Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора города Кандалакши о признании нормативного правового акта органа местного самоуправления недействующим в части,

по апелляционной жалобе временно исполняющего полномочия главы администрации муниципального образования городское поселение Кандалакша Кандалакшского района на решение Кандалакшского районного суда Мурманской области от 25 сентября 2020 г.

Заслушав доклад судьи Тихоновой Ж.В., объяснения представителя административного истца прокурора Павловой И.А., полагавшей решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Мурманского областного суда

установила:

прокурор города Кандалакши, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации муниципального образования городское поселение Кандалакша Кандалакшского района о признании нормативного правового акта недействующим в части.

В обоснование административного иска указал, что в ходе проведения проверки установлено несоответствие пункта 2.1 Положения о порядке деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела муниципального образования городское поселение Кандалакша города Кандалакша с подведомственной территорией, утверждённого постановлением главы администрации муниципального образования городское поселение Кандалакша города Кандалакша с подведомственной территорией от 11 марта 2008 г. № 35, требованиям пункта 22 части 2 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и требованиям пункта 2 статьи 25, пункта 1 статьи 29 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» в части установления возможности присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела юридическим лицам иных организационно-правовых форм и индивидуальным предпринимателям и возложения на них обязанности по осуществлению погребения умерших.

31 июля 2020 г. прокуратурой города Кандалакши принесён протест на пункт 2.1 указанного Положения. 17 августа 2020 г. администрацией муниципального образования городское поселение Кандалакша Кандалакшского района представлен ответ, содержащий сведения о передаче полномочий по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения муниципальному образованию Кандалакшский район.

С момента принятия полномочий по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения и до настоящего времени администрацией муниципального образования Кандалакшский район нормативный правовой акт, устанавливающий порядок деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела не принят (не издан). Положение о порядке деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела от 11 марта 2008 г. № 35 не отменено, является действующим, в полном объёме распространяется на правоотношения, возникающие в рассматриваемой сфере законодательства, в том числе на правоотношения в рамках исполнения муниципального контракта, заключённого 28 декабря 2018 г. между МКУ «Управление ***» и ООО «***».

Заключив муниципальный контракт, МКУ «***» наделило коммерческую организацию ООО «***» функциями специализированной службы по вопросам похоронного дела в нарушение требований федерального законодательства.

Просил суд признать недействующим пункт 2.1 Положения о порядке деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела, утверждённого постановлением главы администрации муниципального образования городское поселение Кандалакша города Кандалакша с подведомственной территорией от 11 марта 2008 г. № 35 в части установления возможности присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела юридическим лицам иных организационно-правовых форм и индивидуальным предпринимателям и возложения на них обязанности по осуществлению погребения умерших.

Решением Кандалакшского районного суда Мурманской области от 25 сентября 2020 г. административные исковые требования прокурора города Кандалакши удовлетворены.

В апелляционной жалобе временно исполняющего полномочия главы администрации муниципального образования городское поселение Кандалакша Кандалакшского района ФИО4 просит решение суда отменить, принять по делу новое решение, которым в удовлетворении заявленных требований прокурора города Кандалакши отказать.

В обоснование жалобы, ссылаясь на положения статей 9, 10 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», пункта 1 статьи 1 и пункта 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также разъяснения УФАС России, указывает, что федеральный законодатель предоставил лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, право выбора хозяйствующего субъекта, оказывающего услуги в сфере похоронного дела.

Полагает, что нарушения прав граждан на получение гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе, отсутствуют.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу представитель административного истца прокурор города Кандалакши просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились представитель административного ответчика администрации муниципального образования городское поселение Кандалакша Кандалакшского района, представитель заинтересованного лица администрации муниципального образования Кандалакшский район, извещенные о времени и месте рассмотрении дела надлежащим образом.

В силу части 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, неявка в судебное заседание указанного лица не является препятствием к рассмотрению и разрешению административного дела, поскольку суд не признал его явку обязательной.

Проверив материалы дела в порядке части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия по административным делам Мурманского областного суда находит решение суда законным и обоснованным.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В силу части 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции.

В соответствии с частями 1, 3 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона).

В соответствии с пунктом 22 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского поселения.

Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», который устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (статья 1).

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, постановлением главы администрации муниципального образования городское поселение Кандалакша города Кандалакша с подведомственной территорией от 11 марта 2008 г. № 35 утверждено Положение о порядке деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела муниципального образования городское поселение Кандалакша города Кандалакша с подведомственной территорией (далее - Положение). Постановление опубликовано в газете «Нива» № 11 от 21 марта 2008 г.

Согласно пункту 2.1 указанного Положения специализированная служба по вопросам похоронного дела - это юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, зарегистрированные в установленном порядке на территории Российской Федерации и получившие статус специализированной службы по вопросам похоронного дела. Статус специализированной службы по вопросам похоронного дела может присваиваться муниципальным унитарным предприятиям и учреждениям, учредителем которых является администрация муниципального образования городское поселение Кандалакша города Кандалакша с подведомственной территорией, а также по результатам открытого конкурса в соответствии с действующим законодательством юридическим лицам иных организационно-правовых форм и индивидуальным предпринимателям.

31 июля 2020 г. заместителем прокурора города Кандалакша Е.С.В. главе администрации муниципального образования городское поселение Кандалакша Кандалакшского района З.В.Г. принесен протест на пункт 2.1 Положения.

17 августа 2020 г. главой администрации муниципального образования городское поселение Кандалакша Кандалакшского района З.В.Г. в прокуратуру города Кандалакша направлен ответ на протест, в котором указано, что полномочия по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения и, как следствие, по изданию муниципальных правовых актов в рамках осуществления переданных полномочий на 2020 г. переданы муниципальному образованию Кандалакшский район.

Согласно пункту 22 статьи 11 Устава муниципального образования городское поселение Кандалакша Кандалакшского района, утверждённого решением Совета депутатов муниципального образования городское поселение Кандалакша от 27 ноября 2012 г. № 402 (далее - Устав муниципального образования) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского.

В силу пункта 1 статьи 14 Устава муниципального образования в систему муниципальных правовых актов входят, в том числе, правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Пунктом 4 статьи 43 Устава муниципального образования установлено, что глава администрации поселения в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами Мурманской области, Уставом городского поселения, нормативными правовыми актами Совета депутатов, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Мурманской области, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.

В соответствии с пунктом 8 статьи 14 Устава муниципального образования муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Администрацией муниципального образования городское поселение Кандалакша Кандалакшского района создано муниципальное казенное учреждение «***», одной из целей которого в соответствии с пунктом 2.1 Устава МКУ «***», утверждённом постановлением администрации городское поселение Кандалакша Кандалакшского района от 28 мая 2018 г. № 297, является обеспечение реализации полномочий в пределах своей компетенции по решению вопросов местного значения городского поселения Кандалакша Кандалакшского района в сфере функционирования жилищно-коммунального комплекса, транспорта, в том числе организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

28 декабря 2018 г. между МКУ «***» и ООО «***» заключён муниципальный контракт № * на выполнение работ по содержанию мест захоронения и осуществление полномочий специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории муниципального образования городское поселение Кандалакша Кандалакшского района.

Как следует из пункта 1.1. муниципального контракта от 28 декабря 2018 г. МКУ «***» поручает ООО «***» обязательства по выполнению по содержанию мест захоронения и осуществление полномочий специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории муниципального образования городское поселение Кандалакша Кандалакшского района в 2019-2020 годах.

Решением Совета депутатов городского поселения Кандалакша Кандалакшского района «О передаче органам местного самоуправления Кандалакшского района части полномочий по решению вопросов местного значения городского поселения Кандалакша Кандалакшского района на 2020 г.» от 27 августа 2019 г. № 595 муниципальному образованию Кандалакшский район передано осуществление на 2020 г. части полномочий по решению вопросов местного значения поселения, в том числе организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Решением Совета депутатов муниципального образования Кандалакшский район Мурманской области «О приёме части полномочий по решению вопросов местного значения муниципального образования городское поселение Кандалакша на 2020 г.» от 27 августа 2019 г. № 481 указанные полномочия приняты муниципальным образованием Кандалакшский район Мурманской области.

Разрешая требования прокурора, суд первой инстанции, дав надлежащую оценку установленным по делу обстоятельствам и доводам сторон в их совокупности по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, верно применив нормы материального права, пришел к обоснованному выводу об удовлетворении административного иска. При этом суд правомерно исходил из того, что статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела может быть наделен хозяйствующий субъект, учрежденный только органом местного самоуправления.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом, поскольку он соответствует нормам материального права и фактическим обстоятельствам дела.

Так, в силу части 2 статьи 9 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ услуги по погребению оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Согласно статье 25 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с настоящим Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

В силу части 1 статьи 29 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.

Частью 1 статьи 12 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ предусмотрено, что при отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, погребение умершего на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел его личности осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела в течение трех суток с момента установления причины смерти, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Также, из положений статьи 12 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ следует, что осуществление погребения специализированной службой по вопросам похоронного дела является социальной гарантией для лица, личность которого не установлена, либо у которого отсутствуют родственники или иные законные представители или при невозможности осуществить ими погребение, на достойное отношение к его телу после смерти.

В целях выполнения Федерального закона от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ издан Указ Президента Российской Федерации от 29 июня 1996 г. № 1001 «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших», пунктом 1 которого установлено, что специализированные службы по вопросам похоронного дела оказывают на безвозмездной основе услуги по погребению, гарантированные статьей 9 названного Закона, и не имеют оснований для отказа в предоставлении данных услуг.

Пунктом 2 Указа №1001 предусмотрена обязанность, в том числе и органов местного самоуправления, по выделению специализированным службам по вопросам похоронного дела необходимых средств для оказания услуг, предусмотренных пунктом 1 Указа N 1001.

По смыслу положений Федерального закона от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ и Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ органы местного самоуправления вправе создавать специализированные службы только в форме муниципальных предприятий и учреждений, хозяйственных обществ (в том числе межмуниципальных).

Анализ приведенных норм права в их системной взаимосвязи позволяет сделать вывод о том, что обязанность по организации муниципальных мест погребения и похоронного дела возлагается на органы местного самоуправления, а оказание услуг по погребению - на специализированные службы по вопросам похоронного дела, создаваемые органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям или индивидуальным предпринимателям и положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ не предоставляют органам местного самоуправления право делегировать сторонним организациям функции, которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе).

С учетом изложенного судебная коллегия находит правильным вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемый пункт 2.1 Положения противоречит названым выше нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, устанавливает иные требования к организациям, которые могут быть наделены статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, отличные от установленных Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ, в связи с чем правомерно признан судом недействующим.

Доводы апелляционной жалобы о законности данного пункта выводов суда первой инстанции не опровергают, поскольку основаны на неправильном толковании норм материального права, сводятся к несогласию с принятым решением и переоценке имеющихся в материалах дела доказательств, в связи с чем они не могут повлечь отмену постановленного судебного акта.

Нарушений судом норм процессуального права, являющихся в соответствии с положениями части первой статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловными основаниями для отмены решения суда первой инстанции вне зависимости от доводов апелляционной жалобы, не установлено.

Руководствуясь статьями 174, 177, 308, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Мурманского областного суда

определила:

решение Кандалакшского районного суда Мурманской области от 25 сентября 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу временно исполняющего полномочия главы администрации муниципального образования городское поселение Кандалакша Кандалакшского района – без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в Третий кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения настоящего апелляционного определения.

Председательствующий:
Судьи:

Мотивированное апелляционное определение составлено 11 декабря 2020 года.