Гражданский кодекс часть 1

по административному исковому заявлению заместителя прокурора Республики Крым Булгакова С.В., действующего в защиту прав неопределённого круга лиц к Министерству экономического развития Республики Крым, Совету министров Республики Крым, Министерству экономического развития Российской Федерации о признании незаконным бездействия в части разработки и утверждения административных регламентов оказания государственных услуг, возложении обязанности совершить определённые действия

по апелляционным жалобам Министерства экономического развития Республики Крым, Совета министров Республики Крым на решение Центрального районного суда г. Симферополя Республики Крым от 5 октября 2020 г., которым административное исковое заявление удовлетворено

Заслушав доклад судьи Мостовенко Н.Р., пояснения представителя административного истца Военной З.Н., представителей административных ответчиков ФИО1, ФИО2, судебная коллегия

установила:

Заместитель прокурора Республики Крым Булгаков С.В., действуя в защиту прав неопределённого круга лиц обратился в суд с вышеуказанным исковым заявлением в порядке статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, мотивируя тем, что бездействием Министерства экономического развития Республики Крым, выразившимся в не разработке и не утверждении административных регламентов оказания государственных услуг «Заключение договоров об условиях деятельности в свободной экономической зоне» и «Заключение соглашений о реализации инвестиционных проектов на территории Республики Крым», и не размещение о них сведений в реестре государственных услуг (функций) Республики Крым, приводит к нарушению прав потенциальных инвесторов, а также к нарушению предусмотренного пунктом 2 статьи 5 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» права заявителей на получение полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг, в т.ч. в электронной форме.

К участию в деле в качестве административных соответчиков привлечены Совет министров Республики Крым, Министерство экономического развития Российской Федерации.

Решением Центрального районного суда г. Симферополя Республики Крым от 5 октября 2020 г. административное исковое заявление удовлетворено.

Признано незаконным бездействие Министерства экономического развития Республики Крым в части разработки и утверждения административного регламента оказания государственной услуги «Заключение договоров об условиях деятельности в свободной экономической зоне», размещения о ней сведений в реестре государственных услуг (функций) Республики Крым.

Признано незаконным бездействие Министерства экономического развития Республики Крым в части разработки и утверждения административного регламента оказания государственной услуги «Заключение соглашений о реализации инвестиционных проектов на территории Республики Крым», размещения о ней сведений в реестре государственных услуг (функций) Республики Крым.

На Министерство экономического развития Республики Крым возложена обязанность разработать и утвердить административный регламент оказания государственной услуги «Заключение договоров об условиях деятельности в свободной экономической зоне», разместить о ней сведения в реестре государственных услуг (функций) Республики Крым, - в течение 6 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.

На Министерство экономического развития Республики Крым возложена обязанность разработать и утвердить административный регламент оказания государственной услуги «Заключение соглашений о реализации инвестиционных проектов на территории Республики Крым», разместить о ней сведения в реестре государственных услуг (функций) Республики Крым, - в течение 6 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе, поданной представителем Министерства экономического развития Республики Крым, ставится вопрос об отмене судебного решения, как незаконного и необоснованного.

Апелляционная жалоба мотивирована тем, что принятие дополнительных нормативных актов повлечёт создание дополнительных административных барьеров для инвесторов и повлечёт дублирование норм, которые закреплены в иных нормативных правовых актах, что противоречит принципу юридической техники. В перечне услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), подлежащих включению в реестры государственных или муниципальных услуг и предоставляемых в электронной форме, утверждённом распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2011 г. N 729-р, не содержится иных услуг, которые указаны в административном исковом заявлении заместителя прокурора. Исходя из положений Закона Республики Крым от 2 июля 2019 г. N 624-ЗРК/2019 «Об инвестиционной политике и государственной поддержке инвестиционной деятельности в Республике Крым», Министерство экономического развития Республики Крым, Совету министров Республики Крым не наделено полномочиями по разработке административных регламентов, и не является стороной инвестиционных Соглашений. Акционерное общество «Корпорация развития Республики Крым», осуществляющая функции специализированной организации по привлечению инвестиций и работе с инвесторами в Республике Крым, в силу своей организационно-правовой формы не имеет право предоставлять государственные услуги, поскольку это противоречит нормам действующего антимонопольного законодательства. Министерство экономического развития Республики Крым, Совет министров Республики Крым не является единственным органом исполнительной власти, задействованным в заключении инвестиционных Соглашений. В Федеральном законе от 29 ноября 2014 г. N 377-ФЗ «О развитии Республики Крым и города федерального значения Севастополя и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя» и Порядка работы экспертных советов по вопросам свободной экономической зоны, утверждённого Приказом Минэкономразвития России от 15 февраля 2016 г. N 66 отсутствует указание о необходимости разработки административных регламентов. Разработка административного регламента в Республике Крым создаст неоднозначную практику и несогласованность в работе исполнительных органов государственной власти, вовлечённых в реализацию свободной экономической зоны на территории Республики Крым и города федерального значения Севастополя.

В апелляционной жалобе, поданной представителем Совета министров Республики Крым, ставится вопрос об отмене судебного решения, ввиду нарушения норм процессуального права, поскольку наделение Совета министров Республики Крым процессуальным статусом административного ответчика в данном административном деле является неправомерным.

В судебном заседании представитель Министерства экономического развития Республики Крым по доверенности от 29 декабря 2020 г. ФИО1 поддержала доводы апелляционной жалобы.

Представитель Совета министров Республики Крым по доверенности от 17 февраля 2021 г. ФИО2 в судебном заседании поддержала доводы апелляционной жалобы.

Представитель прокурора Военная З.Н. в судебном заседании возражала против удовлетворения апелляционных жалоб.

Министерство экономического развития Российской Федерации о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб извещено заблаговременно и надлежащим образом, в судебное заседание явку своего представителя не обеспечило.

Заслушав пояснения представителя административного истца, представителей административных ответчиков, изучив материалы дела и доводы апелляционных жалоб, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются:

1) неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела;

2) недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела;

3) несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела;

4) нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Согласно части 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии с частью 4 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, органы государственной власти, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации, иные органы, организации и лица, а также прокурор в пределах своей компетенции могут обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Из материалов административного дела следует, что по результатам проведённой прокуратурой Республики Крым проверки исполнении требований федерального законодательства при регламентации оказания государственных услуг субъектами инвестиционной деятельности, установлено, что в настоящее время Министерством экономического развития Республики Крым не разработаны и не утверждены административные регламенты оказания государственных услуг «Заключение договоров об условиях деятельности в свободной экономической зоне», «Заключение соглашений о реализации инвестиционных проектов на территории Республики Крым».

Полагая, что административным ответчиком допускается бездействие, заместитель прокурора обратился в суд.

Суд первой инстанции, удовлетворяя административное исковое заявление, исходил из того, что вопреки требованиям пунктов 1, 4 статьи 2, пункта 1 части 1 статьи 6, части 1 статьи 12, части 1 статьи 13, части 1 статьи 29 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», части 3 статьи 11, статьи 13 Федерального закона от 29 ноября 2014 г. N 377-ФЗ «О развитии Республики Крым и города федерального значения Севастополя и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя», статьи 8 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», пункта 7 Положения о федеральной государственной информационной системе «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)», утверждённого Постановление Правительства Российской Федерации от 24 октября 2011 г. N 861, пункта 5 части 3, подпунктов 1, 2 части 4 Закона Республики Крым от 2 июля 2019 г. N 624-ЗРК/2019 «Об инвестиционной политике и государственной поддержке инвестиционной деятельности в Республике Крым», подпунктов 118, 120, 165, 166, 168, 169, 173 пункта 6, пункта 3 Постановления Совета министров Республики Крым от 7 октября 2014 г. № 369 «О разработке и утверждении административных регламентов предоставления государственных услуг исполнительными органами государственной власти Республики Крым», пункта 1.3 Порядка разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг исполнительными органами государственной власти Республики Крым, утверждённого Постановлением Совета министров Республики Крым от 7 октября 2014 г. № 369, пунктов 2.3, 3.1, 3.6, 3.8, 3.9 Порядка рассмотрения обращений инвесторов, заключения, изменения и расторжения соглашений о реализации инвестиционных проектов, мониторинга и сопровождения инвестиционных проектов на территории Республики Крым, утверждённого Постановлением Совета министров Республики Крым от 7 октября 2014 г. № 368, пункта 1.2 Порядка формирования и ведения реестра государственных услуг (функций) Республики Крым, утверждённого Постановлением Совета министров Республики Крым от 13 октября 2015 г. № 608 Министерством экономического развития Республики Крым допущено бездействие в части разработки и утверждения административных регламентов оказания государственных услуг «Заключение договоров об условиях деятельности в свободной экономической зоне», «Заключение соглашений о реализации инвестиционных проектов на территории Республики Крым».

Отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия (далее - органы местного самоуправления) регулируются Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 210-«Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Пунктом 1 статьи 2 названного Федерального закона предусмотрено, что государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - государственная услуга), - деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Согласно пункту 4 статьи 2 и пункту 1 части 1 статьи 6 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять эти услуги в соответствии с административными регламентами.

Административный регламент представляет собой нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

Из положений части 14 статьи 13 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» следует, что порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 11 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» государственные и муниципальные услуги подлежат включению соответственно в реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг.

Согласно части 1 статьи 29 поименованного Федерального закона административные регламенты должны быть разработаны и приняты, а информация о них должна быть включена в соответствующие реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг в течение двух лет со дня вступления в силу настоящего Федерального закона, то есть до 30 июля 2012 г.

Из совокупного положения частей 3 статьи 11, статьи 13 Федерального закона от 29 ноября 2014 г. № 377-ФЗ «О развитии Республики Крым и города федерального значения Севастополя и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя» следует, что рассмотрение заявления и документов, представленных субъектом хозяйствования с целью заключения договора об условиях деятельности в свободной экономической зоне (далее - СЭЗ), заключение указанного договора или принятие решения об отказе в его заключении отнесено к полномочиям высшего исполнительного органа государственной власти Республики Крым.

В силу положений Закона Республики Крым от 29 мая 2014 г. № 5-ЗРК «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Крым» постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Республики Крым является Совет министров Республики Крым, который осуществляет свою деятельность непосредственно и через соответствующие исполнительные органы государственной власти Республики Крым.

В соответствии с подпунктами 165, 166, 168, 169, 173 пункта 6 Положения о Министерстве экономического развития Республики Крым, утверждённого постановлением Совета министров Республики Крым от 27 июля 2014 г. № 142, Министерство осуществляет прием и рассмотрение заявлений и документов лиц, намеревающихся получить статус участника СЭЗ; принимает решение о принятии заявлений и документов лиц, намеревающихся получить статус участника СЭЗ, к рассмотрению или отказе в принятии к рассмотрению; осуществляет заключение договоров об условиях деятельности в СЭЗ на территории Республики Крым; принимает решения о заключении договоров об условиях деятельности в СЭЗ на территории Республики Крым или об отказе в их заключении с объемом капитальных вложений в сумме менее 100 млн рублей; принимает участие в разработке нормативных правовых актов Республики Крым в сфере обеспечения функционирования свободной экономической зоны на территории Республики Крым.

Из вышеуказанных правовых норм следует, что Министерством экономического развития Республики Крым по запросам заявителей оказывается государственная услуга «заключение договоров об условиях деятельности в свободной экономической зоне».

Постановлением Совета министров Республики Крым от 7 октября 2014 г. № 368 утверждён Порядок рассмотрения обращений инвесторов, заключения, изменения и расторжения соглашений о реализации инвестиционных проектов, мониторинга и сопровождения инвестиционных проектов на территории Республики Крым.

Пунктами 2.3, 3.1, 3.6, 3.8, 3.9 названного Порядка установлено, что Министерство осуществляет, в т.ч. приём заявлений о реализации инвестиционного проекта; готовит итоговое заключение о доработке материалов инвестиционного проекта или о невозможности его реализации; в случае отрицательного итогового заключения по инвестиционному проекту направляет инвестору заключение, содержащее мотивированный отказ в реализации инвестиционного проекта; при наличии положительных заключений всех органов, участвующих в рассмотрении инвестиционного проекта, в течение трёх рабочих дней с даты их регистрации информирует инвестора о готовности представить инвестиционный проект на заседание Совета по улучшению инвестиционного климата Республики Крым.

Подпунктами 118, 120 пункта 6 Положения о Министерстве экономического развития Республики Крым, утверждённого постановлением Совета министров Республики Крым от 27 июля 2014 г. № 142, на Министерство возложены задачи, в т.ч. по участию в подготовке и рассмотрении инвестиционных соглашений, заключаемых инвесторами с Советом министров Республики Крым, организации рассмотрения обращений инвесторов по принципу «одного окна».

При таких обстоятельствах, Министерством экономического развития Республики Крым, по запросам заявителей оказывается государственная услуга «заключение соглашений о реализации инвестиционных проектов на территории Республики Крым».

В соответствии с пунктом 3 Постановления Совета министров Республики Крым от 7 октября 2014 г. № 369 «О разработке и утверждении административных регламентов предоставления государственных услуг исполнительными органами государственной власти Республики Крым» на исполнительные органы государственной власти Республики Крым, к сфере деятельности которых относится предоставление государственных услуг, возложена обязанность обеспечить разработку и утверждение административных регламентов предоставления государственных услуг в соответствии с порядками, утвержденными пунктами 1, 2 настоящего постановления.

Названным Постановлением утверждён Порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг исполнительными органами государственной власти Республики Крым, пунктом 1.3 которого установлено, что административные регламенты утверждаются приказами исполнительных органов государственной власти Республики Крым, к сфере деятельности которых относится предоставление государственных услуг.

В силу подпунктов 1, 2 части 4 статьи 4 Закон Республики Крым от 2 июля 2019 г. N 624-ЗРК/2019 «Об инвестиционной политике и государственной поддержке инвестиционной деятельности в Республике Крым» Министерство экономического развития Республики Крым непосредственно реализует инвестиционную политику в Республике Крым, участвует в разработке проектов законов и иных нормативных правовых актов Республики Крым в сфере реализации инвестиционной политики в Республике Крым.

Согласно пункту 7 Положения о федеральной государственной информационной системе «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24 октября 2011 г. № 861, пункту 1.2 Порядка формирования и ведения реестра государственных услуг (функций) Республики Крым, утверждённого Постановлением Совета министров Республики Крым от 13 октября 2015 г. № 608, формирование сведений об услугах (функциях) и представление их для размещения в реестре осуществляют исполнительные органы государственной власти Республики Крым, предоставляющие соответствующие услуги (исполняющие соответствующие функции), на основании утвержденных административных регламентов предоставления услуг (исполнения функций) и стандартов предоставления государственных услуг. Сведения о государственных услугах (функциях) подлежат размещению в Реестре в течение 10 рабочих дней со дня вступления в силу нормативного правового акта, утверждающего административный регламент, или нормативного правового акта, утверждающего изменения и (или) дополнения в ранее изданный административный регламент.

Со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов и до 1 января 2015 г. в соответствии со статьей 6 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя» действовал переходный период, в течение которого урегулировались вопросы интеграции новых субъектов Российской Федерации в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, в систему органов государственной власти Российской Федерации.

Как верно указано заместителем прокурора и не оспаривается административным ответчиком, до настоящего времени в Республике Крым отсутствуют административные регламенты оказания государственных услуг «заключение договоров об условиях деятельности в свободной экономической зоне», «заключение соглашений о реализации инвестиционных проектов на территории Республики Крым», сведения о них в реестре государственных услуг (функций) Республики Крым не размещены.

Исходя из вышеуказанных правовых норм и обстоятельств административного дела, вопреки требованиям действующего законодательства Российской Федерации, Министерством экономического развития Республики Крым, являющимся исполнительным органом государственной власти Республики Крым, и участвующим в разработке и реализации на территории Республики Крым государственной политики в сфере стратегического планирования, в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, инвестиционной и внешнеэкономической политики, в сфере развития малого и среднего предпринимательства, цифровизации экономики, допущено бездействие в части разработки и утверждения административных регламентов оказания государственных услуг «заключение договоров об условиях деятельности в свободной экономической зоне», «заключение соглашений о реализации инвестиционных проектов на территории Республики Крым», размещения о них сведений в реестре государственных услуг (функций) Республики Крым.

Таким образом, выводы суда первой инстанции судебная коллегия находит правильными.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе Министерства экономического развития Республики Крым не опровергают незаконность бездействия административного ответчика по не принятию мер по разработке и утверждению вышеуказанных административных регламентов, обязанность которых установлена действующим законодательством Российской Федерации.

Доводы апелляционной жалобы Совета министров Республики Крым о его неправомерном привлечении к участию в деле в качестве административного ответчика, судебной коллегией отклоняются, поскольку Министерство экономического развития Республики Крым, признание бездействие которого является предметом спора по настоящему делу, является исполнительным органом государственной власти Республики Крым, подотчетным, подконтрольным и ответственным перед Советом министров Республики Крым (пункт 1.1 Положения о Министерстве экономического развития Республики Крым, утверждённого постановлением Совета министров Республики Крым от 27 июля 2014 г. № 142).

Кроме того, обжалуемым решением суда первой инстанции каких-либо обязанностей на Совет министров Республики Крым не возложено.

В то же время, у суда первой инстанции отсутствовали основания для возложения на Министерство экономического развития Республики Крым обязанности разработать и утвердить вышеуказанные административные регламенты, поскольку в силу действующего законодательства Российской Федерации (в т.ч. статей 10, 12 Конституции Российской Федерации), суд не вправе обязать орган принять какой-либо нормативный акт.

При таких обстоятельствах, решение Центрального районного суда г. Симферополя Республики Крым от 5 октября 2020 г. подлежит изменению в указанной части.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Центрального районного суда г. Симферополя Республики Крым от 5 октября 2020 г. – изменить, возложив на Министерство экономического развития Республики Крым обязанность принять меры по разработке и утверждению административного регламента оказания государственной услуги «Заключение договоров об условиях деятельности в свободной экономической зоне» и административного регламента оказания государственной услуги «Заключение соглашений о реализации инвестиционных проектов на территории Республики Крым».

В остальной части решение Центрального районного суда г. Симферополя Республики Крым от 5 октября 2020 г. оставить без изменения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвёртый кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня его вступления в законную силу.

Председательствующий Н.Р. Мостовенко

Судьи И.В. Кагитина

А.А. Тимофеева