Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ч.В. о признании незаконными, связанных с рассмотрением обращений, решения начальника отдела управления по надзору за соблюдением прав и свобод граждан Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации Ч.Н и решения исполняющего обязанности начальника управления по надзору за исполнением законов, соблюдением прав и свобод граждан прокуратуры Сахалинской области К, возложении обязанности на Генеральную прокуратуру Российской Федерации и прокуратуру Сахалинской области обязанности провести проверку законности действий (бездействия) должностных лиц,

по апелляционным жалобам Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратуры Сахалинской области на решение Южно-Сахалинского городского суда от 09 июля 2020 года.

Заслушав доклад судьи Неволиной Е.В., судебная коллегия

установила:

23 декабря 2019 года Ч.В. обратилась в Южно-Сахалинский городской суд с вышеназванным административным иском, в обоснование которого указала, что 08 августа 2019 года обратилась в адрес Генеральной прокуратуры Российской Федерации с жалобой на неправомерные действия (бездействие) должностных лиц федерального органа исполнительной власти – Федеральной службы исполнения наказаний (далее - ФСИН России) в части исполнения требований нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и нормативных актов ФСИН России. 30 августа 2019 года данная жалоба перенаправлена во ФСИН России, МВД России и прокуратуру Сахалинской области. Проверочных мероприятий по жалобе проведено не было.

16 октября 2019 года из прокуратуры Сахалинской области поступил ответ о невозможности проверки законности действий ФСИН России, в связи с не поднадзорностью данного федерального органа исполнительной власти по территориальному принципу прокуратуре субъекта Российской Федерации.

02 ноября 2019 года в адрес Генеральной прокуратуры Российской Федерации она повторно направила жалобу на неправомерные действия (бездействие) должностных лиц ФСИН России, которая 26 ноября 2019 года начальником отдела управления по надзору за соблюдением прав и свобод граждан Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации Ч.Н перенаправлена во ФСИН России для рассмотрения в соответствии с компетенцией.

Также административный истец указала, что 05 ноября 2019 года обратилась с жалобой в прокуратуру Сахалинской области, в которой просила проверить законность действий комиссии УФСИН России по Сахалинской области в части принятия, проверки, подготовки и последующего направления во ФСИН России поданных ею документов, связанных с предоставлением социальных гарантий в виде единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения. На данную жалобу получила ответ исполняющего обязанности начальника управления по надзору за исполнением законов, соблюдением прав и свобод граждан прокуратуры Сахалинской области К об отсутствии оснований для проведения проверки со ссылкой на то, что оценка законности действий сотрудников УФСИН России по Сахалинской области в части исполнения требований Федерального закона от 30 декабря 2012 года № 283-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесения изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» дана судом при рассмотрении гражданского дела № 2-2232/2019 по ее иску.

С действиями должностных лиц органов прокуратуры, связанными с рассмотрением ее жалоб, административный истец не согласилась, полагая, что они не соответствуют положениям федерального законодательства и ведомственным приказам Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Считала, что должностным лицом Генеральной прокуратуры Российской Федерации необоснованно переложено проведение проверки ее обращения на орган, действия которого обжаловались – ФСИН России. Также полагала не допустимой ссылку прокуратуры области на судебный акт, который на момент направления ей ответа не вступил в законную силу. Отметила, что ответчиком по указанному делу выступала не УФСИН России по Сахалинской области, а ФСИН России.

По мотивам изложенным в иске, административный истец просила признать незаконным решение начальника отдела управления по надзору за соблюдением прав и свобод граждан Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации Ч.Н о направлении письмом от 26 ноября 2019 года ее жалобы от 02 ноября 2019 года во ФСИН России для рассмотрения в соответствии с компетенцией; возложить обязанность на Генеральную прокуратуру Российской Федерации провести проверку законности действий (бездействия) должностных лиц ФСИН России по доводам, изложенным в жалобе от 02 ноября 2019 года; признать незаконным решение исполняющего обязанности начальника управления по надзору за исполнением законов, соблюдением прав и свобод граждан прокуратуры Сахалинской области К о возвращении ее жалобы от 05 ноября 2019 года с приложенными к ней документами; возложить обязанность на прокуратуру Сахалинской области провести проверку законности действий (бездействия) должностных лиц комиссии УФСИН России по Сахалинской области по доводам, изложенным в жалобе от 05 ноября 2019 года.

Судом к участию в деле в качестве административных ответчиков привлечены должностные лица органов прокуратуры – Ч.Н. и К

В судебном заседании представитель административного истца Ч.В.А. административный иск поддержал, представитель Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратуры Сахалинской области и должностного лица К – К.А. административный иск не признала. Остальные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились.

Решением суда от 09 июля 2020 года административный иск удовлетворен частично: признано незаконным решение начальника отдела управления по надзору за соблюдением прав и свобод граждан Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации Ч.Н о направлении письмом от 26 ноября 2019 года жалобы Ч.В. от 02 ноября 2019 года во ФСИН России для рассмотрения в соответствии с компетенцией, на Генеральную прокуратуру Российской Федерации возложена обязанность повторно рассмотреть жалобу Ч.В. от 02 ноября 2019 года в срок и в порядке, установленными Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации.

В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

На решение суда поданы апелляционные жалобы Генеральной прокуратурой Российской Федерации и прокуратурой Сахалинской области.

В апелляционной жалобе Генеральная прокуратура Российской Федерации просит решение суда отменить в той части, в которой требования административного истца удовлетворены. В обоснование жалобы, ссылаясь на положения федерального законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан, ведомственные акты, настаивает на том, что жалоба Ч.В. от 02 ноября 2019 года обоснованно направлена для рассмотрения по подведомственности в ФСИН России, поскольку вопросы о нарушениях в работе комиссии ФСИН России, привлечения должностных лиц сотрудников уголовно-исполнительной системы к дисциплинарной ответственности отнесены к компетенции директора ФСИН России. Также считает немотивированным вывод суда о незаконности направления в ФСИН России жалобы в части вопроса о наличии признаков преступления, предусмотренного статьей 293 Уголовного кодекса Российской Федерации, отмечая, что в сопроводительном письме от 26 ноября 2019 года отсутствовало требование о рассмотрении Федеральной службой исполнения наказаний указанного вопроса и проведении процессуальной проверки или возбуждении уголовного дела. Указывают, что оснований для организации проверки по данному факту в рамках уголовно-процессуального законодательства не имелось.

В апелляционной жалобе прокуратура Сахалинской области также ставит вопрос об отмене решения суда в той части, в которой требования административного истца удовлетворены. Полагает, что действия Генеральной прокуратуры Российской Федерации по перенаправлению жалобы Ч.В. в ФСИН России являются законными и обоснованными. Считает, что суд неправомерно дал оценку содержащейся в жалобе от 02 ноября 2019 года просьбе о проведении проверки действий должностных лиц ФСИН России на наличие признаков преступления, поскольку такие действия (бездействие) должны быть обжалованы в порядке статьи 125 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, в связи с чем производство по делу в указанной части подлежало прекращению.

Письменных возражений на апелляционные жалобы не поступило.

В суде апелляционной инстанции представитель Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратуры Сахалинской области и должностного лица К – К.А. поддержала доводы апелляционных жалоб по изложенным в них основаниям. Иные лица, участвующие в деле, надлежаще извещенные о времени и месте судебного разбирательства, в суд не явились, об отложении рассмотрения дела не просили.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, выслушав объяснение представителя административных ответчиков, судебная коллегия приходит к следующему.

Реализация гражданином Российской Федерации закрепленного Конституцией Российской Федерации права на обращение, а также порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами регулируется Федеральным законом от 02 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» (далее –Федеральный закон от 02 мая 2006 года № 59-ФЗ).

В соответствии с пунктом 3 статьи 5, частями 3 и 6 статьи 8, частью 1 статьи 9 и пунктами 4 и 5 части 1 статьи 10 названного закона обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению; государственный орган обязан дать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, если указанные вопросы входят в его компетенцию; если же поставленные вопросы в его компетенцию не входят, то он пересылает обращение гражданина по подведомственности и уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией; запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется; гражданин имеет право получать как письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, так и уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

Согласно положениям статьи 10 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-1) в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов; решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд (пункт 1); поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством (пункт 2); ответ на заявление, жалобу и иное обращение должен быть мотивированным; если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом (пункт 3); запрещается пересылка жалобы в орган или должностному лицу, решения либо действия которых обжалуются (пункт 5).

Аналогичные положения содержатся и в Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 30 января 2013 года № 45 (далее также Инструкция).

Исходя из приведенного нормативного правового регулирования, прокурору предоставлено право самостоятельно принимать решения по вопросам, находящимся в силу закона в его ведении; принятие мер прокурорского реагирования является правомочием прокурора и может применяться прокурором по результатам исследования доводов жалоб и иных обращений заявителя и материалов проверки. В случае непринятия прокурором мер реагирования на заявление лица дальнейшая защита предполагаемого нарушенного права лица производится в судебном или ином предусмотренном законом порядке.

Как установлено судом и следует из материалов дела, 02 ноября 2019 года Ч.В. обратилась в Генеральную прокуратуру Российской Федерации с жалобой, в которой просила проверить законность деятельности комиссии ФСИН России и должностных лиц комиссии при рассмотрении ее документов, связанных с вопросами предоставления единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения, в том числе ставила вопрос о привлечении к установленной законом ответственности должностных лиц ФСИН России и просила проинформировать ее в установленные законом сроки о результатах проведенных проверок и принятых мерах. Названная жалоба поступила в Генеральную прокуратуру Российской Федерации 16 ноября 2019 года и 20 ноября 2019 года передана для рассмотрения в Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации (л.д. 68-70).

26 ноября 2019 года начальником отдела управления по надзору за соблюдением прав и свобод граждан Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации Ч.Н данное обращение направлено для рассмотрения в соответствии с компетенцией в Федеральную службу исполнения наказаний (л.д. 71).

25 декабря 2019 года Управлением капитального строительства, недвижимости, эксплуатации и ремонта ФСИН России в адрес Ч.В. направлен ответ № ог-20-52086 на ее обращение от 02 ноября 2019 года (л.д. 73-75).

Также из материалов дела следует, что 05 ноября 2019 года Ч.В. обратилась с жалобой в прокуратуру Сахалинской области, в которой просила проверить действия комиссии Управления ФСИН России по Сахалинской области на предмет соответствия требованиям законодательства, регулирующего порядок рассмотрения и принятия решений по вопросам предоставления единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения и при наличии к тому оснований принять меры прокурорского реагирования (л.д. 91-93).

По результатам рассмотрения названного обращения в адрес Ч.В. направлен ответ от 04 декабря 2019 года за подписью исполняющего обязанности начальника управления по надзору за исполнением законов, соблюдением прав и свобод граждан прокуратуры Сахалинской области К об отсутствии оснований для принятия мер прокурорского реагирования по поставленным вопросам, с указанием на то, что эти вопросы являлись предметом оценки при рассмотрении Южно-Сахалинским городским судом гражданского дела по заявлению Ч.В. о признании незаконными действий УФСИН России по Сахалинской области и произведенного расчета размера единовременной социальной выплаты на приобретение (строительство) жилья (л.д. 103).

Удовлетворяя требования, предъявленные к Генеральной прокуратуре Российской Федерации, суд первой инстанции исходил из того, что комиссия ФСИН России, чьи действия (бездействие) оспаривались Ч.В. в жалобе от 02 ноября 2019 года, является коллегиальным органом - структурным подразделением ФСИН России, реализующим жилищную политику данного органа, в связи с чем пришел к выводу, что направление обращения по принадлежности в ФСИН России для проведения проверки доводов заявителя о неправомерности действий комиссии, не соответствует требованиям Федерального закона от 02 мая 2006 года № 59-ФЗ, Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации. Кроме того, суд указал, что ФСИН России не является органом, осуществляющим предварительное расследование по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных статьей 293 Уголовного кодекса Российской Федерации, что также свидетельствует о нарушении порядка рассмотрения жалобы.

Судебная коллегия не может согласиться с данными выводами суда первой инстанции, в силу следующего.

В соответствии с пунктом 2 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

Согласно части 3 статьи 8 Федерального закона от 02 мая 2006 года № 59-ФЗ письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения, за исключением случая, указанного в части 4 статьи 11 этого Закона.

Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации предусмотрено, что по обращению, поступившему в органы прокуратуры, может быть принято решение о направлении обращения в другой орган (абзац пятый пункта 3.1). Обращения, подлежащие разрешению другими органами и организациями, в течение 7 дней со дня регистрации направляются по принадлежности с одновременным извещением об этом заявителей и разъяснением принятого решения (пункт 3.5).

Из приведенных положений законодательства следует, что они допускают направление обращения в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

В данном случае обращение Ч.В., содержащее доводы о несогласии с действиями (бездействием) комиссии ФСИН России, направлено руководителю Федеральной службы исполнения наказаний как лицу, правомочному в том числе, проводить проверку действий (бездействия) членов созданной в соответствии с приказом от 16 октября 2014 года № 550 комиссии, члены которой являются работниками данной службы, и давать оценку действиям подчиненных ему работников в соответствии с полномочиями директора Федеральной службы исполнения наказаний, предусмотренными разделом III Положения о Федеральной службе исполнения наказаний, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года № 1314, с учетом того, что ранее эти доводы не были предметом проверки указанного лица.

Вывод суда первой инстанций о том, что обращение Ч.В. было направлено в орган, действия которого обжалуются, противоречит содержанию сопроводительного письма от 26 ноября 2019 года, из которого следует, что обращение направляется на основании статей 8 и 14 Федерального закона от 02 мая 2006 года № 59-ФЗ в соответствии с компетенцией по вопросу предоставления единовременных социальных выплат для приобретения или строительства жилого помещения, размера единовременной социальной выплаты, предоставленной заявителю.

Кроме того, суд первой инстанции не принял во внимание, что в обращении Ч.В. каких-либо сведений о фактах нарушений действующего законодательства со стороны руководителя ФСИН России либо непосредственно ФСИН, как органа исполнительной власти, не указывалось. Также не ставился вопрос о привлечении конкретных лиц к уголовной ответственности.

Согласно части 1 статьи 10, части 1 статьи 26 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов; предметом прокурорского надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, в частности федеральными органами исполнительной власти.

Таким образом, сама по себе просьба о принятии мер прокурорского реагирования в отношении должностных лиц комиссии ФСИН России, не препятствовала направлению обращения для проведения соответствующей проверки правомерности действий членов комиссии – работников ФСИН России в порядке подчиненности.

Направление Генеральной прокуратурой России обращения в орган исполнительной власти – ФСИН России соответствует требованиям Инструкции, в соответствии с которой по обращению, поступившему в органы прокуратуры, может быть принято решение о направлении в другие органы (абзац пятый пункта 3.1, абзац первый пункта 3.5).

Исходя из изложенного оспариваемое административным истцом решение начальника отдела управления по надзору за соблюдением прав и свобод граждан Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации Ч.Н о направлении жалобы Ч.В. от 02 ноября 2019 года для рассмотрения в ФСИН России не противоречит требованиям действующего законодательства.

При таких обстоятельствах, вывод суда первой инстанции о незаконности оспариваемого решения должностного лица Генеральной прокуратуры Российской Федерации, ввиду его противоречия требованиям пункта 6 статьи 8 Федерального закона от 02 мая 2006 года № 59-ФЗ, пункта 3.7 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, устанавливающих запрет на направление жалобы на рассмотрение в орган или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется, нельзя признать правильным, в связи с чем решение суда в указанной части подлежит отмене с принятием нового решения об отказе в удовлетворении административного иска.

В остальной части решение соответствует закону и установленным обстоятельствам, сторонами не обжалуется, оснований для его отмены не имеется.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Южно-Сахалинского городского суда от 09 июля 2020 года в части признания незаконным решения начальника отдела управления по надзору за соблюдением прав и свобод граждан Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации Ч.Н о направлении письмом от 26 ноября 2019 года жалобы Ч.В. от 02 ноября 2019 года во ФСИН России для рассмотрения в соответствии с компетенцией и возложения на Генеральную прокуратуру Российской Федерации обязанности повторно рассмотреть жалобу Ч.В. от 02 ноября 2019 года в срок и в порядке, установленными Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, отменить.

Принять в указанной части новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления Ч.В. отказать.

В остальной части это же решение суда оставить без изменения.

Кассационная жалоба (представление) на апелляционное определение может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня его вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий Н.А. Крылов

Судьи С.А. Лихачева

Е.В. Неволина