Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ГКУ Волгоградской области «Дирекция водохозяйственного строительства» к Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратуре о признании незаконным представления об устранении нарушений законодательства о государственных закупках,

по апелляционным жалобам административного истца ГКУ Волгоградской области «Дирекция водохозяйственного строительства» и заинтересованного лица Комитета природных ресурсов лесного хозяйства и экологии Волгоградской области

на решение Ворошиловского районного суда г.Волгограда от 29 сентября 2020 года, которым постановлено: отказать ГКУ Волгоградской области «Дирекция водохозяйственного строительства» в удовлетворении административного иска к Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратуре о признании незаконным представления об устранении нарушений законодательства о государственных закупках № <...> от 03 августа 2020 года.

Заслушав доклад судьи Волгоградского областного суда Гоношиловой О.А., судебная коллегия

У С Т А Н О В И Л А:

ГКУ Волгоградской области «Дирекция водохозяйственного строительства» ( далее -Дирекция) обратилось в суд с административным иском к Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратуре о признании незаконным представления об устранении нарушений законодательства о государственных закупках№ <...> от ДД.ММ.ГГГГ, мотивируя требования тем, что 03 августа 2020 года Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратурой поведена проверка исполнения требований законодательства о государственных закупках на объектах Волгоградской области, в том числе реализуемых в рамках национального проекта «Экология». В ходе проверки установлено, что между ООО «ГринЛайт» и ГКУ ВО «ДВС» 08 мая 2019 года заключен государственный контракт № <...> на выполнение работ по ликвидации негативного воздействия на окружающую среду накопленных отходов на территории городского поселения <адрес>. Цена контракта установлена в размере 135 891 936,27 руб., сроки выполнения работ по контракту определены до 05 июня 2020 года. В нарушение государственного контракта ООО «ГринЛайт» не выполнил условия, предусмотренные контрактом, а именно не соблюдены сроки. Таким образом, с учетом того, что государственный контракт находится на стадии исполнения, нарушение ООО «ГринЛайт» положений контрактов о сроках выполнения работ может привести к негативным последствиям, поставить под угрозу завершение работ на объекте и дальнейший ввод их в эксплуатацию. Кроме того, дополнительные соглашения с ООО «ГринЛайт» об изменении условий оплаты контракта заказчиком не заключены, что явилось основанием для обращения хозяйствующего субъекта за защитой своих прав в органы прокуратуры. Административный истец полагает, что внесение прокуратурой административному истцу указанного представления не отвечает требованиям п.2 ст. 26 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 « О прокуратуре Российской Федерации», так как является вмешательством в спор, вытекающий из договорных обязательств сторон ( ГКУ Волгоградской области « Дирекция водохозяйственного строительства» и ООО « ГринЛайт», по заключенному между ними государственному контракту № 00887/19 от 08 мая 2019 г.), нарушающим права Дирекции на осуществление своей деятельности, а также злоупотреблением предоставленными полномочиями. Оспариваемое представление не направлено на устранение нарушений обязательных нормативных требований, не учитывает специальные требования об обязательности досудебного урегулирования спора и по существу ограничивает стороны государственного контракта № <...> в выборе предусмотренного законом способа защиты своих прав. Исполнение условий договора сторонами не может являться предметом прокурорского надзора, поскольку вопрос исполнения обязательств подлежит оценке с точки зрения требований гражданского законодательства. Также административный истец полагает, что оспариваемое представление носит принудительный, властно-распорядительный характер, но при этом не содержит конкретные меры устранения нарушений закона, в связи с чем является неисполнимым.

Судом постановлено указанное выше решение.

В апелляционных жалобах административный истец ГКУ Волгоградской области «Дирекция водохозяйственного строительства» и заинтересованное лицо Комитет природных ресурсов лесного хозяйства и экологии Волгоградской области оспаривают законность и обоснованность решения суда, просят его отменить и направить дело на новое рассмотрение, ссылаясь на нарушение норм процессуального права.

Относительно доводов апелляционных жалоб Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратурой поданы возражения.

Заинтересованное лицо Волгоградский межрайонный природоохранный прокурор Макашов М.Г., представитель заинтересованного лица Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены надлежащим образом, о причинах не явки не уведомили.

Изучив материалы дела, заслушав представителя административного истца Лавриненко А.Н., представителя заинтересованного лица Комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области Петрова В.П., которые поддержали доводы апелляционных жалоб, представителя административного ответчика Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратуры Навасардяна Д.В., просившего оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционные жалобы без удовлетворения, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно разъяснениям, содержащимся в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении", решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению (пункт 2).

Основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке в соответствии со статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) являются: 1) неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; 2) недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; 3) несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; 4) нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений судом первой инстанции допущено не было.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ « О контрактной системе в сфере закупок, товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 « О прокуратуре Российской Федерации» пришел к выводу о законности оспариваемого представления от 3 августа 2020 года, так как оно внесено по результатам прокурорской проверки, уполномоченным должностным лицом органа прокуратуры, при наличии законных оснований.

Судебная коллегия с выводами суда первой инстанции соглашается.

В соответствии с частью 5 статьи 129 Конституции Российской Федерации полномочия, организация и порядок деятельности органов прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом. Таким законом является Федеральный закон от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Федеральный закон о прокуратуре Российской Федерации), в соответствии с которым прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов (статья 1).

Согласно Федеральному закону о прокуратуре Российской Федерации требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статье 22 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (пункт 1 статьи 6); представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона (пункт 3 статьи 22); представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению; в течение месяца со дня вынесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (пункт 1 статьи 24).

По смыслу приведенных взаимосвязанных положений Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации, а также учитывая, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

В соответствии с пунктом 1 статьи 24 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Суд первой инстанции установил, что в Волгоградскую межрайонную прокуратуру в феврале 2020 года поступила информация из Контрольно-счетной палаты Волгоградской области по вопросу нарушения законодательства при исполнении государственных контрактов от 08 мая 2019 года № <...> и от 25 декабря 2019 № <...> по ликвидации негативного воздействия на окружающую среду накопленных отходов на территории Дубовского района Волгоградской области.

В ходе проведенной Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратурой проверки установлено, что 08 мая 2019 года между ООО «ГринЛайт» и ГКУ Волгоградской области «Дирекция водохозяйственного строительства» заключен государственный контракт № <...> на выполнение работ по ликвидации негативного воздействия на окружающую среду накопленных отходов на территории городского поселения г.Дубовка Волгоградской области.

В нарушение указанного государственного контракта № <...> от 08 мая 2019 года ООО «ГринЛайт» не выполнило условия, предусмотренные п.п.2.3, 4.1 контракта, а именно не соблюдены сроки. А заказчиком не произведена в полном объеме оплата по контракту. Дополнительное соглашение с ООО « ГринЛайт» об изменении условий оплаты контракта заказчиком не заключено.

В соответствии со ст.6 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ « О контрактной системе в сфере закупок, товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее- Федеральный закон №44-ФЗ) контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

На основании п.6 ч.1 ст.95 Федерального закона №44-ФЗ изменение существенных условий контракта при его исполнении не допускается, за исключением их изменений по соглашению сторон в случаях, предусмотренных п.6 ст.161 Бюджетного кодекса РФ, при уменьшении ранее доведенных до заказчика как получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств. При этом заказчик в ходе исполнения контракта обеспечивает согласование новых условий контракта, в том числе цены и (или) сроков исполнения контракта и (или) количества товара, объема работы или услуги, предусмотренных контрактом.

Статьей 13 Федерального закона №44-ФЗ предусмотрено, что в контракт включается обязательное условие о порядке и сроках оплаты товара, работы или услуги, о порядке и сроках осуществления заказчиком приемки поставленного товара, выполненной работы (ее результатов) или оказанной услуги в части соответствия их количества, комплексности, объема требований установленным контрактом, а также порядке и сроках оформления результатов такой приемки.

03 августа 2020 года в адрес ГКУ Волгоградской области «Дирекция водохозяйственного строительства» Волгоградским межрайонным природоохранным прокурором Макашовым М.Г. внесено представление об устранении нарушений законодательства о государственных закупках с требованием безотлагательно рассмотреть настоящее представление с участием представителя Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратуры, в течение месяца принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, причин, условий, им способствующих, и недопущению их впредь. Рассмотреть вопрос о привлечении должностных лиц, допустивших названные нарушения к дисциплинарной ответственности. О месте и времени рассмотрения представления заблаговременно уведомить Волгоградскую межрайонную природоохранную прокуратуру. О результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить Волгоградскому межрайонному природоохранному прокурору в письменной форме.

При этом судебная коллегия учитывает, что судом первой инстанции допущена явна описка в указании номера оспариваемого представления, вместо № <...>, указан № <...>.

Согласно разъяснению, изложенному в пункте 62 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом.

Судом первой инстанции обоснованно не принят как несостоятельный довод административного истца о вмешательстве прокурора в оперативно-хозяйственную деятельность ГКУ Волгоградской области «Дирекция водохозяйственного строительства» и нарушении в связи с этим федерального закона о прокуратуре.

Государственный контракт от 8 мая 2019 года № <...> между ООО «Гринлайт» и ГКУ Волгоградской области «Дирекция водохозяйственного строительства» заключен с целью ликвидации негативного воздействия на окружающую среду накопленных отходов на территории городского поседения г. Дубовка Волгоградской области, в связи с чем нарушение сроков его выполнения может привести к негативным последствиям для окружающей среды, а кроме того дополнительным расходам бюджета Волгограда в виде судебных издержек, неустоек, штрафов, пени ( ч.5 ст. 34 Федерального закона № 44-ФЗ).

Осуществление прокурорского надзора за заключением и исполнением государственных контрактов направлено на предупреждение незаконного и нецелевого использования бюджетных средств.

Поэтому, внося оспариваемое представление и предлагая устранить причины нарушений законодательства о государственных закупках и условия, им способствующие, прокурор действовал в рамках предоставленных ему статьей 21 Федерального закона о прокуратуре полномочий, в интересах государства и неопределенного круга лиц, а не в интересах конкретного юридического лица ООО «ГринЛайт», как необоснованно указано в доводах апелляционных жалоб.

В связи с чем у судебной коллегии не имеется оснований расценивать оспариваемое представление как вмешательство прокурора в спор, вытекающий из договорных обязательств сторон государственного контракта, нарушающее права административного истца, а данный довод апелляционных жалоб основан на неправильном толковании норм материального права.

Также судом первой инстанции правильно отвергнут довод административного истца о нарушении его прав требованием прокурора о принудительном привлечении к дисциплинарной ответственности, так как оспариваемое представление содержит требование рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц, допустивших названные в представлении нарушения, а не обязывает применить эту меру.

Вопреки доводам апелляционных жалоб, представление прокурора является определенным, содержит конкретные сведения о допущенных нарушениях, не содержит неясности, не позволяющие определить пределы, в которых его следует исполнить.

Внесение такого представления не противоречит требованиям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы административного истца.

Внесенное прокурором представление реально исполнимо, содержит законные требования, конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

Согласно пункту 1 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, должностного лица, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление.

Таким образом, юридически значимым обстоятельством является не только установление нарушения закона, допущенное государственным органом, но и наличие последствий, которые свидетельствовали бы о нарушении прав административного истца. Требования административного истца могут быть удовлетворены лишь при условии доказанности нарушения оспариваемыми решениями, действиями (бездействием) его прав и законных интересов.

Обязанность доказывания обстоятельств нарушения прав, свобод и законных интересов оспариваемыми решениями, действиями (бездействием) должностных лиц возлагается на лицо, обратившееся в суд (часть 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Вместе с тем, обращаясь в суд с административным иском, ГКУ Волгоградской области «Дирекция водохозяйственного строительства» не представлено доказательств, свидетельствующих о нарушении прав административного истца.

Доводы апелляционных жалоб сводятся к несогласию административного истца и заинтересованного лица Комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области с изложенными выводами суда первой инстанции, оценкой фактических обстоятельств дела, однако, оспариваемые судебный акт постановлен исходя из собранных по делу доказательств в их совокупности, которые получили оценку суда с учетом требований статьи 84 КАС РФ.

Доводы апелляционных жалоб о том, что суд первой инстанции не принял во внимание и не дал оценку продлению сроков исполнения государственного контракта, на законность принятого судом первой инстанции судебного акта не влияют, поскольку законность оспариваемого представления прокурора проверяется на момент его вынесения, то есть на 3 августа 2020 года. Дополнительное соглашение к государственному контракту, касающееся сроков выполнения работ, было заключено между ООО «ГринЛайт» и ГКУ Волгоградской области «Дирекции водохозяйственного строительства», 10 сентября 2020 года.

Исходя из буквального толкования пункта 1 части 2 статьи 227 КАС РФ решение об удовлетворении требования о признании оспариваемого решения незаконным принимается при установлении двух условий одновременно: решение не соответствует нормативным правовым актам и нарушает права, свободы и законные интересы административного истца.

Поскольку отсутствует совокупность названных двух условий, необходимых для удовлетворения административного искового заявления, требования ГКУ Волгоградской области «Дирекция водохозяйственного строительства» не могли быть удовлетворены.

В этой связи, оснований для отмены и изменения состоявшегося судебного решения у судебной коллегии не имеется.

Доводы апелляционных жалоб о нарушении судом первой инстанции норм процессуального права, выразившемся в отклонении ходатайства представителя административного истца об отложении судебного разбирательства дела до ознакомления с материалами дела нового представителя административного истца Лавриненко А.Н., судебной коллегией не принимаются.

Из материалов дела видно, что данное ходатайство было разрешено судом первой инстанции в соответствии с нормами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Административный истец был заблаговременно извещен о месте и времени рассмотрения административного дела, что не препятствовало обеспечить ему своевременное ознакомление его представителей с материалами дела, подтвердив при этом наличие у представителей соответствующих полномочий согласно положениям статей 55-57 КАС РФ.

Рассмотрение судом первой инстанции дела в отсутствие представителя административного истца, вопреки доводам апелляционной жалобы представителя заинтересованного лица, о нарушении судом первой инстанции норм процессуального права не свидетельствует. Административный истец был надлежащим образом извещен о месте и времени судебного заседания. Его явка в судебное заседание в силу закона обязательной не является, и таковой судом первой инстанции не признавалась, а ходатайство об отложении судебного разбирательства было обоснованно отклонено судом первой инстанции. Доказательств уважительности причин не явки в судебное заседание представителя административного истца последним представлено не было.

Доводы апелляционных жалоб о нарушении судом первой инстанции норм процессуального права, которое выразилось в не привлечении судом первой инстанции к участию в деле в качестве заинтересованного лица ООО « ГринЛайт», для выяснения всех юридически значимых обстоятельств по делу, судебной коллегией не принимаются как не состоятельные, поскольку принятым судом первой инстанции судебным актом права и обязанности ООО « ГринЛайт» не затрагиваются.

Принятое по делу судебное решение является законным и обоснованным.

Безусловных оснований для отмены решения суда, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

решение Ворошиловского районного суда г. Волгограда от 29 сентября 2020 года оставить без изменения, апелляционные жалобы ГКУ Волгоградской области «Дирекция водохозяйственного строительства» и Комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи