Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе Администрации Пермского муниципального района на решение Пермского районного суда Пермского края от 11.05.2022, которым постановлено:

«требования Администрации Пермского муниципального района к Управлению Россельхознадзора по Кировской области, Удмуртской Республике и Пермскому краю о признании предостережения от 23.11.2021 №10-110/21П о недопустимости нарушений обязательных требований незаконным оставить без удовлетворения».

Заслушав доклад судьи Никитиной Т.А., объяснения лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела и доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Администрации Пермского муниципального района обратилась в суд с административным исковым заявлением к Управлению Россельхознадзора по Кировской области, Удмуртской Республике и Пермскому краю о признании предостережения от 23.11.2021 №10-110/21П о недопустимости нарушений обязательных требований незаконным.

В обоснование заявленных требований указано, что в адрес Администрации Пермского муниципального района поступило предостережение Управления Россельхознадзора по Кировской области, Удмуртской Республике и Пермскому краю от 23.11.2021 № 10-110/21П о недопустимости нарушения обязательных требований, которым установлено следующее. В 2020 году по имеющейся в Управлении Россельхознадзора по Кировской области, Удмуртской Республики и Пермскому краю информации была обнаружена свалка на земельных участках с кадастровыми номерами **:4264, **:4265, **:4266. Были установлены факты захламления плодородного слоя почвы бытовыми отходами, а именно: бревнами, ветками шинами, пластмассовыми бутылками, пенопластом, полипропиленовыми мешками, пленкой, стеклом, обувью, одеждой, костями и т.д. На данный момент согласно выпискам из ЕГРН земельный участок с кадастровым номером 59:32:4620002:6080, состоящий из 2 контуров, расположенный по адресу: Пермский край, Пермский район, с. Нижний Пальник, в 0,850 км восточнее ориентир, образовавшийся путем раздела земельного участка с кадастровым номером **:4265. Земельный участок находится в собственности у Муниципального образования Пермского муниципального района Пермского края с 24.09.2021. Согласно Публично-кадастровой карте мусор с участка не убран. Также согласно выписке из ЕГРН земельный участок с кадастровым номером **:6078, расположенный по адресу: Пермский край, Пермский район, с. Нижний Пальник в 0,380 км восточнее ориентира. Образованный путем раздела земельного участка с кадастровым номером **:4264. Земельный участок находится в собственности у Муниципального образования Пермского муниципального района Пермского края с 24.09.2021. Согласно Публично-кадастровой карте мусор с участка не убран. Муниципальному образованию Пермского муниципального района Пермского края на земельных участках с кадастровыми номерами **:6080, **:6078 категория земель – земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования - для сельскохозяйственного производства, расположенных по адресу: Пермский край, Пермский район, с. Нижний Пальник, провести комплекс мероприятий по устранению негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель в виде захламления земельного участка сельскохозяйственного назначения твердыми коммунальными отходами производства и потребления, а также комплекс мероприятий по коренному улучшению земель в виде проведения культуртехнической мелиорации для вовлечения земельного участка в сельскохозяйственный оборот в соответствии со ст. ст. 8, 25 Федерального закона от 10.01.1996 № 4-ФЗ «О мелиорации земель», Приказа Минсельхоза России от 15.05.2019 № 255 «Об утверждении Порядка разработки, согласования и утверждения проектов мелиорации земель», в течение вегетационного периода 2022 года.

Администрация Пермского муниципального района с вынесенным предостережением не согласна, считает его незаконным. Указывает, что согласно ответу Управления Росреестра по Пермскому краю 23.12.2021 № 171-2.13 о правообладателе земельных участков **:6078 и **:6080, записи о регистрации права муниципальной собственности внесены в ЕГРН на основании заявления представителя АО «ПРОДО Птицефабрика Пермская» о прекращении права собственности на земельные участки в связи с отказом от них и пп.1.1. ст. 19 Земельного Кодекса РФ. Учитывая местоположение земельных участков – Пермский край Пермский район, с. Нижний Пальник, сведения о правообладателе земельных участков - муниципальном образовании «Пермский муниципальный район» внесены в ЕГРН ошибочно, следовало зарегистрировать право собственности за муниципальным образованием «Пальниковское сельское поселение». С целью исправления технической ошибки в сведениях ЕГРН о правообладателе земельных участков с кадастровыми номерами **:6078 и **:6080 органом регистрации прав будет подготовлено исковое заявление в суд. Также указывает, что право собственности истца на указанные земельные участки с кадастровыми номерам **:6078 и **:6080 возникло 27.09.2021 и 24.09.2021, соответственно, в результате действий по отказу от участков. Согласно Актам рейдовых осмотров, обследований Россельхознадзора по Пермскому краю от 30.06.2020 №№ 555, 556, на земельном участке с кадастровым номером **:4264 (из которого образовался земельный участок **:6078) и на земельном участке **:4265 (из которого образовался земельный участок **:6080) обнаружены свалки бытовых отходов: горелых бревен, шин, бутылок, одежды, костей и т.д. На момент проведения осмотров, данные земельные участки находились в собственности АО «Продо Птицефабрика Пермская» с 21.12.2012. Таким образом, Администрация Пермского муниципального района считает себя ненадлежащим лицом, в отношении которого должно было бы вынесено оспариваемое предостережение.

Судом постановлено вышеуказанное решение, об отмене которого в апелляционной жалобе просит Администрация Пермского муниципального района, считает, что решение вынесено с нарушением норм материального права, отмечает, что оспариваемый акт возлагает на заявителя определенную обязанность, содержит властно-распорядительное указание о совершении действий для заявителя, в случае неисполнения требования, изложенного в нем, лицо, которому оно было предъявлено, может быть привлечено к ответственности в соответствии с законодательством РФ. Полагает, что в материалах дела отсутствуют фактически подтвержденные обстоятельства, свидетельствующие о каких-либо готовящихся неправомерных действиях, бездействии адресата предостережения, так как на момент его вынесения достоверных сведений о наличии свалки не имелось, что является нарушением ст. 49 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».

Представитель административного истца Администрации Пермского муниципального района Титова Я.С. в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержала.

Представитель административного ответчика Управления Россельхознадзора по Кировской области, Удмуртской Республике и Пермскому краю Ведерников М.В. пояснил, что с решением суда первой инстанции согласен.

Судебная коллегия, изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, выслушав объяснения лиц участвующих в деле, приходит к следующему.

Исходя из содержания п. 1 ч. 2 ст. 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) решение, действия (бездействия) могут быть признаны незаконными при наличии одновременно двух условий: несоответствия решения, действий (бездействия) закону и нарушения таким решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции пришел к выводам о том, что на день вынесения предостережения от 23.11.2021 Администрация Пермского муниципального района Пермского края являлась и является по настоящее время собственником земельных участков с кадастровыми номерами **:6078 и **:6080, которые отнесены к категории земель сельскохозяйственного назначения; в силу требований земельного законодательства администрация как собственник земельных участков обязана осуществлять меры по сохранению земель, их восстановлению и содержанию в состоянии, пригодном для использования по целевому назначению; учитывая, что вынесенное Управлением Россельхознадзора по Кировской области, Удмуртской Республике и Пермскому краю предостережение направлено на защиту земель сельскохозяйственного назначения от зарастания сорными растениями, деревьями, захламления отходами производства и потребления и иного негативного воздействия и приведении в состояние, пригодное для сельскохозяйственного использования, выдано надлежащему лицу, соответствует действующему законодательству и не нарушает законные права и интересы администрации, поэтому оспариваемое предостережение является законным и обоснованным.

С данными выводами суда первой инстанции судебная коллегия согласиться не может.

Положениями ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны, в частности: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности; соблюдать при использовании земельных участков требования экологических, санитарно-гигиенических и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы.

В соответствии с пп. 1, 2, 3 п. 2 ст. 13 Земельного кодекса Российской Федерации в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по:

1) воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

2) защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия;

3) защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, сохранению мелиоративных защитных лесных насаждений, сохранению достигнутого уровня мелиорации.

Мероприятия по охране земель проводятся в соответствии с настоящим Кодексом, Федеральным законом от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Согласно п. 2 ст. 51 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обеззараживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасны для окружающей среды. Сброс отходов производства и потребления на почву, поверхностные водные объекты и водосборные площади запрещается.

Судом первой инстанции установлено и из материалов дела следует, что Актами рейдовых осмотров, обследований органом государственного контроля № 555 и 556 от 30.06.2020 земельных участков с кадастровыми номерами **:4264 и **:4265 установлено невыполнение мероприятий по охране земель от зарастания сорными растениями и деревьями, уничтожение плодородного слоя почвы, порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления. Собственником указанных участков является Акционерное общество «ПРОДО Птицефабрика Пермская» /л.д. 10-12, 13-15/.

Земельные участки с кадастровым номером **:6078, образованный путем раздела земельного участка с кадастровым номером **:4264, и с кадастровым номером **:6080, образованный путем раздела земельного участка с кадастровым номером **:4265, с 27.09.2021 находятся в собственности Администрации Пермского муниципального района, ранее правообладателем указанных участков являлось Акционерное общество «ПРОДО Птицефабрика Пермская», что подтверждается выписками из ЕГРН /л.д. 16, 17/, пояснениями представителя административного истца и письменными возражениями представителя Управления Росреестра по Пермскому краю.

Согласно ст. 49 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» в случае наличия у контрольного (надзорного) органа сведений о готовящихся нарушениях обязательных требований или признаках нарушений обязательных требований и (или) в случае отсутствия подтвержденных данных о том, что нарушение обязательных требований причинило вред (ущерб) охраняемым законом ценностям либо создало угрозу причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, контрольный (надзорный) орган объявляет контролируемому лицу предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований и предлагает принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований.

Предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований объявляется и направляется контролируемому лицу в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, и должно содержать указание на соответствующие обязательные требования, предусматривающий их нормативный правовой акт, информацию о том, какие конкретно действия (бездействие) контролируемого лица могут привести или приводят к нарушению обязательных требований, а также предложение о принятии мер по обеспечению соблюдения данных требований и не может содержать требование представления контролируемым лицом сведений и документов.

В соответствии со ст. 8.2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в целях предупреждения нарушений юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований, устранения причин, факторов и условий, способствующих нарушениям обязательных требований, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля осуществляют мероприятия по профилактике нарушений обязательных требований в соответствии с ежегодно утверждаемыми ими программами профилактики нарушений.

В силу частей 5 - 7 статьи 8.2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ при условии, что иное не установлено федеральным законом, при наличии у органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля сведений о готовящихся нарушениях или о признаках нарушений обязательных требований, полученных в ходе реализации мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, либо содержащихся в поступивших обращениях и заявлениях (за исключением обращений и заявлений, авторство которых не подтверждено), информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации в случаях, если отсутствуют подтвержденные данные о том, что нарушение обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, причинило вред жизни, здоровью граждан, вред животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также привело к возникновению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера либо создало непосредственную угрозу указанных последствий, и если юридическое лицо, индивидуальный предприниматель ранее не привлекались к ответственности за нарушение соответствующих требований, орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля объявляют юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований и предлагают юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, и уведомить об этом в установленный в таком предостережении срок орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля.

Предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований должно содержать указания на соответствующие обязательные требования, требования, установленные муниципальными правовыми актами, нормативный правовой акт, их предусматривающий, а также информацию о том, какие конкретно действия (бездействие) юридического лица, индивидуального предпринимателя могут привести или приводят к нарушению этих требований.

Порядок составления и направления предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, подачи юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем возражений на такое предостережение и их рассмотрения, порядок уведомления об исполнении такого предостережения определяются Правительством Российской Федерации.

Правила составления и направления предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, подачи юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем возражений на такое предостережение и их рассмотрения, уведомления об исполнении такого предостережения утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2017 года № 166 (далее - Правила).

Согласно данным Правилам решение о направлении предостережения принимает руководитель, заместитель руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля или иное уполномоченное приказом органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля должностное лицо органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля на основании предложений должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при наличии указанных в части 5 статьи 8.2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» сведений (пункт 2 Правил).

Составление и направление предостережения осуществляется не позднее 30 дней со дня получения должностным лицом органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля сведений, указанных в части 5 статьи 8.2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (пункт 3 Правил).

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что Управлением Россельхознадзора по Кировской области, Удмуртской Республике и Пермскому краю Муниципальному образованию Пермского муниципального района Пермского края вынесено предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований от 23.11.2021 № 10-110/21П, которым Муниципальному образованию Пермского муниципального района Пермского края с указанием о необходимости провести на земельных участках с кадастровыми номерами 59:32:4620002:6078 и 59:32:4620002:6080 комплекс мероприятий по устранению негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель в виде захламления земельного участка сельскохозяйственного назначения твердыми коммунальными отходами производства и потребления, а также комплекс мероприятий по коренному улучшению земель в виде проведения кулътуртехнической мелиорации для вовлечения земельного участка в сельскохозяйственный оборот в соответствии со ст. ст. 8, 25 Федерального закона от 10.01.1996 № 4-ФЗ «О мелиорации земель», Приказа Минсельхоза России от 15.05.2019 № 255 «Об утверждении Порядка разработки, согласования и утверждения проектов мелиорации земель», в течение вегетационного периода 2022 года /л.д. 5-9/.

На данное предостережение администрация написала возражения /л.д. 30-33/. Управление Россельхознадзора по Кировской области, Удмуртской Республике и Пермскому краю выразило письменное несогласие с возражением /л.д. 25-29/.

Учитывая вышеуказанные положения закона, судебная коллегия полагает, что оспариваемое предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований от 23.11.2021 № 10-110/21П вынесено с нарушением требований приведенного выше закона.

Из содержания оспариваемого предостережения от 23.11.2021 № 10-110/21П следует и материалами дела подтверждается, что факты захламления плодородного слоя почвы бытовыми отходами на земельных участках с кадастровыми номерами **:4264 и **:4265 были установлены в 2020 году.

Вместе с тем, в нарушение сроков, предусмотренных Правилами для составления и направления предостережения (30 дней), предостережение было составлено и направлено Муниципальному образованию Пермского муниципального района Пермского края только 23.11.2021.

При таких обстоятельствах судебная коллегия приходит к выводу о том, что у административного ответчика отсутствовали основания для вынесения оспариваемого предостережения, поскольку факты загрязнения почвы были установлены административным ответчиком еще в 2020 году, доказательств наличия загрязнения на момент вынесения оспариваемого предостережения материалы административного дела не содержат, напротив, исходя из письма Управления Россельхознадзора по Кировской области, Удмуртской Республике и Пермскому краю о несогласии с возражением от 10.02.2022 № СЭД-10-02-62 следует, что в соответствии с заключением Экспертов от 29.10.2021 Пермской торгово-промышленной палаты на земельных участках с кадастровыми номерами **:4264 и **:4265 свалка отсутствует /л.д. 26/.

Доказательств обратного административным ответчиком не представлено.

Кроме этого следует отметить, что согласно ст. 8 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля проведение профилактических мероприятий, направленных на снижение риска причинения вреда (ущерба), является приоритетным по отношению к проведению контрольных (надзорных) мероприятий.

Государственный контроль (надзор), муниципальный контроль должны обеспечивать стимулы к добросовестному соблюдению обязательных требований и минимизацию потенциальной выгоды от нарушений обязательных требований.

Таким образом, предостережение является профилактическим мероприятием, цель которого не привлечь к ответственности контролируемое лицо или обязать его выполнить те или иные действия, а принять меры по недопущению в будущем нарушений обязательных требований, которые могут повлечь для контролируемого лица применения в отношении него уже конкретных мер административного наказания.

Вместе с тем оспариваемое предостережение требованиям законности не отвечает, поскольку содержит указание муниципальному образованию Пермского муниципального района Пермского края провести комплекс мероприятий по устранению негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель в виде захламления земельного участка сельскохозяйственного назначения твердыми коммунальными отходами производства и потребления, а также комплекс мероприятий по коренному улучшению земель в виде проведения культуртехнической мелиорации для вовлечения земельного участка в сельскохозяйственный оборот в соответствии со ст. ст. 8, 25 Федерального закона от 10.01.1996 № 4-ФЗ «О мелиорации земель», Приказа Минсельхоза России от 15.05.2019 № 255 «Об утверждении Порядка разработки, согласования и утверждения проектов мелиорации земель», в течение вегетационного периода 2022 года.

Учитывая в совокупности приведенные выше нормы права, а так же установленные фактические обстоятельства дела, оспариваемое предостережение Управления Россельхознадзора по Кировской области, Удмуртской Республике и Пермскому краю о недопустимости нарушения обязательных требований от 23.11.2021 № 10-110/21П не может быть признано законным и обоснованным.

С учетом того, что судом допущены ошибки в применении норм материального права, которые повлияли на исход рассмотрения административного дела, обжалуемое решение подлежит отмене с принятием по делу нового решения об удовлетворении требований административного истца о признании незаконным предостережения Управления Россельхознадзора от 23.11.2021 № 10-110/21П.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Пермского районного суда Пермского края от 11 мая 2022 года отменить, принять по делу новое решение.

Признать незаконным предостережение Управления Россельхознадзора по Кировской области, Удмуртской Республике и Пермскому краю от 23.11.2021 № 10-110/21П.

Вступившие в законную силу судебные акты могут быть обжалованы в порядке главы 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в течение 6 месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции.

Председательствующий/подпись/.

Судьи/подписи/.