Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционному представлению прокурора города Оби Новосибирской области на решение Обского городского суда Новосибирской области от 17 июня 2020 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления прокурора города Оби Новосибирской области к администрации города Оби Новосибирской области о признании действий органа местного самоуправления незаконными.

Заслушав доклад судьи Новосибирского областного суда Тепляковой И.М., объяснения прокурора Эповой Л.Н., представителя администрации г.Оби Зайцева А.С., судебная коллегия

У С Т А Н О В И Л А:

Прокурор г. Оби Новосибирской области в защиту муниципального образования г. Оби Новосибирской области обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации г. Оби, в котором просил признать действия администрации города, выразившиеся в возложении полномочий руководителя контрактной службы администрации города Оби на управляющего делами администрации, незаконными; обязать администрацию города Оби снять указанные полномочия с управляющего делами и возложить на главу города Оби Новосибирской области либо на одного из его заместителей.

В обосновании административных исковых требований указано, что на основании решения прокурора города от 12 декабря 2019 года № 277 проведена проверка соблюдения администрацией города законодательства о закупках. По результатам проверки установлено, что приложением № 2 к постановлению администрации города Оби от 21 октября 2019 года № 957 утвержден состав контрактной службы администрации города. Изучением состава комиссии выявлены нарушения закона.

Так, в состав контрактной службы включен, в том числе, руководитель контрактной службы - управляющий делами администрации города Оби Новосибирской области.

Со ссылками на ч.ч. 1, 3 ст. 38 Федерального закона от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее по тексту - Федеральный закон № 44-ФЗ), Приказ Минэкономразвития России от 29 октября 2013 года № 631 «Об утверждении Типового положения (регламента) о контрактной службе» административным истцом указано, что контрактную службу, которая создается как контрактная служба без образования отдельного подразделения, возглавляет руководитель заказчика или один из заместителей руководителя заказчика. Иное положениями Федерального закона № 44-ФЗ и Приказом № 631 не предусмотрено.

Управляющий делами администрации города не является заместителем главы г. Оби, в связи с чем не вправе возглавлять контрактную службу администрации города, поскольку это противоречит названным нормам законодательства, а действия администрации города Оби, выразившиеся в возложении полномочий руководителя контрактной службы на управляющего делами администрации города Оби, являются незаконными.

В связи с выявленными нарушениями главе города Оби Новосибирской области 25 декабря 2019 года внесено представление об устранении нарушений законодательства о закупках, которое было отклонено.

Решением Обского городского суда Новосибирской области от 17 июня 2020 года в удовлетворении административного иска отказано.

С указанным решением суда не согласился прокурор. В апелляционном представлении изложена просьба об отмене решения суда и принятии по делу нового решения об удовлетворении заявленного требования.

В обоснование доводов жалобы указано, что выводы суда о том, что, кроме наименования должности руководителя контрактной службы, каких-либо иных нарушений требований закона не установлено, являются необоснованными и опровергаются доказательствами, собранными по административному делу и исследованными в судебном заседании.

Типовое положение (регламент) о контрактной службе, нормы которого обязательны для применения в силу прямого указания ч. 3 ст. 38 Федерального закона № 44-ФЗ, прямо указывает на должности, которые вправе осуществлять руководство контрактной службой - руководитель заказчика либо его заместители.

Управляющий делами администрации города Оби в силу Устава муниципального образования не является его заместителем.

Также указывает, что Федеральный законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», Закон Новосибирской области от 25.12.2006 № 74-ОЗ, Устав муниципального образования города Оби не приравнивают должности одной категории в части возможности возложения на них конкретных обязанностей либо взаимозаменяемости таких должностей.

Отмечает, что судом необоснованно принято во внимание, что в соответствии с должностной инструкцией (регламентом) управляющего делами администрации города Оби Новосибирской области к его полномочиям отнесено осуществление функций заместителя главы администрации в подведомственных сферах деятельности администрации города Оби Новосибирской области, в том числе по организации работы в качестве руководителя контрактной службы администрации города Оби Новосибирской области.

Должностная инструкция в силу своей правовой природы является локальным нормативным актом, содержащим нормы трудового права, которые не должны противоречить действующему законодательству.

Таким образом, принимая решение по существу заявленных требований, суд должен был руководствоваться должностной инструкцией (регламентом) управляющего делами администрации города Оби не как источником права, а оценивать его на соответствие с действующим законодательством в совокупности с иным доказательствами, собранными по делу.

Проверив материалы дела в соответствии с требованиями частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, заслушав представителей сторон, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с ч. 1 ст. 39 Кодекса административного судопроизводства РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии со ст. 38 Федерального закона от 05 апреля 2013 года №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ):

1. Заказчики, совокупный годовой объем закупок которых превышает сто миллионов рублей, создают контрактные службы (при этом создание специального структурного подразделения не является обязательным).

2. В случае, если совокупный годовой объем закупок заказчика не превышает сто миллионов рублей и у заказчика отсутствует контрактная служба, заказчик назначает должностное лицо, ответственное за осуществление закупки или нескольких закупок, включая исполнение каждого контракта (далее - контрактный управляющий).

3. Контрактная служба действует в соответствии с положением (регламентом), разработанным и утвержденным на основании типового положения (регламента), утвержденного федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок.

4. Контрактная служба, контрактный управляющий осуществляют следующие функции и полномочия:

1) утратил силу с 1 октября 2019 года;

2) разрабатывают план-график, осуществляют подготовку изменений для внесения в план-график, размещают в единой информационной системе план- график и внесенные в него изменения;

3) осуществляют подготовку и размещение в единой информационной системе извещений об осуществлении закупок, документации о закупках и проектов контрактов, подготовку и направление приглашений принять участие в определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) закрытыми способами;

4) обеспечивают осуществление закупок, в том числе заключение контрактов;

5) участвуют в рассмотрении дел об обжаловании результатов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и осуществляют подготовку материалов для выполнения претензионно-исковой работы;

6) организуют в случае необходимости на стадии планирования закупок консультации с поставщиками (подрядчиками, исполнителями) и участвуют в таких консультациях в целях определения состояния конкурентной среды на соответствующих рынках товаров, работ, услуг, определения наилучших технологий и других решений для обеспечения государственных и муниципальных нужд;

7) осуществляют иные полномочия, предусмотренные настоящим Федеральным законом.

5. При централизации закупок в соответствии с частью 1 статьи 26 настоящего Федерального закона контрактная служба, контрактный управляющий осуществляют полномочия, предусмотрен ные настоящим Федеральным законом и не переданные соответствующим уполномоченному органу, уполномоченному учреждению, которые осуществляют полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей). При этом контрактная служба, контрактный управляющий несут ответственность в пределах осуществляемых ими полномочий.

6. Работники контрактной службы, контрактный управляющий должны иметь высшее образование или дополнительное профессиональное образование в сфере закупок.

В соответствии с приказом Минэкономразвития России от 29 октября 2013 года № 631 «Об утверждений Типового положения (регламента) о контрактной службе» контрактная служба создается одним из следующих способов: путем создания отдельного структурного подразделения или путем утверждения заказчиком постоянного состава работников заказчика, выполняющих функции контрактной службы без образования отдельного структурного подразделения.

Приказом Минэкономразвития России от 29 октября 2013 года № 631 утверждено Типовое положение (регламент) о контрактной службе, нормы которого обязательны для применения всеми заказчиками в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ (далее по тексту - Приказ №631).

Согласно пп. 2 п. 9 Приказа № 631 контрактную службу, которая создается как контрактная служба без образования отдельного подразделения, возглавляет руководитель заказчика или один из заместителей руководителя заказчика.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, прокуратурой города Оби проведена проверка соблюдения администрацией города законодательства о закупках. По результатам проверки установлено, что приложением № 2 к постановлению администрации города Оби от 21 октября 2019 года № 957 утвержден состав контрактной службы администрации города. В состав контрактной службы включен, в том числе, руководитель контрактной службы - управляющий делами администрации города Оби Новосибирской области.

Разрешая настоящее дело, суд первой инстанции пришел к выводу об отказе в удовлетворении требований административного искового заявления.

Суд исходил из того, что предусмотренных законом оснований для удовлетворения требований административного иска не установлено.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, исходя при этом из следующего.

В соответствии с требованиями Федерального закона № 44-ФЗ с 1 января 2017 года работники контрактной службы, контрактный управляющий должны иметь высшее образование или дополнительное профессиональное образование в сфере закупок.

Приказами Минтруда России от 10 сентября 2015 года № 625н и № 626н с 1 июля 2016 года утверждены профессиональные стандарты "Эксперт в сфере закупок" и "Специалист в сфере закупок", квалифицирующие профессиональные требования к специалистам в сфере закупок.

Стандарты разработаны во исполнение статьи 195.1 Трудового кодекса РФ и призваны, в том числе, обеспечить принцип профессионализма заказчика, предусмотренный статьей 9 настоящего Федерального закона N 44-ФЗ.

Согласно статье 195.3 Трудового кодекса РФ, если настоящим Кодексом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации установлены требования к квалификации, необходимой работнику для выполнения определенной трудовой функции, профессиональные стандарты в части указанных требований обязательны для применения работодателями.

Характеристики квалификации, которые содержатся в профессиональных стандартах и обязательность применения которых не установлена в соответствии с частью первой настоящей статьи, применяются работодателями в качестве основы для определения требований к квалификации работников с учетом особенностей выполняемых работниками трудовых функций, обусловленных применяемыми технологиями и принятой организацией производства и труда.

В соответствии с частью 2 раздела 2 Закона Новосибирской области от 25 декабря 2006 года №74-03 «О реестре должностей муниципальной службы в Новосибирской области» должность управляющего делами отнесена к высшей группе должностей (глава администрации, заместители главы администрации).

В соответствии с должностной инструкцией (регламентом) управляющего делами администрации города Оби Новосибирской области Управляющий делами администрации города Оби Новосибирской области относится к высшей группе должностей муниципальной службы, категория руководители и подчиняется непосредственно Главе города Оби Новосибирской области. Управляющему делами администрации города Оби Новосибирской области подведомственны (подчинены) отдел кадрового учета, отдел организационной работы, информатизации и контроля, отдел архивной службы, хозяйственно-транспортный отдел. В случаях временного отсутствия управляющего делами администрации (болезнь, отпуск, командировка и т.д.) его обязанности исполняет штатный заместитель либо муниципальный служащий, назначенный Главой города соответствующим распоряжением.

В должностные обязанности управляющего делами входит организация работы в качестве председателя комиссии по размещению заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд. Управляющий делами вправе представлять администрацию города Оби в структурных подразделениях Правительства Новосибирской области, учреждениях, предприятиях и организациях, функционирующих на территории города, Новосибирской области и Российской Федерации по вопросам, входящим в его компетенцию.

Из раздела 2 должностей муниципальной службы в городских округах с численностью населения менее 1 000 000 человек Закона Новосибирской области от 25 декабря 2006 года №74-ОЗ «О Реестре должностей муниципальной службы в Новосибирской области» следует, что глава администрации, его заместители и управляющий делами относятся к высшей категории должностей.

Суд первой инстанции, проанализировав подлежащие применению нормы материального права в их системном толковании, учитывая пояснения прокурора о том, что нарушение заключается лишь в ином наименовании (управляющий делами, а не заместитель), не установил оснований, предусмотренных п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ для удовлетворения требований административного иска.

Судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.

Статьей 226 указанного кодекса установлена необходимость выяснять, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, обязывая его доказать это нарушение (пункт 1 части 9, часть 11).

По смыслу закона необходимыми условиями для удовлетворения требования об оспаривании решений (постановлений), действий (бездействия) органов местного самоуправления и их должностных лиц являются несоответствие закону оспариваемых решений (постановлений), действий (бездействия) и нарушение прав и интересов административного истца (пункт 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Совокупность таких условий, как несоответствие оспариваемых действий административного ответчика требованиям закона и нарушение прав и свобод муниципального образования, по настоящему делу судом первой инстанции и судебной коллегией не установлена.

Административным истцом не оспаривалось то обстоятельство, что глава администрации и его заместители не обладают высшим образованием или дополнительным профессиональным образование в сфере закупок по Закону №44-ФЗ, возложение на них указанных обязанностей во исполнение требований административного иска не отвечает интересам муниципального образования.

Процессуальное законодательство, конкретизирующее положения статьи 46 Конституции Российской Федерации, исходит, по общему правилу, из того, что любому лицу судебная защита гарантируется, только если права и свободы, о защите которых просит лицо, были нарушены или существует реальная угроза их нарушения.

Судебная защита нарушенного или оспариваемого права должна быть направлена на его восстановление, избранный способ защиты должен соответствовать такому праву, чего по заявленным требованиям административного иска не установлено.

Право на обращение за судебной защитой не является абсолютным, проверка судом общей юрисдикции законности решений, действий (бездействия) вне связи с защитой прав конкретного лица или неопределенного круга лиц, муниципального образования, то есть в порядке абстрактного нормоконтроля, недопустимы.

В нарушение части 1 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административный истец не указал, какие конкретно неблагоприятные последствия для муниципального образования повлекли оспариваемые действия и не представил этому доказательств.

Доводы апелляционного представления изложенных выводов не опровергают.

В целом доводы представления прокурора являлись предметом исследования суда первой инстанции, им дана подробная оценка в решении суда.

Несогласие с выводами суда не может рассматриваться в качестве основания отмены судебного постановления в апелляционном порядке. Доводы апеллянта о том, что взаимозаменяемость должностей заместителя и управляющего делами не установлена законодательством, не опровергают правильности выводов суда о том, что нарушение сводится лишь к несоответствию наименования должности руководителя контрактной службы, иных нарушений, в том числе к высшему образованию или дополнительному профессиональному образованию в сфере закупок прокурорской проверкой не установлено, при этом должность управляющего делами относится к должностям муниципальной службы категории «руководители».

Суд первой инстанции с достаточной полнотой исследовал все обстоятельства дела, дал надлежащую оценку представленным доказательствам, выводы суда не противоречат материалам дела, юридически значимые обстоятельства по делу судом установлены правильно, нормы материального права судом применены верно.

Нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену судебного решения, не установлено.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

Решение Обского городского суда Новосибирской области от 17 июня 2020 года оставить без изменения, апелляционное представление прокурора города Оби Новосибирской области – без удовлетворения.

Кассационная жалоба (представление) может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи