Гражданский кодекс часть 1

административное дело по административному иску открытого акционерного общества «Мелькомбинат» об оспаривании представления прокурора Московского района города Твери

по апелляционному представлению прокурора Московского района города Твери на решение Московского районного суда города Твери от 26 января 2021 года, которым административный иск удовлетворён: представление прокурора Московского района города Твери от 8 октября 2020 года № об устранении нарушений в сфере антитеррористической защищённости объекта (территории) открытого акционерного общества «Мелькомбинат» признано незаконным, с прокуратуры Тверской области в пользу открытого акционерного общества «Мелькомбинат» взысканы расходы по оплате государственной пошлины в размере двух тысяч рублей.

Судебная коллегия

установила:

8 октября 2020 года прокурор Московского района города Твери вынес в адрес открытого акционерного общества «Мелькомбинат» (далее – ОАО «Мелькомбинат») представление об устранении нарушений в сфере антитеррористической защищённости объекта (территории), в котором указал, что вопреки ст. 1, 2 и 5 Федерального закона от 6 марта 2006 года №35-ФЗ «О противодействии терроризму» (далее - Федеральный закон «О противодействии терроризму»), ст. 14 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее - Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»), п. «г» и «д» ч. 2 п. 11 Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации, утверждённой Президентом Российской Федерации 5 октября 2009 года (далее - Концепция противодействия терроризму) и Общим требованиям по обеспечению антитеррористической защищенности опасных производственных объектов, утверждённых Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 31 марта 2008 года № 186 (далее - Общие требования по обеспечению антитеррористической защищенности) в ОАО «Мелькомбинат»:

- не выделены особо охраняемые периметры опасных производственных объектов по степени террористической уязвимости и масштабов последствий терактов;

- не разработан порядок взаимодействия должностных лиц опасных производственных объектов, служб охраны опасных производственных объектов с органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, территориальными органами Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также медицинскими учреждениями и аварийно-спасательными службами по вопросам обмена информацией, проведения совместных учений (тренировок) и реагирования на сообщения об угрозе террористического акта;

- не представлено подтверждение проведения совместных учений (тренировок) с органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, территориальными органами Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также медицинскими учреждениями и аварийно-спасательными службами;

- не организована охрана с помощью вневедомственной охраны Министерства внутренних дел Российской Федерации или частных охранных предприятий;

- не представлено сведений об установке периметральной системы охранной сигнализации с выводом информации на центральный пост и включением дополнительного освещения при её срабатывании, а также системой видеоконтроля или телевизионного наблюдения за территорией опасных производственных объектов и периметром с поста дежурного охранника, диспетчера;

- охраняемые периметры опасных производственных объектов не оборудованы электронными системами дистанционного наблюдения и сигнализацией проникновения;

- рабочие места контролёров контрольно-пропускного пункта не оборудованы тревожными кнопками экстренного вызова резерва охраны, а также средствами связи для вызова подвижных нарядов милиции и оповещения дежурного диспетчера вневедомственной охраны.

В вязи с этим прокурор требовал принять меры к устранению нарушений требований антитеррористической защищённости. Представление получено ОАО «Мелькомбинат» 14 октября 2020 года (т. 1 л.д. 8-13).

11 ноября 2020 года ОАО «Мелькомбинат» обратилось в Московский районный суд города Твери с административным иском о признании представления недействительным. По мнению административного истца, Общие требования по обеспечению антитеррористической защищенности предназначены для работников отраслевых управлений Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – Ростехнадзор) и направлены на повышение защищённости критически важных объектов от угроз техногенного, природного характера и террористических актов. ОАО «Мелькомбинат» к таким объектам не относится. Приказ Ростехнадзора от 31 марта 2008 года №186 не прошёл государственную регистрацию и не был опубликован (т. 1 л.д. 1-5).

Помимо прокуратуры Московского района города Твери, к участию в деле в качестве административного ответчика была привлечена прокуратура Тверской области (т. 1 л.д. 25-27), а в качестве заинтересованного лица – Центральное управление Ростехнадзора (далее – Центральное управление (т. 1 л.д. 57-64).

В письменных пояснениях к административному исковому заявлению административный истец дополнил, что проверка была проведена прокуратурой безосновательно при отсутствии информации о фактах нарушения закона. Срок действия Приказа Ростехнадзора от 31 марта 2008 года № 186 истёк, так как он был принят во исполнение Плана мероприятий Ростехнадзора на период до 2010 года. Из представления прокурора непонятно, в рамках каких правоотношений предъявлены требования об устранении нарушений: в сфере противодействия терроризму, обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов или защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. ОАО «Мелькомбинат» не состоит в перечне предприятий, подлежащих антитеррористической защите. В соответствии с нормативно-правовыми актами Правительства Российской Федерации антитеррористической защите подлежат критически важные объекты, потенциально опасные объекты и организации, задействованные в обеспечении выполнения государственного оборонного заказа. ОАО «Мелькомбинат» не относится ни к одной из этих категорий. Фактически порядок взаимодействия должностных лиц комбината с органами власти прописан в нескольких локальных правовых актах. Документы, подтверждающие проведение совместных учений, были представлены в прокуратуру. Охрана осуществляется собственным режимным подразделением предприятия. Доводы прокурора о том, что охрана не соответствует установленным требованиям и должна осуществляться подразделением вневедомственной охраны или частным охранным предприятием, являются несостоятельными. ОАО «Мелькомбинат» не входит в перечень объектов, подлежащих обязательной охране войсками национальной гвардии Российской Федерации. Оно вправе само решать, заключать договор с частным охранным предприятием или нет. Порядок взаимодействия должностных лиц опасных производственных объектов с органами власти прописан в различных организационно-распорядительных документах общества. Утверждение прокурора о том, что на предприятии отсутствует необходимая система охраны, не соответствует действительности. Степень террористической уязвимости и масштабов последствий терактов описаны в планах мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий по каждому опасному производственному объекту общества (т. 1 л.д. 30-37, т. 2 л.д. 14-22, 145-153, т. 3 л.д. 87-94).

Прокуратура и Центральное управление направили письменные отзывы.

По мнению прокуратуры, Общие требования по обеспечению антитеррористической защищенности являются действующими и распространяются на ОАО «Мелькомбинат», поскольку оно имеет на своей территории опасные производственные объекты. Представленные административным истцом документы не содержат сведений о защите от террористических актов (например, захвата заложников, проникновения вооружённых людей, занесения и детонации взрывных устройств и так далее) и не определяют порядок взаимодействия должностных лиц опасных производственных объектов предприятия с органами власти, медицинскими учреждениями и аварийно-спасательными службами по вопросам обмена информацией, проведения совместных учений (тренировок) и реагирования на сообщения об угрозе террористического акта. Представленные административным истцом документы свидетельствуют о том, что совместные учения проводились только с Главным управлением Министерства по чрезвычайным ситуациям Российской Федерации по Тверской области в сфере обеспечения пожарной безопасности. Антитеррористические учения не проводились вообще. Инициатива проведения таких учений должна исходить от общества. Режимное подразделение, которое осуществляет охрану общества, не имеет лицензии на осуществление частной охранной деятельности. Представленные административным истцом сведения не свидетельствуют о наличии надлежащей системы охранной сигнализации (т. 3 л.д. 81-86).

Центральное управление в своём отзыве указало, что проводило проверку ОАО «Мелькомбинат» в 2017 году, однако на предмет выполнения Общих требований по обеспечению антитеррористической защищенности опасных производственных объектов административный истец не проверялся (т. 2 л.д. 130-132).

В суде первой инстанции представитель административного истца ФИО5 поддержала административный иск и письменные пояснения, а также добавила, что ОАО «Мелькомбинат» не может само согласовать порядок взаимодействия должностных лиц опасных производственных объектов с органами власти и провести соответствующие учения. При предъявлении требования об организации охраны предприятия силами вневедомственной охраны прокуратура фактически вмешалась в хозяйственную деятельность предприятия, поскольку такая охрана осуществляется на основании договора и является платной. Кроме того, при проведении проверки прокуратура фактически подменила собой органы Ростехнадзора.

Представитель прокуратуры ФИО6 просила отказать в удовлетворении административного иска по доводам, изложенным в письменном отзыве прокуратуры (т. 1 л.д. 57-61, т. 3 л.д. 96-113).

Суд пришёл к вводу о том, что Общие требования по обеспечению антитеррористической защищенности опасных производственных объектов не распространяются на ОАО «Мелькомбинат», и постановил решение, резолютивная часть которого приведена выше (т. 3 л.д. 114-125).

Прокурор Московского района города Твери подал апелляционное представление, просил отменить решение и отказать в удовлетворении административного иска по основаниям, которые были приведены прокуратурой в суде первой инстанции. Кроме того, прокурор указал, что до вынесения судебного решения направил в ОАО «Мелькомбинат» письмо, которым отозвал представление в части обеспечения объекта системой видеоконтроля или телевизионного наблюдения за территорией опасного производственного объекта и периметром с поста дежурного охранника диспетчера. Суд неправомерно взыскал с прокуратуры Тверской области государственную пошлину. Органы прокуратуры освобождены от её уплаты в силу закона. Расходы по уплате государственной пошлины подлежат возмещению за счёт средств казны Российской Федерации – федерального бюджета (т. 3 л.д. 135-142).

ОАО «Мелькомбинат» направило письменный отзыв, просило оставить решение суда без изменения, а апелляционное представление - без удовлетворения, повторив свои доводы, приведённые в суде первой инстанции (т. 3 л.д. 178-184, 215-222).

В суде апелляционной инстанции прокуроры ФИО7 и ФИО8 поддержали апелляционное представление. Представитель ОАО «Мелькомбинат» ФИО5 просила оставить его без удовлетворения. Представители сторон повторили доводы, которые приводили в суде первой инстанции, апелляционном представлении и отзыве на него. Центральное управление представителя в суд не направило, своего отношения к апелляционному представлению не выразило.

Проверив материалы дела, изучив доводы, изложенные в апелляционном представлении и отзыве на него, выслушав участников судебного заседания, судебная коллегия приходит к выводу о том, что решение суда в части признания представления прокурора незаконным следует оставить без изменения.

Согласно Федеральному закону «О противодействии терроризму» Правительство Российской Федерации определяет компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет, в области противодействия терроризму; устанавливает обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), категории объектов (территорий), порядок разработки указанных требований и контроля за их выполнением, порядок разработки и форму паспорта безопасности таких объектов (территорий) (за исключением объектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств и объектов топливно-энергетического комплекса. Юридические лица обеспечивают выполнение указанных требований в отношении объектов, находящихся в их собственности или принадлежащих им на ином законном основании (п. 1, 4 ч. 2 и ч. 3.1 ст. 5).

В соответствии с п. 1 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утверждённого Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 года №401, Ростехнадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также в сфере технологического и атомного надзора, функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных и портовых гидротехнических сооружений), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере.

В п. 7 Постановления Правительства Российской Федерации от 4 мая 2008 года №333 «О компетенции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, в области противодействия терроризму» указано, что Ростехнадзор: участвует в пределах установленной компетенции в реализации полномочий в области противодействия ядерному терроризму; участвует совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в организации мониторинга состояния антитеррористической защищенности критически важных опасных производственных объектов и гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений).

Виды опасных производственных объектов перечислены в Приложении 1 к Федеральному закону от 21 июля 1997 года №116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее - Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»).

В соответствии с абз. 7 п. 2 Правил разработки критериев отнесения объектов всех форм собственности к критически важным объектам, утверждённых Постановлением Правительства РФ от 14 августа 2020 года №1225, объекты, подлежащие отнесению к критически важным объектам – это объекты всех форм собственности, нарушение или прекращение функционирования которых в результате чрезвычайных ситуаций может привести к потере управления экономикой Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или административно-территориальной единицы субъекта Российской Федерации, её необратимому негативному изменению (разрушению) либо существенному снижению безопасности жизнедеятельности населения.

Согласно Общим требованиям по обеспечению антитеррористической защищённости опасных производственных объектов они подготовлены во исполнение Плана мероприятий по повышению защищённости критически важных объектов Российской Федерации от угроз техногенного, природного характера и террористических актов и регламентируют наиболее общие вопросы антитеррористической защищённости поднадзорных Ростехнадзору опасных производственных объектов (абз. 1 и 2). Общие требования предназначены для работников отраслевых управлений Ростехнадзора для использования при разработке отраслевых нормативных и методических документов в области антитеррористической защищенности поднадзорных Ростехнадзору опасных производственных объектов (абз. 3). Выполнением Общих требований обеспечивается антитеррористическая защищенность поднадзорных Ростехнадзору опасных производственных объектов (абз. 4).

Из приведённых выше правовых норм следует, что в области противодействия терроризму полномочия Ростехнадзора и принятые им нормативно-правовые акты распространяются на критически важные опасные производственные объекты и гидротехнические сооружения.

Согласно материалам дела ОАО «Мелькомбинат» не имеет критически важных опасных производственных объектов и гидротехнических сооружений. С учётом этих обстоятельств судебная коллегия приходит к выводу о том, что Общие требования по обеспечению антитеррористической защищённости опасных производственных объектов, на которые прокурор сослался в своём представлении, не распространяются на ОАО «Мелькомбинат». Вопреки позиции прокуратуры, полномочия Ростехнадзора в области противодействия терроризму чётко ограничены Правительством Российской Федерации. Утверждение о том, что Общие требования по обеспечению антитеррористической защищённости опасных производственных объектов подлежат применению к любым опасным производственным объектам, основано на неправильном понимании закона.

Нормы Федерального закона «О противодействии терроризму», Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и Концепции противодействия терроризму, на которые прокурор также сослался в представлении, направленном в ОАО «Мелькомбинат», содержат дефиниции и требования общего характера о правовой основе, принципах и задачах противодействия терроризму, обязанностях организаций планировать и осуществлять необходимые меры в области защиты работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от чрезвычайных ситуаций, финансировать мероприятия по защите работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от чрезвычайных ситуаций. В каких действиях (бездействии) административного истца выразилось нарушение этих нормативно-правовых актов, прокурор не указал.

Административный истец представил сведения о том, что в соответствии с Федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и нормативно-правовыми актами Правительства Российской Федерации зарегистрировал находящиеся в его собственности промышленно опасные объекты. На предприятии разработан и утверждён паспорт безопасности, регламент охраны, вынесены приказы об организации производственного контроля, о противодействии терроризму, о создании резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, о создании объектового звена единой государственной системы ликвидации чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны, утверждены инструкции о деятельности в сфере гражданской обороны, о порядке действий должностных лиц при угрозе террористических актов, план повышения защищённости от аварийных ситуаций и террористических актов, план работы комиссии по повышению устойчивости функционирования, календарный план работы по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, планы мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий на опасных производственных объектах, заключены договоры со специализированной организацией о поддержании в постоянной готовности сил и специальных технических средств аварийно-спасательного формирования, договоры подряда по обслуживанию автоматизированных систем управления газовой картельной, договоры страхования ответственности владельцев опасного объекта, совместно с Главным управлением МЧС России по Тверской области проводилось тренировочное пожарно-тактическое учение.

Силами режимного подразделения с применением камер видеонаблюдения и средств связи обеспечивается круглосуточная охрана территории предприятия. По всему периметру установлен железобетонный забор с системой ограждения и колючей проволокой. Вход и выход персонала осуществляется по электронным пропускам. Опасные производственные объекты оборудованы пожарной сигнализацией с выводом на пульт охраны. В производственных помещениях имеются средства пожаротушения (т. 1 л.д. 86-94, 116-130, 131-134, 135-137, 139-141, 142-143, 144-145, 146-156, 157-162, 163-177, 234-237, 238, т. 2 л.д. 23-72, 79-95, 96, 97,99-106, 158-235, 236-250, т. 3 л.д. 1-4, 10-53, 62-70, т. 3 л.д. 204-210).

Доводы прокурора о том, что он частично отозвал представление, направленное в ОАО «Мелькомбинат», не имеют юридического значения. Сведения об этом были представлены в судебном заседании перед удалением суда в совещательную комнату для вынесения решения и без подтверждения, что письмо о частичном отзыве представления получено административным истцом. С учётом этих обстоятельств суд первой инстанции правильно рассмотрел административное исковое заявление в полном объёме.

Таким образом, при рассмотрении административного дела по существу судом первой инстанции полно и верно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, правильно применены нормы материального права, регулирующие возникшие правоотношения, не допущено нарушений норм процессуального права, которые могли бы повлечь отмену или изменение принятого решения.

Между тем, судебная коллегия приходит к выводу о необходимости отмены решения суда в части разрешения вопроса о возмещении административному истцу расходов по уплате государственной пошлины.

Исходя из положений ч. 1 ст. 111 КАС Российской Федерации, ст. 165 и 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст. 52 Федерального закона от 17 января 1992 года №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» расходы административного истца по уплате государственной пошлины подлежат компенсации за счёт казны Российской Федерации в лице Министерство финансов Российской Федерации.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 309-311 КАС Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Московского районного суда города Твери от 26 января 2021 года в части взыскания с прокуратуры Тверской области в пользу открытого акционерного общества «Мелькомбинат» расходов по оплате государственной пошлины в размере 2000 (двух тысяч) рублей отменить, взыскав данные расходы с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счёт казны Российской Федерации.

В остальной части решение Московского районного суда города Твери от 26 января 2021 года оставить без изменения, апелляционное представление прокурора Московского района города Твери – без удовлетворения.

Кассационная жалоба (представление) может быть подана во Второй кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи