Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к конкурсной комиссии по отбору кандидатур на должность главы города Тамбова Тамбовской области, Тамбовской городской Думе Тамбовской области о признании незаконным решения №3 от 20 января 2021 г. об отказе в участии в конкурсе,

по апелляционной жалобе ФИО1 на решение Ленинского районного суда г. Тамбова от 10 августа 2021 года.

Заслушав доклад судьи Корнеевой А.Е. судебная коллегия,

установила:

ФИО1 обратился в суд с административным иском к конкурсной комиссии по отбору кандидатур на должность главы города Тамбова Тамбовской области (далее – Комиссия) о признании незаконным решения №3 от 20 января 2021 г. об отказе в участии в конкурсе и об обязании Комиссию зарегистрировать его в качестве кандидата для участия в конкурсе по отбору кандидатур на должность главы города Тамбова Тамбовской области.

В обоснование административного иска указал, что решением Тамбовской городской Думы седьмого созыва №63 от 9 ноября 2020 года «О проведении конкурса по отбору кандидатур на должность главы города Тамбова Тамбовской области» объявлено проведение указанного конкурса 20 января 2021 года в 10.00 в здании Тамбовской городской Думы Тамбовской области и установлен срок с 16 ноября 2020 года по 30 декабря 2020 года для приема документов от претендентов на участие в конкурсе. 13 ноября 2020 года на официальном сайте Тамбовской городской Думы Тамбовской области в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» было опубликовано вышеуказанное решение.

28 декабря 2020 г., в установленный срок, ФИО1 представил в Комиссию комплект документов, необходимых для участия в конкурсе, что подтверждается соответствующей распиской. В день проведения конкурса 20 января 2021 года ему была вручена копия решения Комиссии №3 от 20 января 2021 года об отказе ему в участии в конкурсе по отбору кандидатур на должность главы города Тамбова Тамбовской области, принятого на основании абзаца 2 части 6 статьи 4 Положения «О порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы города Тамбова Тамбовской области», утвержденного решением Тамбовской городской Думы от 11 сентября 2015 №1681.

Считает решение Комиссии незаконным, поскольку из содержания расписки следует, что он представил в Комиссию все необходимые документы для участия в конкурсе, установленные частью 3 статьи 4 Положения «О порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы города Тамбова Тамбовской области», утвержденного решением Тамбовской городской Думы от 11 сентября 2015 г. №1681. В результате принятия незаконного решения он был лишен права участвовать в конкурсе и избираться на должность главы города Тамбова Тамбовской области.

Решением Ленинского районного суда г. Тамбова от 10 августа 2021 года в удовлетворении административных исковых требований ФИО1 отказано.

ФИО1 была подана апелляционная жалоба о его отмене и вынесении нового решения об удовлетворении требований.

Автор жалобы обращает внимание на то, что судом была проигнорирована расписка, из прямого содержания которой следует, что, Программа, содержащая основные направления социально-экономического развития муниципального образования - город Тамбов, совершенствования деятельности и структуры администрации города Тамбова Тамбовской области, а также предложения по эффективному решению вопросов местного значения городского округа - город Тамбов, была представлена исполненная печатным шрифтом на русском языке, на бумажном виде и в электронном виде на электронном носителе.

Судом при рассмотрении дела не учтена позиция Конституционного Суда Российской Федерации о том, что непредставление претендентом на участие в конкурсном отборе главы муниципального образования программы развития муниципального образования, не может являться препятствием для допуска данного претендента к участию в конкурсе

Приведенное Конституционным Судом Российской Федерации толкование содержания абзаца первого части 2.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» явно свидетельствует, что нормы Положения «О порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы города Тамбова Тамбовской области», утвержденные решением Тамбовской городской Думы от 11 сентября 2015 г. № 1681, позволяющие не допускать к участию в конкурсе кандидата, не представившего Программу, противоречат федеральному законодательству.

Считает что, суд первой инстанции был должен при рассмотрении дела применить нормы, имеющие большую юридическую силу.

Полагает, что вывод суда первой инстанции об изменении Тамбовской городской Думой порядка проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы города Тамбова Тамбовской области в феврале 2021 года является необоснованным и создает препятствие для восстановления нарушенных прав административного истца.

Поскольку в настоящий момент процедура конкурсного отбора главы города Тамбова Тамбовской области не завершена, что прямо следует из содержания решения Тамбовской городской Думы № 122 от 05 февраля 2021 г. «О проведении конкурса по отбору кандидатур на должность главы города Тамбова Тамбовской области», публичные правоотношения в данной сфере также не прекращены.

Изменение персонального состава конкурсной комиссии в результате принятия решения Тамбовской городской Думой решения № 122 от 05 февраля 2021 г. «О проведении конкурса по отбору кандидатур на должность главы города Тамбова Тамбовской области» не свидетельствует о том, что нарушенные права административного истца не могут быть восстановлены.

В возражениях на апелляционную жалобу, представители конкурсной комиссии по отбору кандидатур на должность главы города Тамбова Тамбовской области, Тамбовской городской Думы Тамбовской области просят оставить решение Ленинского районного суда г. Тамбова от 10.08.2021 года без изменения, апелляционную жалобу ФИО1 без удовлетворения.

Проверив материалы административного дела, выслушав лиц, участвующих в деле, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Согласно части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

В силу пункта 1 части 2 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ), глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Таким образом, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ прямо предусматривает, что порядок избрания главы муниципального образования определяется законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования.

Согласно части 2.1 статьи 36 указанного Закона, порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Кандидатом на должность главы муниципального образования может быть зарегистрирован гражданин, который на день проведения конкурса не имеет в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» ограничений пассивного избирательного права для избрания выборным должностным лицом местного самоуправления.

На территории Тамбовской области принят и действует Закон Тамбовской области от 25 февраля 2017 г. № 86-З «Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Тамбовской области», устанавливающий сроки полномочий и порядок формирования представительных органов муниципальных образований Тамбовской области, сроки полномочий и порядок избрания глав муниципальных образований Тамбовской области, наименования органов местного самоуправления муниципальных образований Тамбовской области, а также регулирующий иные вопросы их организации и деятельности.

Как установлено частью 1 статьи 8 Закона Тамбовской области от 25 февраля 2017 г. № 86-З, главы муниципальных районов, городских округов Тамбовской области избираются представительными органами соответствующих муниципальных образований из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Часть 2 статьи 26 Устава города Тамбова, принятого решением Тамбовской городской Думы от 4 мая 2005 г. № 704, предусматривает избрание главы города Тамбовской городской Думой из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы города Тамбова Тамбовской области, на момент принятия оспариваемого решения, был установлен Положением «О порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы города Тамбова Тамбовской области», утвержденным решением Тамбовской городской Думы от 11 сентября 2015 г. № 1681 (далее – Положение).

Исходя из положений части 3 статьи 4 Положения определен перечень документов, необходимых для представления претендентом, изъявившим желание участвовать в конкурсе. Одним из таких документов является программа, содержащая основные направления социально-экономического развития муниципального образования - город Тамбов, совершенствования деятельности и структуры администрации города Тамбова Тамбовской области, а также предложения по эффективному решению вопросов местного значения городского округа - город Тамбов (далее – Программа), исполненная печатным шрифтом на русском языке, на бумажном и электронном носителях (пункт 10).

Несоответствие претендентов требованиям части 1 настоящей статьи, несвоевременное или неполное представление документов, указанных в пунктах 1 - 6, 8 - 11 части 3 настоящей статьи, является основанием для отказа претенденту в участии в конкурсе ( абзац 2 части 6 статьи 4).

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, решением Тамбовской городской Думы седьмого созыва №63 от 9 ноября 2020 года «О проведении конкурса по отбору кандидатур на должность главы города Тамбова Тамбовской области» объявлено проведение 20 января 2021 года в 10.00 в здании Тамбовской городской Думы Тамбовской области указанного конкурса и установлен срок с 16 ноября 2020 года по 30 декабря 2020 года для приема документов от претендентов на участие в конкурсе.

13 ноября 2020 года вышеуказанное решение было опубликовано на официальном сайте Тамбовской городской Думы Тамбовской области в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

28 декабря 2020 г. ФИО1 представил в Комиссию комплект документов, необходимых для участия в конкурсе, что подтверждается соответствующей распиской, из которой видно, что им была представлена Программа, в том числе, как на бумажном носителе, так и на электронном носителе, Программа.

20 января 2021 г. Комиссией принято решение №3 об отказе ФИО1 в участии в конкурсе по отбору кандидатур на должность главы города Тамбова Тамбовской области на основании абзаца 2 части 6 статьи 4 Положения, а именно не предоставление Программы в электронном виде на электронном носителе. Согласно служебной записки секретаря Комиссии от 11 января 2021 г., комиссионного акта №2 проверки электронного носителя от 12 января 2021 г., по результатам проверки USB-флеш-носителя, представленного претендентом ФИО1, было установлено, что данный накопитель является неисправным и не определяется операционной системой.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления Блюма И.Х, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое решение Комиссии принято в соответствии с требованиями Положения ввиду не предоставления административным истцом полного пакета документов. Также указав на невозможность совершения каких-либо действий на основании утратившего силу 10 февраля 2021 г. решения Тамбовской городской Думы от 11 сентября 2015 г. № 1681 «О Положении "О порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы города Тамбова Тамбовской области», в виду принятия решения Тамбовской городской Думы от 5 февраля 2021 г. № 121.

Судебная коллегия не может согласиться с данными выводами суда, поскольку они основаны на неверном применении норм материального права.

Специальным законом, устанавливающим общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяющим государственные гарантии его осуществления, является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

Как указал Конституционный суд Российской Федерации в определении от 3 июля 2018 г. № 1676-О при оценке приведенных законоположений в части установления соответствующих дополнительных требований следует учитывать, что, хотя какие-либо специальные критерии определения таких требований федеральным законодателем напрямую не оговариваются, неограниченная свобода усмотрения представительного органа муниципального образования при этом не предполагается. Пределы его дискреции очерчиваются как общими положениями, касающимися профессиональных требований к кандидату, так и вытекающими из названных законоположений дополнительными требованиями, связанными с проведением соответствующего конкурса: сам смысл введения таких требований применительно к конкурсу на замещение должности главы муниципального образования, являющегося высшим должностным лицом муниципального образования и возглавляющего местную администрацию (часть 1 и пункт 5 части 2 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), состоит в создании условий для замещения этой должности квалифицированным лицом, чей уровень и качество профессиональной подготовки отвечают объективной специфике данной муниципальной должности.

Правовая конструкция абзаца седьмого части 2.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предполагает, что установленное в ней право представительного органа муниципального образования может быть реализовано исключительно в рамках полномочий по утверждению порядка проведения конкурса и, как следствие, - по определению условий конкурса, на соответствие которым, кандидат и представленные им документы подлежат оценке конкурсной комиссией; следовательно, факт соответствия либо несоответствия кандидата требованиям, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения и переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий (в случае принятия соответствующего закона субъекта Российской Федерации), может быть учтен конкурсной комиссией в случае включения таких требований в условия конкурса при принятии решения по результатам его проведения, но не может являться основанием для отказа в допуске к участию в конкурсе.

Если при разрешении административного дела суд установит несоответствие подлежащего применению нормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, он принимает решение в соответствии с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу (часть 2 статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Однако позиция вышестоящей судебной инстанции и указанные нормы закона были оставлены судом первой инстанции без внимания, что привело к ошибочному выводу об отказе в удовлетворении административного иска. Судом не учтено, что Положение «О порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы города Тамбова Тамбовской области» в части, допускающей возможность отказа в участии в конкурсе кандидата, не представившего программу социально-экономического развития муниципального образования - город Тамбов, противоречит положениям части 2.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, в связи с чем, соответствующие нормы Положения в соответствии с частью 2 статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не подлежали применению в настоящем деле.

Полномочий по установлению не предусмотренных федеральным законодательством ограничений, которые не соотносятся с конституционно значимыми принципами и целями, изложенными в части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, представительному органу местного самоуправления не предоставлено.

Правовая конструкция нормы, отраженной в абзаце 7 части 2.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ предполагает, что такое право может быть реализовано исключительно в рамках реализации полномочий по утверждению порядка проведения конкурса и, как следствие, по определению условий конкурса, на соответствие которым кандидат и представленные им документы подлежат оценке конкурсной комиссией.

Следовательно, факт соответствия либо несоответствия кандидата требованиям, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения и переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий (в случае принятия соответствующего закона субъекта Российской Федерации) может быть учтен конкурсной комиссией в случае включения таких требований в условия конкурса при принятии решения по результатам его проведения, но не может являться основанием для отказа в допуске к участию в конкурсе (Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 24 мая 2017 г. № 8-АПГ17-7).

Таким образом, судом первой инстанции принято решение с неправильным применением норм материального и процессуального права, в связи с чем, подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении административных исковых требований о признании оспариваемого решения конкурсной комиссии незаконным.

Оснований для возложения на административных ответчиков дополнительных обязанностей по устранению нарушений прав административного истца судебной коллегией не усматривается, поскольку конкурс по отбору кандидатур, назначенный на 20 января 2021 г., в котором принимал участие административный истец, был признан несостоявшимся. Каких-либо юридических последствий по результатам его проведения не возникло, глава города избран не был.

Решением Тамбовской городской Думы от 5 февраля 2021 г. № 121 было утверждено новое Положение «О порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы города Тамбова Тамбовской области», в соответствии с которым новым составом конкурсной комиссии был проведен новый конкурс, назначенный на 27 апреля 2021 года, в котором административный истец участия не принимал, и который также был признан несостоявшимся. До настоящего времени глава города Тамбова Тамбовской области не избран, как пояснил представитель конкурсной комиссии в апелляционной инстанции, решается вопрос об объявлении третьего конкурса.

Также судебная коллегия, учитывая положения Конституции Российской Федерации, закрепленные в статьях 10 и 118, и требования пункта 1 части 3 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в соответствии с которыми суд при вынесении решения не вправе подменять органы государственной власти или местного самоуправления и принимать конкретные решения по вопросу, не относящемуся к компетенции суда, полагает, что устранение нарушения прав ФИО1 может быть реализовано путем его волеизъявления в участии в конкурсе на должность главы города. Иного способа устранения нарушения прав административного истца с учетом вышеперечисленных обстоятельств судебная коллегия не усматривает.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия,

о п р е д е л и л а :

решение Ленинского районного суда г. Тамбова от 10 августа 2021 года отменить, принять по делу новое решение.

Признать незаконным решение конкурсной комиссии по отбору кандидатур на должность главы города Тамбова Тамбовской области № 3 от 20 января 2021 г. об отказе ФИО1 в участии в конкурсе по отбору кандидатур на должность главы города Тамбова Тамбовской области.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев во Второй кассационный суд общей юрисдикции через Ленинский районный суд г. Тамбова.

Председательствующий:

Судьи:

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 6 декабря 2021 года.

Председательствующий:

Судьи: