Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе административного ответчика и апелляционному представлению прокурора на решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 29 января 2020 г. по административному исковому заявлению индивидуальных предпринимателей ФИО1 Абульфат оглы, ФИО2, ФИО3 НикО.ча к администрации Петрозаводского городского округа о признании нормативного правового акта не действующим в части.

Заслушав доклад судьи Соляникова Р.В., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Административные истцы обратились в суд с требованием о признании не действующими со дня вступления решения суда в законную силу: абзаца 4 п. 4, абзаца 5 п. 5, п.п. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 Порядка демонтажа (перемещения) самовольно (незаконно) установленных нестационарных объектов на территории Петрозаводского городского округа, утвержденного постановлением администрации Петрозаводского городского округа от 25 апреля 2011 г. № 1417 (далее – Порядок); пп. «г», «д», «е» п. 3, п.п. 7, 8, 10, 11 Приложения № 1 и Приложений №№ 3, 4, 5 к Порядку.

Оспариваемыми положениями предусмотрена административная процедура демонтажа и перемещения нестационарных торговых объектов на территории Петрозаводского городского округа, которая осуществляется комиссией по проведению демонтажа (перемещения) самовольно (незаконно) установленных нестационарных торговых объектов на территории Петрозаводского городского округа.

По мнению административных истцов, комиссия по проведению демонтажа (перемещения) самовольно (незаконно) установленных нестационарных объектов в отсутствии вступившего в законную силу судебного акта принимает решение о незаконности установки нестационарного торгового объекта, определяет механизм их принудительного демонтажа (перемещения), хранения, а в последующем их утилизации. В этой связи названный Порядок в указанных положениях нарушает их право собственности, предусматривая незаконное распоряжение чужим имуществом (нестационарным торговым объектом) путем исполнения административной процедуры без вступившего в законную силу судебного акта. Кроме того, приведенные положения Порядка не соответствуют ч. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации, ст.ст. 10, 11, 12 ГК РФ.

Решением суда заявленные требования удовлетворены. С Администрации Петрозаводского городского округа в пользу административных истцов взысканы расходы по уплате государственной пошлины по 300 руб. каждому.

С решением суда не согласны административный ответчик и прокурор, которые просят его отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

В апелляционной жалобе административный ответчик указывает, что самовольное занятие земельного участка нестационарным торговым объектом может повлечь нарушение прав добросовестных предпринимателей на занятие экономической и торговой деятельностью. Порядком предусмотрены хранение нестационарного объекта, уведомление владельца о факте демонтажа объекта, срок и процедура возврата объекта, обращение объекта в муниципальную собственность, утилизация объекта в случае его невостребованности в исключительных случаях. Снос и демонтаж объекта влекут разные правовые последствия, процедура демонтажа (перемещения) является открытой. Получив уведомление, владелец вправе самостоятельно устранить нарушения законодательства путем вывоза самовольно установленного объекта. Если владелец этого не делает, то перемещение нестационарного объекта осуществляется принудительно.

В апелляционном представлении прокурор указывает, что в результате демонтажа объект движимого имущества не утрачивает своих свойств и не перестает существовать как объект права, в отличие от последствий, вызванных сносом объекта недвижимого имущества, возведенного с нарушением установленного порядка. Наличие права собственности у лица на самовольно установленный движимый нестационарный объект, при отсутствии прав пользования и владения соответствующим земельным участком, не может быть реализовано в нарушение прав собственника земельного участка. Оспариваемый Порядок не исключает возможности реализации субъектом предпринимательской деятельности права на обращение в суд за защитой предполагаемого нарушенного права в случае принятия органом местного самоуправления решения о демонтаже объекта.

В заседании суда апелляционной инстанции представитель администрации Петрозаводского городского округа ФИО4 и прокурор Иовлев Д.С. поддержали доводы жалобы и представления.

Представитель административных истцов ФИО5 просила оставить решение суда без изменения.

Иные лица, участвующие в деле, представителей в суд не направили, извещены о времени и месте рассмотрения дела.

Заслушав объяснения явившихся лиц, изучив материалы дела и доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему выводу.

Постановлением администрации Петрозаводского городского округа от 25 апреля 2011 г. № 1417 (в редакции от 19 июня 2019 г.) утвержден Порядок демонтажа (перемещения) самовольно (незаконно) установленных нестационарных объектов на территории Петрозаводского городского округа.

Указанное постановление и акты о внесении в него изменений официально опубликованы в периодическом печатном средстве массовой информации органов местного самоуправления Петрозаводского городского округа – «Информационный бюллетень». По основаниям нарушения порядка обнародования постановление не оспаривается.

В соответствии с п. 4 ст. 3 ЗК РФ на основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами (п. 3 ст. 3 ЗК РФ).

В силу пп. 2 п. 1 и пп. 4 п. 2 ст. 60 ЗК РФ нарушенное право на земельный участок подлежит восстановлению в случае самовольного занятия земельного участка. Действия, нарушающие права на землю граждан и юридических лиц или создающие угрозу их нарушения, могут быть пресечены путем восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения.

Согласно п. 1 ст. 39.36 ЗК РФ размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».

Пункт 6 ст. 2 названного Федерального закона определяет нестационарный торговый объект как торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.

Размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (ч. 1 ст. 10 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»).

В соответствии с п. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществление муниципального земельного контроля в границах городского округа отнесено к вопросам местного значения городского округа.

В силу п. 1 ст. 72 ЗК РФ под муниципальным земельным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.

Муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учетом положений настоящей статьи (п. 2 ст. 72 ЗК РФ).

Органы местного самоуправления городского округа осуществляют муниципальный земельный контроль в отношении расположенных в границах городского округа объектов земельных отношений (п. 3 ст. 72 ЗК РФ).

Согласно п.п. 6 - 8 ч. 1 ст. 39 Устава Петрозаводского городского округа, принятого решением Петрозаводского городского Совета от 19 октября 1999 г. № XXIII-XXVI/418, к полномочиям администрации относится контроль за использованием территорий и инфраструктуры округа; управление муниципальной собственностью в соответствии с действующим законодательством; осуществление муниципального контроля.

Поскольку действие оспариваемого акта направлено на реализацию организационно-распорядительным органом местного самоуправления прав в области контроля использования объектов земельных отношений на территории городского округа, данный акт издан в пределах компетенции администрации Петрозаводского городского округа.

Предметом правового регулирования Порядка является деятельность Администрации Петрозаводского городского округа по осуществлению мероприятий, связанных с демонтажем (перемещением) самовольно установленных на территории Петрозаводского городского округа нестационарных объектов, для установки которых не требуется разрешение на строительство (п. 1 Порядка).

Абзацем 4 п. 4 Порядка предусмотрено, что в случае отсутствия лица, осуществившего самовольную (незаконную) установку выявленного нестационарного объекта, при составлении акта о выявлении, а также при невозможности установить лицо, осуществившее самовольную (незаконную) установку нестационарного объекта, его демонтаж (перемещение) и хранение осуществляются в порядке, предусмотренном п.6 настоящего Порядка.

Абзац 5 п. 5 Порядка устанавливает, что в случае неисполнения физическим лицом, в том числе зарегистрированным в качестве индивидуального предпринимателя, или юридическим лицом, самовольно (незаконно) установившим нестационарный объект, требования об освобождении самовольно занятых земельных участков, комиссия принимает решение о демонтаже (перемещении) самовольно (незаконно) установленного нестационарного объекта силами и средствами администрации Петрозаводского городского округа.

Пункт 6 Порядка предусматривает принятие создаваемой при администрации Петрозаводского городского округа комиссией по проведению демонтажа самовольно установленных нестационарных объектов на территории Петрозаводского городского округа решения о демонтаже (перемещении) таких объектов силами и средствами органа местного самоуправления в случае неисполнения гражданином или юридическим лицом, установившим нестационарный объект, предложения и требования об освобождении земельного участка.

Согласно п. 7 Порядка на основании решения комиссии о демонтаже (перемещении) самовольно (незаконно) установленного нестационарного объекта администрация Петрозаводского городского округа обеспечивает заключение в порядке и на условиях, установленных действующим законодательством, контракта или договора на выполнение работ по демонтажу (перемещению), транспортировке, временному хранению и утилизации самовольно (незаконно) установленных нестационарных объектов.

Пункт 8 Порядка предусматривает, что о дате демонтажа (перемещения) лицо, самовольно (незаконно) установившее нестационарный объект, уведомляется комиссией путем вручения (направления) уведомления по форме согласно Приложению № 4 к настоящему Порядку, а также посредством сети Интернет.

В п. 9 Порядка раскрывается процедура демонтажа (перемещения) самовольно установленного нестационарного объекта; обозначено лицо, полномочное производить такой демонтаж (перемещение) – организация, с которой администрацией Петрозаводского городского округа заключен договор на выполнение работ по демонтажу, перевозке и хранению самовольно установленного объекта; предусмотрены требования к акту о демонтаже самовольно установленного нестационарного объекта (Приложение № 5); определено место хранения демонтированных (перемещенных) объектов.

Пункт 10 Порядка предусматривает возврат демонтированного (перемещенного) самовольно установленного нестационарного объекта и находящегося в нем имущества лицу, подтвердившему права на демонтированный объект, после возмещения им расходов администрации Петрозаводского городского округа на его хранение.

Пункт 11 Порядка предоставляет администрации Петрозаводского городского округа право обратиться в суд с заявлением о признании нестационарного объекта бесхозяйным и признании права муниципальной собственности для последующей утилизации в случае, если в течение месяца с момента перемещения объекта на площадку временного хранения его владелец не обратится за его возвратом или иным образом осуществит действия (бездействие) с целью отказа от права собственности на имущество. При этом решение суда не требуется, если стоимость имущества ниже суммы, соответствующей пятикратному размеру оплаты труда, а также в случае письменного отказа владельца от права на имущество в пользу муниципального образования.

Пункт 12 Порядка закрепляет, при соблюдении приведенных в п. 11 Порядка условий, порядок утилизации перемещенного имущества организацией, уполномоченной по контракту или договору на выполнение соответствующих работ, за счет средств бюджета Петрозаводского городского округа.

Подпункты «г», «д», «е» п. 3 Положения о комиссии по проведению демонтажа (перемещения) самовольно (незаконно) установленных нестационарных объектов на территории Петрозаводского городского округа (приложение № 1 к Порядку) закрепляют права комиссии по принятию решений о демонтаже (перемещении) самовольно (незаконно) установленных нестационарных объектов, осуществлении их демонтажа (перемещения) и об утилизации невостребованных демонтированных (перемещенных) самовольно (незаконно) установленных нестационарных объектов и имущества, находящегося в них на момент демонтажа (перемещения).

Пункты 7, 8, 10 названного Положения определяют правомочность комиссии – присутствие на заседании более половины ее членов, порядок принятия решений – простым большинством голосов, порядок направления протокола комиссии о демонтаже (перемещении) объекта в администрацию Петрозаводского городского округа.

Пункт 11 Положения устанавливает, что председатель комиссии, а в период его отсутствия – заместитель председателя комиссии, определяет из числа членов комиссии лиц, ответственных за проведение работ по составлению актов о выявлении самовольно (незаконно) установленных нестационарных объектов, требований об освобождении самовольно занятых земельных участков, уведомлений о дате демонтажа (перемещения) самовольно (незаконно) установленного нестационарного объекта и актов о демонтаже (перемещении) самовольно (незаконно) установленных нестационарных объектов в соответствии с Порядком.

Приложениями №№ 3, 4, 5 утверждены формы требования об освобождении самовольно (незаконно) занятого земельного участка, уведомления о дате демонтажа (перемещения) самовольно (незаконно) установленного нестационарного объекта и акта о демонтаже (перемещении) такого объекта.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 30 марта 2015 г. признаны недействующими со дня вступления в силу апелляционного определения п.п. 6, 9, 10, абзацы 3, 4 п. 12, п. 13 ранее действовавшего Порядка демонтажа самовольно установленных нестационарных объектов на территории Петрозаводского городского округа, утвержденного постановлением администрации Петрозаводского городского округа от 25 апреля 2011 № 1417 (в редакции от 26 марта 2013 г. ); пп. «г», «д», «е» п. 3 Приложения № 1, Приложение № 4 и Приложение № 5 к названному Порядку.

При рассмотрении данного дела суд пришел к выводу, что установленные оспоренными нормами Порядка права комиссии при администрации Петрозаводского городского округа по демонтажу и утилизации самовольно установленных нестационарных объектов на территории Петрозаводского городского округа выходят за пределы компетенции органа местного самоуправления как органа муниципального земельного контроля и допускают реализацию прав органа во внесудебном порядке.

Новая редакция оспариваемого Порядка, которая является предметом настоящего иска, раскрывает понятие демонтажа (перемещения) как перенос (перемещение) самовольно (незаконно) установленного нестационарного объекта, в результате которого объект движимого имущества не утрачивает своих свойств и не перестает существовать как объект права. Демонтаж (перемещение) не лишает владельца самовольно (незаконно) установленного нестационарного объекта права собственности на такой объект (п. 2.5).

Помимо этого в настоящее время Порядок закрепляет дополнительные гарантии собственников таких объектов в виде обнародования предложения об их демонтаже (переносе) в источнике официального опубликования муниципальных правовых актов и на официальном сайте администрации Петрозаводского городского округа.

Таким образом, оспариваемые нормы не являются идентичными тем, которые были признаны не действующими приведенным выше апелляционным определением Верховного Суда Республики Карелия, на них не распространяются положения ч. 3 ст. 216 КАС РФ, в связи с чем они образуют самостоятельный предмет проверки в рамках рассмотрения настоящего спора.

Постановляя решение об удовлетворении административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемые нормы входят в противоречие с положениями законодательства, регулирующими порядок реализации органами местного самоуправления их прав в области земельных правоотношений.

Кроме того, суд пришел к выводу о том, что утилизация вещей, стоимость которых составляет менее пятикратного минимального размера оплаты труда, как представляющая собой форму распоряжения такими вещами, нарушает право собственника этой вещи.

Однако судебная коллегия полагает выводы суда противоречащими действующему законодательству.

Отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением земельными участками в части, не урегулированной ЗК РФ и принятыми в соответствии с ним нормативными актами, регулируются гражданским законодательством.

В силу п. 1 ст. 1, п. 1 ст. 124 ГК РФ органы местного самоуправления выступают в данных отношениях на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами.

Защита права муниципальной собственности должна осуществляться органом местного самоуправления с соблюдением требований о пределах осуществления гражданских прав, порядка и способов их защиты (ст.ст. 10, 12 ГК РФ).

Нестационарные объекты по своей юридической природе признаются объектом градостроительной деятельности (п.п. 1, 10.2, 36, 38 ст. 1 ГрК РФ).

Использование земельных участков для незаконного размещения нестационарных объектов, без оформленных в установленном порядке уполномоченными органами документов (документов, являющихся основанием для использования земельного участка и (или) разрешения на строительство) может быть расценено как нарушение прав Петрозаводского городского округа на соответствующие земельные участки.

Следовательно, Петрозаводский городской округ как субъект прав в отношении земельных участков, как находящихся в муниципальной собственности так и входящих в территорию городского округа, вправе осуществлять их защиту путем восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения, а также самозащиту гражданских прав во внесудебном порядке.

Тот факт, что согласно ст. 1 Закона Республики Карелия от 29 декабря 2015 г. № 1980-ЗРК «О перераспределении полномочий по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, между органами местного самоуправления муниципальных образований в Республике Карелия и органами государственной власти Республики Карелия» полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований в Республике Карелия по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, переданы органам государственной власти Республики Карелия, не означает отсутствие у администрации Петрозаводского городского округа законного интереса в обеспечении целевого использования земель, расположенных на территории городского округа.

Приведенная норма лишь перераспределяет полномочия по предоставлению (ранее – распоряжению) земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, не затрагивая при этом иных прав муниципального образования в отношении таких участков, возникающих в ходе решения вопросов местного значения (градостроительная деятельность, благоустройство и т.п.).

В соответствии со ст.ст. 12, 14 ГК РФ способы самозащиты должны быть соразмерны нарушению и не выходить за пределы действий, необходимых для его пресечения.

Анализ оспариваемых положений позволяет прийти к выводу о том, что реализация обозначенного в Порядке права органа местного самоуправления на самозащиту от незаконного занятия земельных участков осуществляется при обязательном соблюдении этим органом прав владельцев нестационарных объектов как на самостоятельное перемещение спорного объекта, так и на превентивное обжалование соответствующих уведомлений и требований в административном или судебном порядке в случае несогласия с ними.

Предусмотренные данным Порядком сроки, равно как и способы размещения требований и уведомлений о предстоящем перемещении объектов в общедоступных местах и источниках информации, являются достаточными для обеспечения владельцам нестационарных объектов возможности реализовать приведенные выше права, в связи с чем содержащиеся в Порядке нормы обеспечивают необходимый баланс между правами и обязанностями участников обеих сторон спорных правоотношений.

Сходные по содержанию правовые позиции изложены в апелляционных определениях Верховного Суда Российской Федерации от 09 декабря 2015 г. № 117-АПГ15-5 и от 26 июля 2017 г. № 4-АПГ17-18.

Вывод суда о незаконности установленных административным ответчиком правил утилизации перемещенных на площадку для хранения объектов и находящегося в них имущества, мотивированный тем, что право на утилизацию как форма распоряжения имуществом принадлежит исключительно его собственнику, сделан без учета того обстоятельства, что вопрос утилизации находящихся на хранении объектов согласно п. 11 Порядка разрешается только после их поступления в собственность муниципального образования.

Так, согласно п. 2 ст. 226 ГК РФ лицо, в собственности, владении или пользовании которого находится земельный участок, водный объект или иной объект, где находится брошенная вещь, стоимость которой явно ниже суммы, соответствующей пятикратному минимальному размеру оплаты труда, либо брошенные лом металлов, бракованная продукция, топляк от сплава, отвалы и сливы, образуемые при добыче полезных ископаемых, отходы производства и другие отходы, имеет право обратить эти вещи в свою собственность, приступив к их использованию или совершив иные действия, свидетельствующие об обращении вещи в собственность. Другие брошенные вещи поступают в собственность лица, вступившего во владение ими, если по заявлению этого лица они признаны судом бесхозяйными.

Из содержания оспариваемых положений следует, что право собственности на невостребованное имущество возникает у муниципального образования либо на основании решения суда, либо без такого решения, если стоимость этих объектов ниже пятикратного размера оплаты труда (под которым в оспариваемом акте с очевидностью понимается минимальный размер оплаты труда), либо если имеется письменный отказ владельца объекта от права на него в пользу муниципального образования.

Соответственно, во исполнение приведенной выше нормы при поступлении упомянутого имущества в собственность муниципального образования оно вправе принять решение о его утилизации.

Иные положения оспариваемого акта, касающиеся процедурных моментов работы комиссии, каким-либо нормам права, имеющим большую юридическую силу, также не противоречат.

При таких обстоятельствах судебная коллегия отменяет постановленное по делу решение как вынесенное при неправильном применении норм материального права (п. 4 ч. 2 ст. 310 КАС РФ) и принимает по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Руководствуясь ст.ст. 309 - 311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 29 января 2020 г. по настоящему делу отменить.

Принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении исковых требований ФИО1 Абульфат оглы, ФИО2, ФИО3 НикО.ча к администрации Петрозаводского городского округа о признании не действующим в части Порядка демонтажа (перемещения) самовольно (незаконно) установленных нестационарных объектов на территории Петрозаводского городского округа, утвержденного постановлением администрации Петрозаводского городского округа от 25 апреля 2011 г. № 1417.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия.

Вступившие в законную силу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня их вступления в законную силу.

Кассационные жалоба, представление подаются в Третий кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции, принявший решение.

Председательствующий

Судьи