Гражданский кодекс часть 1

на решение Центрального районного суда г.Барнаула от 14 мая 2020 года по делу по административному иску Е. к администрации г.Барнаула об оспаривании нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Титовой В.В., судебная коллегия

установила:

Е. обратилась в Октябрьский районный суд г.Барнаула суд с административным иском к администрации г.Барнаула о признании недействующим постановления администрации г.Барнаула от 6 сентября 2019 года № 1494 «Об утверждении проекта планировки улично-дорожной сети городского округа – города Барнаула Алтайского края» в части утверждения красной линии в отношении земельного участка, расположенного по адресу: <данные изъяты>; возложении обязанности по подготовке проекта постановления по внесению изменений в проект планировки территории в отношении названного земельного участка.

В обоснование заявленных требований административный истец ссылалась на то, что ей на праве собственности принадлежат земельный участок и жилой дом, расположенные по названному адресу. Указанным постановлением администрации г.Барнаула от 6 сентября 2019 года утвержден проект планировки улично-дорожной сети городского округа – города Барнаула Алтайского края, при этом была нарушена процедура принятия нормативного правового акта, а именно: в Генеральном плане города Барнаула согласно карте размещения автомобильных дорог и объектов транспортной инфраструктуры местного значения часть улицы в районе расположения спорного земельного участка не отнесена к улицам местного значения, тогда как в Проекте планировки ул.Степная и проезд Гужтранспортный полностью отнесены к улицам местного значения. По мнению Е., оспариваемое постановление нарушает ее право на перераспределение принадлежащего на праве собственности земельного участка с земельным участком, государственная собственность на который не разграничена.

Определением судьи Октябрьского районного суда г.Барнаула от 29 января 2020 года административное исковое заявление Е. передано для рассмотрения по подсудности в Центральный районный суд г.Барнаула.

Определением судьи Центрального районного суда г.Барнаула от 15 апреля 2020 года к участию в деле в качестве соответчика привлечен глава города Барнаула Ф.

Решением Центрального районного суда г.Барнаула от 14 мая 2020 года (с учетом определения от 9 июля 2020 года об исправлении описки) в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Е., действуя через представителя К., просит отменить решение суда и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований. В обоснование ссылается на то, что нарушена процедура принятия нормативного правового акта, выразившаяся в нарушении срока опубликования решения от 29 декабря 2016 года о подготовке документации по планировке улично-дорожной сети, муниципальный контракт заключен 15 мая 2015 года ранее издания названного постановления; красная линия установлена без учета существующего фактического землепользования; проект планировки противоречит Генеральному плану.

В представленных в Алтайский краевой суд возражениях администрация г.Барнаула, прокурор, участвовавший в деле, просят решение суда оставить без изменения.

В судебном заседании представитель административного истца К. доводы жалобы поддержала; представители администрации г.Барнаула З., комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула П. против удовлетворения жалобы возражали; иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте его проведения извещены надлежащим образом, в связи с чем апелляционная жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Рассмотрев дело в полном объеме в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений, выслушав явившихся лиц, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.

Частями 1, 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений (далее - градостроительные отношения) (часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Согласно части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации реализация документов территориального планирования осуществляется путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования.

Согласно части 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

Статьей 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории (часть 1). Проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию (часть 2). Основная часть проекта планировки территории включает в себя, в том числе чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются, в числе прочего красные линии (часть 3).

Красные линии – линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории (пункт 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (пункт 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Статьей 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент принятия решения о подготовке проекта планировки улично-дорожной сети городского округа – города Барнаула Алтайского края) установлено, что решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления (часть 1).

Органы местного самоуправления городского округа обеспечивают подготовку документации по планировке территории на основании генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки (часть 5).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, нормативов градостроительного проектирования, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий, а также с учетом программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселения, городского округа, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселения, городского округа, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселения, городского округа (часть 10).

Требования к порядку проектирования и установления красных линий в поселениях Российской Федерации определены в Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации от 6 апреля 1998 года № 18-30 (далее - Инструкция), применяемой в настоящий момент в части, не противоречащей Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В отдельных случаях красные линии могут устанавливаться до разработки градостроительной документации, закрепляя исторически сложившуюся систему улично-дорожной сети застроенных и озелененных территорий. При разработке проекта красных линий в качестве самостоятельного проекта он разрабатывается на основе генеральных планов поселений и проектов детальной планировки территорий и утверждается органами местного самоуправления по согласованию с органами государственного контроля и надзора, другими заинтересованными службами органов местного самоуправления (пункты 4.3, 4.4 Инструкции).

Корректировка красных линий может осуществляться по решению органов местного самоуправления, утвердивших их, в связи с изменением градостроительной ситуации в результате необходимости проведения реконструкции сложившейся застройки, изменением категории (пропускной способности) улиц и дорог поселения (пункт 4.6 Инструкции).

Исходя из положений пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункта 54 Устава городского округа - города Барнаула, принятого решением Барнаульской городской Думы от 28 февраля 2018 года №71, организация подготовки генерального плана городского округа и разработка на основании него документации по планировке территории относится к компетенции администрации г.Барнаула.

Как следует из материалов дела и установлено судом, постановлением администрации г.Барнаула от 21 июля 2014 года № 155 утверждена муниципальная программа «Градостроительная политика города Барнаула на 2015-2021 года», согласно данной программы предусмотрена необходимость разработки проекта планировки улично-дорожной сети для установления элементов планировочной структуры и границ территории общего пользования.

Во исполнение указанной муниципальной программы 29 декабря 2016 года администрацией г.Барнаула принято постановление № 2517 «О подготовке проекта планировки улично-дорожной сети городского округа – города Барнаула Алтайского края».

Данное постановление было опубликовано в газете «Вечерний Барнаул» 3 января 2017 года, размещено на официальном сайте Администрации г.Барнаула 29 декабря 2016 года (т.1 л.д.65, 66).

В силу статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации решение о подготовке документации по планировке территории принимается органом местного самоуправления городского округа по инициативе указанных органов либо на основании предложений физических или юридических лиц о подготовке документации по планировке территории.

Указанное в части 1 настоящей статьи решение подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, в течение трех дней со дня принятия такого решения и размещается на официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети «Интернет».

Со дня опубликования решения о подготовке документации по планировке территории физические или юридические лица вправе представить в орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа свои предложения о порядке, сроках подготовки и содержании документации по планировке территории.

Орган местного самоуправления городского округа осуществляет проверку документации по планировке территории на соответствие требованиям, установленным частью 10 статьи 45 настоящего Кодекса. По результатам проверки указанный орган принимают соответствующее решение о направлении документации по планировке территории главе городского округа или об отклонении такой документации и о направлении ее на доработку.

Проекты планировки территории и проекты межевания территории, решение об утверждении которых принимается в соответствии с настоящим Кодексом органами местного самоуправления городского округа, до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях.

Общественные обсуждения или публичные слушания по проекту планировки территории и проекту межевания территории проводятся в порядке, установленном статьей 5.1 настоящего Кодекса.

Срок проведения общественных обсуждений или публичных слушаний со дня оповещения жителей муниципального образования об их проведении до дня опубликования заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может быть менее одного месяца и более трех месяцев.

Орган местного самоуправления городского округа с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту планировки территории, проекту межевания и заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимает решение об утверждении документации по планировке территории или отклоняет такую документацию и направляет на доработку не позднее через двадцать рабочих дней со дня опубликования заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний, а в случае, если в соответствии с настоящей статьей общественные обсуждения или публичные слушания не проводятся, в срок, указанный в части 4 настоящей статьи.

Утвержденная документация по планировке территории (проекты планировки территории и проекты межевания территории) подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, в течение семи дней со дня утверждения указанной документации и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети «Интернет».

Согласно пункту 3.1 Положения об организации и проведении публичных слушаний, общественных обсуждений по вопросам градостроительной деятельности в городе Барнауле, утвержденным Решением Барнаульской городской Думы 30 марта 2018 года №96 (в редакции на день вынесения приказа) решение о проведении общественных обсуждений по вопросам, указанным в подпунктах 3-5 пункта 1.4 Положения, принимается в форме приказа комитета по строительству, архитектуре и развитию города о проведении общественных обсуждений.

Постановление главы города Барнаула, постановление администрации города Барнаула, приказ комитета по строительству, архитектуре и развитию города о проведении общественных обсуждений должны содержать наименование проекта, по которому проводятся общественные обсуждения, сроки проведения общественных обсуждений, сведения об инициаторе общественных обсуждений, ответственное лицо за организацию и проведение общественных обсуждений.

Процедура проведения общественных обсуждений состоит из следующих этапов: 1) оповещение о начале общественных обсуждений; 2) размещение проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, информационных материалов к нему на официальном Интернет-сайте комитета по строительству, архитектуре и развитию города (далее - сайт комитета) и открытие экспозиции или экспозиций такого проекта; 3) проведение экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях; 4) подготовка и оформление протокола общественных обсуждений; 5) подготовка и опубликование заключения о результатах общественных обсуждений (пункт 3.2 вышеназванного Положения).

Согласно части 8 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункту 3.4 Положения об организации и проведении публичных слушаний, общественных обсуждений по вопросам градостроительной деятельности в городе Барнауле оповещение о начале общественных обсуждений не позднее чем за семь дней до дня размещения на сайте комитета проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, подлежит опубликованию в газете "Вечерний Барнаул" и размещению на сайте комитета организатором общественного обсуждения.

По делу установлено, акционерным обществом «Территориальный градостроительный институт «Красноярскграждапроект» подготовлен проект планировки улично-дорожной сети городского округа - города Барнаула.

12 июля 2019 года Комитетом по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула издан приказ № 164-00 «О проведении общественных обсуждений по проекту планировки улично-дорожной сети городского округа – города Барнаула Алтайского края» (т. 1 л.д.67).

Во исполнение данного приказа Комитетом подготовлено оповещение о начале проведения общественных обсуждений, которое опубликовано в газете «Вечерний Барнаул» 16 июля 2019 года, размещено на официальном сайте Комитета 16 июля 2019 года (т. 1 л.д.68, 69).

Согласно данному оповещению установлен срок проведения общественных обсуждений с 16 июля по 16 октября 2019 года; указаны адреса, по которым можно ознакомиться с документацией по подготовке и проведению общественных обсуждений, часы работы экспозиции, а также срок - до 14 августа 2019 года, когда можно подать предложения и замечания, определены способы подачи таких предложений и замечаний.

23 июля 2019 года на сайте Комитета размещена экспозиция по проекту планировки.

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о соблюдении срока оповещения о проведении общественных обсуждений по вопросам градостроительной деятельности в городе Барнауле.

Из материалов дела следует и правильно установлено судом, что результаты общественных обсуждений оформлены протоколом от 15 августа 2019 года № 186, который содержит информацию об обращении Е. о корректировке красных линий в районе земельного участка по адресу: <данные изъяты>

По результатам общественных обсуждений принято заключение от 15 августа 2019 года, которое опубликовано в газете «Вечерний Барнаул» 21 августа 2019 года (том 1 л.д.76-80, 82-83). Согласно пункту 65 данного заключения рекомендовано отклонить предложение Е. об изменении красных линий в районе земельного участка по адресу: <адрес>, так как данное изменение красных линий приведет к нарушению нормативов градостроительного проектирования.

Постановлением администрации города Барнаула от 6 сентября 2019 года №1494 (в пределах 20-ти дневного срока, установленного статьей 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации) утвержден проект планировки улично-дорожной сети городского округа – города Барнаула Алтайского края. Данное постановление опубликовано в газете «Вечерний Барнаул» от 10 сентября 2019 года (том 1 л.д.44-45), в пределах 7-ми дневного срока, установленного статьей 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое постановление принято уполномоченным органом в пределах предоставленных законом полномочий, с соблюдением предусмотренной формы и вида нормативного правового акта, установленной процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, правил введения нормативного правового акта в действие и соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. При этом обозначением красных линий в соответствии с данным планом по юридической границе земельного участка, принадлежащего административному истцу, его права не нарушены.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда как основанными на нормах материального права и установленных по делу обстоятельствах.

Довод административного истца о нарушении срока опубликования постановления администрации г.Барнаула от 29 декабря 2016 года №2517 «О подготовке проекта планировки улично-дорожной сети городского округа – города Барнаула Алтайского края» подлежит отклонению, поскольку незначительное несоблюдение срока опубликования решения о подготовке документации по планировке территории, предусмотренного статьей 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не является существенным нарушением процедуры принятия оспариваемого акта, влекущим признание его недействующим. Судом установлено, что следует из информации, размещенной на официальном сайте печатного издания «Вечерний Барнаул» газета «Вечерний Барнаул» выходит четыре раза в неделю: во вторник и среду информационные выпуски, в пятницу аналитический, в субботу – выпуск выходного дня. Постановление № 2517 «О подготовке проекта планировки улично-дорожной сети городского округа – города Барнаула Алтайского края» принято 29 декабря 2016 года – ближайший выпуск газеты «Вечерний Барнаул» информационного характера – 3 января 2017 года, именно в данном выпуске было опубликовано решение. Кроме того, на официальном сайте администрации г.Барнаула данное постановление размещено в день его принятия – 29 декабря 2016 года.

Доводы апелляционной жалобы о том, что муниципальный контракт заключен 15 мая 2015 года, то есть ранее издания постановления от 29 декабря 2016 года «О подготовке проекта планировки улично-дорожной сети городского округа - город Барнаул», не свидетельствует о нарушении процедуры проведения публичных слушаний.

Согласно части 8 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления самостоятельно, подведомственными указанным органам государственными, муниципальными (бюджетными или автономными) учреждениями либо привлекаемыми ими на основании государственного или муниципального контракта, заключенного в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, иными лицами, за исключением случаев, предусмотренных частью 1.1 данной статьи. Подготовка документации по планировке территории, в том числе предусматривающей размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, может осуществляться физическими или юридическими лицами за счет их средств.

При этом из материалов дела следует, что разработка проекта планировки территории улично-дорожной сети производилась на основании заключенного муниципального контракта, а потому требования части 8 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации исполнены.

Муниципальный контракт был заключен в связи с утверждением постановлением администрации г.Барнаула от 21 июля 2014 года № 155 Программы «Градостроительная политика города Барнаула на 2015-2021 годы», которой предусматривалась необходимость разработки проекта планировки улично-дорожной сети.

Заключением муниципального контракта 15 мая 2015 года на разработку проекта планировки процедура принятия нормативно-правого акта и права административного истца не нарушены, при том, что Е. не лишена была возможности внесения предложений и замечаний относительно проекта планировки в период общественных обсуждений, ее предложения были рассмотрены и отклонены.

Доводы жалобы о противоречии проекта планировки Генеральному плану были предметом проверки суда первой инстанции и обоснованно отклонены по мотивам, приведенным в решении. Оснований для переоценки выводов суда судебная коллеги не имеет.

При этом из материалов дела следует, что красная линия установлена не произвольно, а по юридической границе земельного участка административного истца, что подтверждается проектом планировки, и права собственника в данном случае не нарушает.

Проанализировав положения пункта 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которому территориями общего пользования являются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, пункта 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которому красные линии определены как линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что само по себе отсутствие обозначения дороги местного значения в графическом изображении Генерального плана г.Барнаула не свидетельствует о противоречиях с утвержденным оспариваемым Проектом планировки улично-дорожной сети городского округа – города Барнаула. Отображение на картах генерального плана местоположения объектов местного значения, автомобильных дорог, улично-дорожной сети носит общий, планируемый характер, и не преследует цель детальной разработки границ территорий, занятых этими объектами. Границы таких территорий прорабатываются при подготовке документации по планировке территории, которая предусматривает отображение на соответствующих картах красных линий. При этом Генеральный план города Барнаула не устанавливает красные линии, в связи с чем в оспариваемой части проект планировки не может ему противоречить.

Довод апелляционной жалобы о том, что красная линия установлена без учета существующего фактического землепользования, отклоняется по следующим основаниям.

По смыслу Градостроительного кодекса Российской Федерации проект планировки и межевания конкретной территории призван обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников. Следовательно, задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса.

При этом суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что закреплением красных линий по установленной границе земельного участка права административного истца не нарушаются.

Как следует из материалов дела, в том числе фрагмента проекта планировки территории, топографического материала, книги красных линий, согласно которой красные линии установлены в 2001 году, то есть до постановки спорного земельного участка на кадастровый учет (в 2013 году), красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, не пересекают юридически установленные границы земельного участка административного истца и объекты, расположенные на нем, совпадают с красными линями, установленными в 2001 году.

При этом судом первой инстанции верно установлено и не оспаривалось Е. в суде первой инстанции, что фактически ограждение земельного участка значительно выходит за границы предоставленного в собственность земельного участка.

Таким образом, доводы апелляционной жалобы выводов суда первой инстанции не опровергают и не содержат обстоятельств, которые влекут отмену судебного акта, направлены на иную оценку фактических обстоятельств дела и толкование закона, оснований для которой судебная коллегия не усматривает.

С учетом изложенного оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда не имеется.

Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Центрального районного суда г.Барнаула от 14 мая 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Е. - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции.

Председательствующий

Судьи