов для городов РСФСР, утвержденные Минжилкомхозом РСФСР 9 марта 1982 года) также предусматривало необходимость учета сезонного колебания объема ТКО при расчете норматива его накопления.

Доводы апелляционной жалобы представителя административных истцов о признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим с момента его принятия не могут быть признаны обоснованными в рамках рассмотрения настоящего дела.

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Вопрос о признании нормативного правового акта недействующим с того или иного времени решается судом в зависимости от фактических обстоятельств дела.

Судом установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на его основании реализовывались права неопределенного круга лиц, в частности граждан и организаций; ограниченный период действия нормативов не установлен, отсутствуют иные обстоятельства, позволяющие сделать вывод, что признание постановления недействующим на будущее время обесценивает само право на обращение в суд с настоящим иском. Сами административные истцы в ходе судебного разбирательства также указывали на то, что Постановление № 606 стало применяться к ним с ДД.ММ.ГГГГ, а не с момента принятия.

Суд первой инстанции подробно изложил мотивы, по которым пришел к выводу о признании Постановления № 606 недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Судебная коллегия также отмечает, что действующее законодательство позволяет административным истцам защитить свое субъективное право при рассмотрении арбитражным судом споров по взысканию задолженности. Приведенные же в апелляционной жалобе представителя административных истцов обоснования связаны с нормативным характером самого оспариваемого акта, затрагивающего в силу своей правовой природы неопределенный круг лиц, основаниями и последствиями признания его недействующим.

С учетом указанных обстоятельств оспариваемый нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим со дня вступления решения в законную силу, оснований не согласиться с выводами суда в данной части не имеется.

Таким образом, обжалуемый судебный акт вынесен с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Основания для отмены или изменения решения суда первой инстанции, в том числе по доводам апелляционных жалоб, отсутствуют.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Амурского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ оставить без изменения, апелляционные жалобы представителя административных истцов ФИО4 и Правительства Амурской области - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Амурский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено ДД.ММ.ГГГГ.