Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску прокурора г.Оренбурга к администрации г.Оренбурга об оспаривании нормативно правового акта

по апелляционной жалобе администрации г. Оренбурга

на решение Ленинского районного суда г. Оренбурга от 03 марта 2020 года, которым административные исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Трифоновой О.М., пояснения представителя администрации г.Оренбурга Назаренковой Г.М., представителя администрации г.Оренбурга и администрации Северного округа г.Оренбурга Чикризова А.А., поддержавших апелляционную жалобу, представителя административного истца Абраменок Е.А, возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

прокурор г.Оренбурга обратился в суд с названным административным исковым заявлением, указав, что прокуратурой г.Оренбурга на основании статьи 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» проведена антикоррупционная экспертиза постановления администрации г.Оренбурга от 05 ноября 2019 года №3195-п «Об утверждении муниципальной программы «Комплексное благоустройство и повышение качества жизни населения на территории Северного округа г.Оренбурга» и установлено, что пункт 2 паспорта муниципальной программы относительно включения в состав соисполнителей муниципальной программы МКУ «Комсервис», пункт 2 основных мероприятий паспорта муниципальной программы, пункт 2 Перечня основных мероприятий муниципальной программы приняты без соблюдения требований части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и противоречат антимонопольному законодательству, статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федеральному закону от 05 апреля 2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Ссылаясь на указанные обстоятельства, прокурор просил суд признать противоречащими закону, недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2 паспорта муниципальной программы (в части включения в состав соисполнителей муниципальной программы МКУ«Комсервис»), пункт 2 основных мероприятий паспорта муниципальной программы, пункт 2 Перечня основных мероприятий муниципальной программы «Комплексное благоустройство и повышение качества жизни населения на территории Северного округа города Оренбурга», утвержденной постановлением администрации г. Оренбурга от 05 ноября 2019 года №3195-п.

Решением Ленинского районного суда г. Оренбурга от 03 марта 2020 года административные исковые требования прокурора удовлетворены. Суд признал противоречащим закону, недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2 паспорта муниципальной программы в части включения в состав соисполнителей муниципальной программы МКУ «Комсервис», пункт 2 основных мероприятий паспорта муниципальной программы, пункт 2 Перечня основных мероприятий муниципальной программы «Комплексное благоустройство и повышение качества жизни населения на территории Северного округа города Оренбурга», утвержденной постановлением администрации г. Оренбурга от 05 ноября 2019 года №3195-п.

Также в решении суда указано, что сообщение о настоящем решении в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу должно быть опубликовано в официальном печатном издании, в котором официально был опубликован нормативный правовой акт.

В апелляционной жалобе администрация г.Оренбурга просит решение суда отменить как незаконное и необоснованное.

Представители заинтересованных лиц Оренбургское УФАС, МКУ «Комсервис» в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения дела были извещены надлежащим образом.

Судебная коллегия определила рассмотреть дело без участия неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Действующим законодательством установлен запрет органам, осуществляющим властные функции, на принятие актов и осуществление действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а также установлена обязанность органов местного самоуправления осуществлять закупки товаров, работ и услуг только в соответствии с Федеральным законом от 05 апреля 2013 года №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Судом установлено, что постановлением администрации г. Оренбурга №3195-п от 05 ноября 2019 года утверждена муниципальная программа «Комплексное благоустройство и повышение качества жизни населения на территории Северного округа г. Оренбурга».

Указанное постановление вступает в законную силу после официального опубликования в газете «Вечерний Оренбург», но не ранее 01 января 2020 года (опубликовано 11 декабря 2019 года).

Согласно паспорту муниципальной программы «Комплексное благоустройство и повышение качества жизни населения на территории Северного округа г.Оренбурга» (приложение №1) ее ответственным исполнителем является администрация Северного округа г. Оренбурга, соисполнителем - МКУ «Комсервис».

Муниципальной программой «Комплексное благоустройство и повышение качества жизни населения на территории Северного округа г.Оренбурга» предусмотрены основные мероприятия.

Пунктом 2 основных мероприятий предусмотрено, что в соответствии с пунктами 5, 25 части 1 статьи 16 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» МКУ «Комсервис» выполняет мероприятия в сфере благоустройства - содержание автомобильных дорог общего пользования местного значения муниципального образования «город Оренбург», содержание парков и скверов, создание и содержание зеленых насаждений, создание и содержание объектов и элементов благоустройства.

Перечнем основных мероприятий муниципальной программы (пункт 2) установлены сроки реализации программы 2020 год - 2025 год и предусмотрено ежегодное в период с 2020 года по 2025 год (включительно) финансирование для МКУ «Комсервис» из бюджета г. Оренбурга и областного бюджета.

(дата) прокуратурой г. Оренбурга в адрес администрации г. Оренбурга внесен протест № на названное постановление от 05 ноября 2019 года №3195-п, в котором прокурор требовал внести изменения и дополнения в постановление с целью приведения его в соответствие с требованиями Федерального закона от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», Федерального закона от 26 июля 2006 года №135-ФЗ «О защите конкуренции», поскольку предусмотрев финансирование казенного учреждения из бюджета города, администрация г. Оренбурга превысила свои бюджетные полномочия, нарушила единый порядок размещения заказов для муниципальных нужд, включение МКУ «Комсервис» в качестве соисполнителя муниципальной программы направлено на создание преимущества казенному учреждению.

Администрация г. Оренбурга, ссылаясь на статьи 6, 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статью 7 Федерального закона №131-ФЗ, оснований для внесения изменений в постановление от 05 ноября 2019 года №3195-п не усмотрела.

Не устранение администрацией г. Оренбурга нарушений, указанных прокурором в протесте № от (дата), послужило основанием для обращения административного истца в суд.

Суд первой инстанции, проанализировав оспариваемое постановление администрации г. Оренбурга от 05 ноября 2019 года №3195-п, признал, что оно принято без соблюдения требований части 1 статьи 15 Федерального закона №135-ФЗ «О защите конкуренции» и не в полной мере отвечает требованиям действующего антимонопольного законодательства.

Такие выводы суд первой инстанции мотивировал тем, что МКУ «Комсервис» предоставлена возможность быть соисполнителем муниципальной программы без участия в установленных Федеральным законом №44-ФЗ конкурентных процедурах определения подрядчика (исполнителя), выполнять работы (оказывать услуги) по содержанию автомобильных дорог, благоустройству и озеленению территории Северного округа г. Оренбурга, что приводит или может привести к ограничению конкуренции на рынке по выполнению таких работ. В свою очередь, несоблюдение порядка выполнения работ для муниципальных нужд посредством проведения публичных процедур является нарушением антимонопольного законодательства, т.к. с соответствующих товарных рынков, образующихся в связи с решением вопросов местного значения по благоустройству и озеленению территории, устраняются хозяйствующие субъекты.

Также суд первой инстанции исходил из того, что удовлетворение потребностей муниципального образования посредством выделения администрацией г. Оренбурга бюджетных средств учреждению без осуществления процедуры размещения заказов путем проведения торгов для муниципальных нужд свидетельствует об ограничении конкуренции, что недопустимо.

Определяя момент, с которого указанный акт в части следует признать недействующим, суд с учетом положений пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пришел к выводу, что оспариваемые положения постановления подлежат признанию противоречащим закону и недействующим с момента вступления решения в законную силу.

Оснований не согласиться с такими выводами суда первой инстанции судебная коллегия не усматривает.

В апелляционной жалобе администрация г. Оренбурга приводит доводы о том, что МКУ «Комсервис» выполняет функции органа местного самоуправления в сфере комплексного благоустройства и повышения качества жизни населения на территории Северного округа г. Оренбурга, не является хозяйствующим субъектом (не осуществляет деятельность, приносящую непосредственно ему доход), не создает конкуренции другим участникам рынка аналогичных услуг и не получает из своего положения каких - либо преимуществ на данном рынке.

Указанный довод основанием к отмене решения суда не является на основании следующего.

В соответствии с пунктами 5, 25 части 1 статьи 16 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относятся дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии сзаконодательствомРоссийской Федерации; утверждение правил благоустройства территории муниципального, городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории муниципального, городского округа в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципального, городского округа.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 17 Федерального закона №131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов обладают полномочиями на создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

Финансовые обязательства, возникающие в связи с разрешением вопросов местного значения, в соответствии с частью 2 статьи 18 Федерального закона №131-ФЗ исполняются за счет средств местных бюджетов.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 52 Федерального закона №131-ФЗ каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет).

Составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.

Таким образом, законом установлена обязанность органов местного самоуправления осуществлять закупки товаров, работ и услуг в соответствии с Федеральным законом от 05 апреля 2013 года №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Наличие у органа местного самоуправления самостоятельных полномочий по созданию муниципальных учреждений, а также распределению бюджета и осуществлению закупок товаров, работ и услуг не исключает необходимости соблюдения при этом законодательства о контрактной системе.

Федеральный закон от 26 июля 2006 года №135-ФЗ «О защите конкуренции» регламентирует организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 названного закона).

Частью 1 статьи 15 Закона о конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Распоряжением главы Северного округа г. Оренбурга №47-р от 15 июня 2018 года утвержден Устав МКУ «Комсервис».

Пунктами 1.2, 3.1 Устава МКУ «Комсервис» предусмотрено, что учреждение является некоммерческой организацией, осуществляющей оказание муниципальных услуг, выполнение работ и исполнение муниципальных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления муниципального образования «город Оренбург», в том числе по осуществлению работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования, благоустройству и озеленению Северного округа г. Оренбурга.

В пункте 4.9 Устава указано, что финансовое обеспечение деятельности учреждения осуществляется за счет средств бюджета муниципального образования «город Оренбург» на основании бюджетной сметы учреждения.

В соответствующем разделе муниципальной программы «Комплексное благоустройство и повышение качества жизни населения на территории Северного округа г. Оренбурга» предусмотрено финансирование МКУ «Комсервис» при осуществлении мероприятий в сфере благоустройства без проведения процедур, определенных нормами Федерального закона №44-ФЗ.

В соответствии с представленными документами МКУ «Комсервис» выполняет работы в Северном округе г. Оренбурга по содержанию автомобильных дорог, содержанию парков и скверов, созданию и содержанию зеленых насаждений, объектов и элементов благоустройства самостоятельно, тем самым фактически осуществляет функции хозяйствующего субъекта.

Следовательно, иные хозяйствующие субъекты не могут претендовать на участие в конкурентных отношениях на данном товарном рынке, в то время как рынок по оказанию услуг по озеленению, благоустройству и содержанию дорог общего пользования является конкурентным и на территории Оренбургской области существуют организации, которое осуществляют такую деятельность, что не оспаривается сторонами.

Поскольку наличие у органа местного самоуправления самостоятельных полномочий по созданию муниципальных учреждений, а также распределению бюджета и осуществлению закупок товаров, работ и услуг не исключает необходимости соблюдения при этом законодательства о контрактной системе, постольку администрация г.Оренбурга должна определять исполнителя работ в рамках мероприятий по содержанию автомагистральных дорог общего пользования, благоустройству и озеленению территории Северного округа г. Оренбурга в соответствии с требованиями Федерального закона №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», в связи с чем, выводы суда первой инстанции о том, что постановление администрации г. Оренбурга от 05 ноября 2019 года №3195-п принято без соблюдения требований части 1 статьи 15 Федерального закона №135-ФЗ «О защите конкуренции» и не в полной мере отвечает требованиям действующего антимонопольного законодательства являются правильными. Оснований для переоценки этих выводов не имеется.

При этом доводы, изложенные в жалобе о невозможности отнесения учреждения к хозяйствующему субъекту согласно статье 4 Закона о конкуренции, не опровергают выводы районного суда о нарушении действиями администрации запретов, предусмотренных статьей 15 Закона о защите конкуренции.

Положения Устава МКУ «Комсервис», предусматривающие целями деятельности учреждения, в том числе, осуществление работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования, осуществление работ по благоустройству и озеленению территории г. Оренбурга, свидетельствуют о том, что данное казенное учреждение помимо реализации функций органа власти, осуществляет и деятельность на товарном рынке по выполнению работ по содержанию автомобильных дорог, благоустройству и озеленению г.Оренбурга, как хозяйствующий субъект, несмотря на то, что законом казенным учреждениям разрешается выполнять работы только в целях реализации полномочий органов власти.

Также заявитель апелляционной жалобы приводит доводы о том, что суд признал недействующим пункт 3 Перечня основных мероприятий муниципальной программы, которым предусмотрен объем бюджетных ассигнований, необходимых для уплаты налога на имущество МКУ «Комсервис», что в нарушение статьи 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации приведет к утрате возможности реализации мероприятия программы, связанного с уплатой налога.

Вместе с тем, пункт 3 Перечня основных мероприятий муниципальной программы предметом настоящего спора не является, а признанный судом первой инстанции недействующим пункт 2 Перечня основных мероприятий муниципальной программы не содержит указания на объемы бюджетных ассигнований, необходимых для уплаты налога на имущество МКУ «Комсервис». Напротив, этим пунктом Перечня установлены источники финансирования основных мероприятий, осуществляемых МКУ «Комсервис» и общий объем расходов, в том числе по годам реализации программы.

Ссылка в апелляционной жалобе на части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации несостоятельна, поскольку с настоящим иском обратился в суд прокурор, право которого на предъявление административного иска урегулировано частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Другие доводы апелляционной жалобы не содержат фактов, которые не были проверены либо не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли бы на обоснованность и законность судебного акта либо опровергали выводы суда первой инстанции, потому не могут служить основанием для отмены оспариваемого решения.

Судом первой инстанции правильно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений норм процессуального и материального права не допущено, решение является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам апелляционной жалобы не имеется.

С учетом изложенного, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Ленинского районного суда г. Оренбурга от 03 марта 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации г.Оренбурга – без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи