Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора города Магадана в защиту интересов неопределенного круга лиц к мэрии города Магадана о признании недействующим в части административного регламента предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешения на снос зеленых насаждений на территории муниципального образования «Город Магадан», утвержденного постановлением мэрии города Магадана от 10 октября 2017 года № 3262,

по апелляционной жалобе мэрии города Магадана на решение Магаданского городского суда Магаданской области от 10 сентября 2020 года.

Заслушав доклад судьи Магаданского областного суда Филенко М.А., пояснения представителя мэрии ФИО1, поддержавшего доводы жалобы, возражения прокурора Зариповой Е.В., судебная коллегия по административным делам Магаданского областного суда

У С Т А Н О В И Л А:

постановлением мэрии города Магадана от 10 октября 2017 года № 3262 утвержден административный регламент предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешения на снос зеленых насаждений на территории муниципального образования «Город Магадан» (далее – Административный регламент).

Прокурор города Магадана обратился в Магаданский городской суд Магаданской области с административным исковым заявлением к мэрии города Магадана о признании частично недействующим указанного Административного регламента ввиду его противоречия федеральному законодательству.

В обоснование требований административный истец указал, что оспариваемый нормативный акт противоречит требованиям статьи 261 Гражданского кодекса РФ, положениям статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статье 11 Земельного кодекса РФ, статье 3.3. Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ» и другим приведенным в иске нормативным актам, в части наименования муниципальной услуги, изложенного в пункте 2.1 как «Выдача разрешения на снос зеленых насаждений на территории муниципального образования «Город Магадан», а также в части пункта 2.8.2., предусматривающего основания для отказа в предоставлении услуги, так как эти пункты допускают ограничение права собственности на растения, произрастающие на земельном участке, не находящемся в собственности муниципального образования.

Прокурор утверждал, что органы местного самоуправления не вправе регулировать отношения, а также распоряжаться зелеными насаждениями, произрастающими на земельных участках, находящихся в федеральной собственности, в собственности Магаданской области, на земельных участках, находящихся в частной собственности, за исключением территорий, включенных в состав зеленого фонда.

Принесенный прокурором в адрес мэрии протест, оставлен административным ответчиком без удовлетворения.

На основании изложенного прокурор просил признать недействующим пункт 2.1 Административного регламента в той части, в которой он распространяет свое действе на снос зеленых насаждений, произрастающих на земельных участках, находящихся в федеральной собственности, в собственности Магаданской области, на земельных участках, находящихся в частной собственности, за исключением территорий, включенных в состав зеленого фонда, пункт 2.8.2 Административного регламента в той части, в которой он не предусматривает основанием для отказа в выдаче разрешения на снос зеленых насаждений по причине их произрастания на земельных участках, находящихся в федеральной собственности, в собственности Магаданской области, на земельных участках, находящихся в частной собственности, за исключением территорий, не включенных в состав зеленого фонда.

Решением суда от 10 сентября 2020 года административный иск удовлетворен в полном объеме, оспариваемые пункты административного регламента признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе мэрия города Магадана указывает на то, что пункт 2.1 Административного регламента устанавливает лишь наименование услуги, является неотъемлемой частью стандарта предоставления муниципальной услуги, никакого самостоятельного правового регулирования не содержит, прав и законных интересов неопределенного круга лиц не нарушает. Вопреки выводам суда, он не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, устанавливая исключительно наименование услуги, не определяет перечень земельных участков, на которых снос зеленых насаждений возможен только после получения соответствующего разрешения, то есть никак не ограничивает права собственников земельных участков использовать зеленые насаждения по собственному усмотрению.

Также административный ответчик, со ссылкой на Федеральный закон «Об охране окружающей среды» указывает, что зеленый фонд городских и сельских населенных пунктов представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения.

Между тем действующее законодательство, по мнению административного ответчика, не содержит оснований и порядка включения территорий в состав зеленного фонда, а ссылка прокурора на Правила создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденные приказом Госстроя от 15 декабря 1999 года № 153, является несостоятельной, так как данный приказ носит рекомендательный характер.

Утверждает, что Федеральным законом «Об охране окружающей среды» запрещена любая деятельность, оказывающая негативное воздействие на территории, находящиеся в составе зеленного фонда, считает, что к такой деятельности можно отнести и снос зеленых насаждений.

Просит отменить решение суда первой инстанции, принять новое решение об отказе в удовлетворении иска прокурора.

В дополнении к апелляционной жалобе обращает внимание на то, что одним из требований иска прокурора является требование о признании недействующим пункта 2.8.2 Административного регламента в той части, которая не предусматривает основанием для отказа в выдаче разрешения на снос зеленых насаждений по причине их произрастания на земельных участках, находящихся в федеральной собственности, собственности Магаданской области, на земельных участках, находящихся в частной собственности, за исключением территорий, которые не включены в состав зеленого фонда.

Считает, что такое требование, удовлетворенное судом первой инстанции, порождает правовую неопределенность, поскольку с одной стороны указывает на то, что нормы Административного регламента не должны распространяться на земельные участки, находящиеся в чьей-либо собственности, а с другой стороны обязывают собственников таких участков обращаться за получением разрешения на снос зеленых насаждений, так как эти участки не включены в состав зеленого фонда.

Дополнительно сообщает, что Магаданской городской Думой рассматривается вопрос о внесении изменений в Правила благоустройства и содержания территории муниципального образования «Город Магадан», в проекте решения предусматривается изложение раздела 6 «Зеленые насаждения» в новой редакции, с учетом требований иска прокурора города Магадана. После внесения изменения в Правила благоустройства будут внесены соответствующие изменения и в Административный регламент.

В возражениях на апелляционную жалобу административного ответчика прокурор города Магадан считает решение суда законным и обоснованным, не подлежащим отмене по доводам жалобы.

В соответствии с частью 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Выслушав пояснения представителя административного ответчика, возражения представителя административного истца, проверив материалы дела в полном объеме, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия по административным делам Магаданского областного суда приходит к следующему.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции в основном правильно определил юридически значимые обстоятельства дела, применил закон, подлежащий применению, дал надлежащую правовую оценку собранным и исследованным в судебном заседании доказательствам и пришел к обоснованному выводу о наличии правовых оснований для удовлетворения административного иска прокурора.

Мотивы, по которым суд первой инстанции пришел к такому выводу, со ссылкой на установленные судом обстоятельства и нормы права, изложены в оспариваемом решении и у судебной коллегии отсутствуют основания с ними не согласиться.

В силу статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливает и определяет государственные гарантии его осуществления Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ).

К вопросам местного значения городского округа Федеральный закон № 131-ФЗ относит утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организацию благоустройства территории муниципального, городского округа в соответствии с указанными правилами, а также организацию использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципального, городского округа (пункт 25 части 1 статьи 16).

В силу положений статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1 и 4).

В соответствии с частью 1 статьи 45 Устава муниципального образования «Город Магадан» по вопросам местного значения население города Магадана непосредственно и органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления городского округа принимают муниципальные правовые акты.

В систему муниципальных правовых актов входят, в том числе, постановления и распоряжения мэрии города Магадана (подпункт 3 части 2 статьи 45 Устава).

Из материалов дела следует, что постановлением мэрии города от 10 октября 2017 года № 3262 утвержден административный регламент предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешения на снос зеленых насаждений на территории муниципального образования «Город Магадан».

Указанное постановление опубликовано в выпуске № 42 газеты «Вечерний Магадан» за 19-26 октября 2017 года (официальном источнике опубликования нормативных актов органа местного самоуправления – часть 12 статьи 45 Устава).

Таким образом, порядок принятия оспариваемого нормативного правового акта соблюден, нормативный правовой акт мэрии города Магадана принят в соответствии с полномочиями административного ответчика, форма, процедура принятия, правила введения в действие и его опубликования соблюдены.

Федеральным законом от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Федеральный закон «Об охране окружающей среды») организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа также отнесена к вопросам местного значения городского округа (пункт 2 статьи 7).

В соответствии со статьей 61 Федерального закона «Об охране окружающей среды» зеленый фонд городских поселений представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения, а его охрана предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды. При этом на территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения. Государственное регулирование в области охраны зеленого фонда городских и сельских поселений осуществляется в соответствии с законодательством.

В целях охраны окружающей среды городских поселений создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны, озелененные территории, зеленые зоны, лесопарковые зоны и иные изъятые из интенсивного хозяйственного использования защитные и охранные зоны с ограниченным режимом природопользования, а также лесопарковые зеленые пояса (пункт 3 статьи 44 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).

Частями 1 и 3 статьи 209 Гражданского кодекса РФ предусмотрено, что собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (статья 129), осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 261 Гражданского кодекса РФ, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения.

Собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц.

Более того, собственники земельных участков обязаны в силу требований статьи 42 Земельного кодекса РФ осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе принимать меры пожарной безопасности; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы.

При этом в силу части 2 статьи 11 Земельного кодекса РФ органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

На основании изложенного судебная коллегия соглашается с суждениями суда первой инстанции о том, что по смыслу федеральных норм, ограничения на осуществление деятельности в границах территории, занятой деревьями и кустарниками, могут применяться только в том случае, если данная территория является собственностью муниципального образования или включена в состав зеленого фонда.

В связи с этим право регулирования отношений по сносу зеленых насаждений вне указанных земельных участков и зеленой зоны органам местного самоуправления не предоставлено.

Между тем оспариваемые положения пунктов 2.1. и 2.8.2 Административного регламента, как следует из их содержания, распространяют свое действие на всю территорию муниципального образования «<адрес>», независимо от форм собственности, принадлежности и целевого назначения земельных участков, обязательны для исполнения всеми гражданами, должностными лицами и юридическими лицами, что дополнительно подтверждается положениями раздела 6 «Зеленые насаждения» Правил благоустройства и содержания территории муниципального образования «Город Магадан», во исполнение которого разработан и принят рассматриваемый Административный регламент.

Это подтверждается также положениями Правил благоустройства и содержания территории муниципального образования «Город Магадан», установленных решением Магаданской городской Думы от 3 марта 2015 года № 5-Д, являющимся одним из правовых оснований для предоставления указанной муниципальной услуги.

На основании изложенного, суд первой инстанции пришел к правильным выводам о том, что пункты 2.1 и 2.8.2 Административного регламента в той мере, в которой их предписания распространяются на собственников земельных участков, не относящихся к зеленому фонду и не находящихся в муниципальной собственности, и обязывают указанных лиц согласовывать с органом местного самоуправления снос зеленых насаждений, противоречат федеральному законодательству, приняты административным ответчиком с превышением предоставленных ему полномочий и ограничивают права собственников использовать по своему усмотрению расположенные на нем деревья и иные растения.

Частью 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Поскольку такое противоречие установлено у суда первой инстанции имелись правовые основания для удовлетворения иска прокурора города Магадана.

В связи с этим, довод административного ответчика о том, что оспариваемые положения Административного регламента соответствуют положениям Правил благоустройства муниципального образования «Город Магадан» не имеет правового значения, так как установлен факт их противоречия нормативным актам имеющим большую юридическую силу по сравнению с указанными Правилами.

Довод апелляционной жалобы административного ответчика о том, что пункт 2.1 Административного регламента устанавливает лишь наименование услуги, никакого самостоятельного правового регулирования не содержит, прав и законных интересов неопределенного круга лиц не нарушает признается судебной коллегией несостоятельными в силу следующего.

Согласно разъяснению, приведенному в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 г. № 3-П, от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 11 ноября 2003 г. № 16-П и от 21 января 2010 г. № 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Судебная коллегия, проанализировав содержание пункта 2.1. Административного регламента приходит к выводу, что его формултировка допускает неопределенность и неоднозначность поскольку предусматривает распространение поименованной услуги на всей территории муниципального образования «Город Магадан», независимо от наличия на данной территории земельных участков, не находящихся в муниципальной собственности и не отнесенных к зеленому фонду.

При таком положении обжалуемое решение суда в целом является законным и обоснованным.

Между тем в судебном заседании, с учетом мнения представителей сторон, апелляционной инстанцией установлено, что во втором абзаце резолютивной части решения суда первой инстанции имеется описка во фразе «…произрастающих на земельных участках, находящихся в федеральной собственности Магаданской области, На земельных участках, включенных в состав зеленного фонда…», в то время как из мотивировочной части решения суда следует вывод о том, что оспариваемый нормативный акт признан недействующим в той части, которая распространяет свое действие на снос зеленых насаждений, произрастающих на земельных участках, находящихся в федеральной собственности, собственности Магаданской области, на земельных участках, находящихся в частной собственности, за исключением территорий, включенных в состав зеленного фонда.

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 20 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 июня 2020 года № 5 «О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в апелляционной инстанции», суд апелляционной инстанции вправе учитывать имеющиеся в судебном акте первой инстанции описки, опечатки, явные арифметические ошибки, факты неполноты протокола или аудиозаписи судебного заседания при вынесении апелляционного определения, за исключением случаев, когда у суда апелляционной инстанции отсутствует возможность установить обстоятельства, необходимые для исправления описки, опечатки и т.д.

Поскольку между сторонами отсутствуют разногласия в том, что решение суда содержит явную описку в указанной выше части, апелляционная инстанция исходит из этого обстоятельства и оценивает судебный акт, не возвращая дело в суд первой инстанции для устранения указанной описки.

Довод представителя административного ответчика, изложенный в дополнительных пояснениях к апелляционной жалобе о том, что удовлетворенное судом первой инстанции второе требование прокурора относительно пункта 2.8.2 Административного регламента порождает правовую неопределенность, также не может являться основанием для отмены судебного акта в силу следующего.

Из содержания административного иска прокурора следует, что, ссылаясь на положения Гражданского и Земельного кодексов РФ, Федерального закона об охране окружающей среды и т.д., административный истец утверждал, что административный ответчик не вправе регулировать отношения, а также распоряжаться зелеными насаждениями, произрастающими на земельных участках, находящихся в федеральной собственности, собственности Магаданской области, в частной собственности, за исключением территорий, включенных в состав зеленого фонда (абзац 6, страница 3 административного иска, л.д. 6).

Однако в просительной части иска прокурор просил суд признать пункт 2.8.2 Административного регламента недействующим, так как он не предусматривает основанием для отказа в выдаче разрешений на снос зеленых насаждений по причине их произрастания на земельных участках, находящихся в федеральной собственности, собственности Магаданской области, на земельных участках, находящихся в частной собственности, за исключением территорий, которые не включены в состав зеленого фонда.

Оценивая доводы иска, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что пункты 2.1. и 2.8.2 Административного регламента, в той мере, в которой их предписания распространяются на собственников земельных участков, не относящихся к зеленому фонду и не находящихся в муниципальной собственности, и обязывают их согласовывать с органом местного самоуправления снос зеленых насаждений, расположенных на принадлежащим им земельным участкам, противоречат федеральному законодательству, приняты с превышением полномочий и ограничивают права собственников земельных участков (абзац 2 страница 6 решения, л.д. 68, оборот).

Однако в абзаце втором резолютивной части решения суда, применительно к пункту 2.8.2 Административного регламента содержится грамматическая ошибка, перенесенная из искового заявления прокурора, выраженная в неправильном применении частицы «не» в словосочетании «за исключением территорий, которые не включены в состав зеленого фонда».

Данная ошибка воспроизводит содержание одного из исковых требований прокурора, удовлетворенных судом первой инстанции в полном объеме, однако противоречит смыслу иска и содержанию решения суда, приведенному в его мотивировочной части.

В связи с изложенным, апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что на основании пункта 2 части 1 статьи 309 КАС РФ, второй абзац резолютивной части решения подлежит изменению с целью устранения допущенных судом ошибок.

Доводы апелляционной жалобы и дополнительных пояснений административного ответчика об отсутствии на территории муниципального образования «Город Магадан» зеленного фонда, а также действующих правил и критериев отнесения территорий в состав зеленого фонда не могут являться основанием для отмены решения суда, поскольку установлен факт противоречия оспариваемых норм требованиям федерального законодательства.

Довод о том, в настоящий момент органом местного самоуправления разрабатывается проект новых Правил благоустройства и содержания территории муниципального образования «Город Магадан», принятие которого повлечет и изменение рассматриваемого Административного регламента, с учетом требований прокурора, изложенных в административном иске по настоящему делу, подтверждает обоснованность решения суда первой инстанции.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 309, статьями 310-311 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Магаданского областного суда

О П Р Е Д Е Л И Л А:

решение Магаданского городского суда Магаданской области от 10 сентября 2020 года изменить, изложив второй абзац резолютивной части решения в следующей редакции:

«Признать недействующими пункт 2.1 административного регламента предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешения на снос зеленых насаждений на территории муниципального образования «Город Магадан», утвержденного постановлением мэрии города Магадана от 10 октября 2017 года № 3262 в той части, в которой он распространяет свое действе на снос зеленых насаждений, произрастающих на земельных участках, находящихся в федеральной собственности, в собственности Магаданской области, на земельных участках, находящихся в частной собственности, за исключением территорий, включенных в состав зеленого фонда, пункт 2.8.2 административного регламента предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешения на снос зеленых насаждений на территории муниципального образования «Город Магадан», утвержденного постановлением мэрии города Магадана от 10 октября 2017 года № 3262 в той части, в которой он не предусматривает основанием для отказа в выдаче разрешения на снос зеленых насаждений по причине их произрастания на земельных участках, находящихся в федеральной собственности, в собственности Магаданской области, на земельных участках, находящихся в частной собственности, за исключением территорий, включенных в состав зеленого фонда».

В остальной части решение Магаданского городского суда Магаданской области 10 сентября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу мэрии города Магадана – без удовлетворения.

Апелляционное определение по административному делу вступает в законную силу со дня его вынесения и в течение шести месяцев может быть обжаловано в Девятый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции.

Председательствующий

Судьи