Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Чите 13 ноября 2019 года административное дело по административному исковому заявлению заместителя Петровск-Забайкальского межрайонного прокурора Хорлоевой Ю.Г. к администрации городского округа «Город Петровск- Забайкальский» о возложении обязанности,

по апелляционной жалобе представителя административного ответчика администрации городского округа «Город Петровск- Забайкальский» ФИО1,

на решение Петровск-Забайкальского городского суда Забайкальского края от <Дата>, которым административный иск удовлетворен.

Признано незаконным бездействие администрации городского округа «Город Петровск-Забайкальский» в границах городского округа по вопросам обеспечения доступности транспортного обслуживания и обеспечения льготного проезда отдельных категорий граждан, указанных в Законе Забайкальского края от 30 апреля 2015 года №1165-ЗЗК «О льготном проезде на городском и пригородном пассажирском транспорте общего пользования для отдельных категорий граждан на территории Забайкальского края».

На администрацию городского округа «Город Петровск-Забайкальский» возложена обязанность обеспечить доступность транспортного обслуживания в границах городского округа «Город Петровск-Забайкальский» посредством организации льготного проезда на городском и пригородном пассажирском транспорте общего пользования (кроме воздушного и железнодорожного) категориям граждан, указанных в Законе Забайкальского края от 30 апреля 2015 года №1165-ЗЗК «О льготном проезде на городском и пригородном пассажирском транспорте общего пользования для отдельных категорий граждан на территории Забайкальского края» в срок <Дата>.

Заслушав доклад судьи Бурака М.Н., выслушав пояснения прокурора Забайкальской краевой прокуратуры Выскубовой С.А., полагавшей решение суда законным и обоснованным, а доводы апелляционной жалобы не подлежащими удовлетворению, исследовав материалы дела, судебная коллегия

установила:

<Дата> заместитель Петровск-Забайкальского межрайонного прокурора Хорлоева Ю.Г., действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратилась в суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, в обоснование указала, что прокуратурой района была проведена проверка исполнения законодательства в сфере оплаты льготного проезда отдельных категорий граждан по обращению ФИО2, в ходе которой установлено, что администрацией городского округа «Город Петровск-Забайкальский» на настоящий момент доступность транспортного обслуживания для пенсионеров, инвалидов, льготных категорий граждан на территории городского округа не обеспечена, полномочия по организации социальной поддержки отдельных категорий граждан путем обеспечения льготного проезда на городском и пригородном пассажирском транспорте общего пользования не исполняются. Соответствующие договоры с индивидуальными предпринимателями не заключены. Обеспечение льготного проезда на территории городского округа с 2016 года не организовано. Взаимодействие с Министерством территориального развития Забайкальского края по данному вопросу не осуществляется. Невыполнение мер по организации исполнения государственных полномочий по обеспечению льготного проезда на городском транспорте общего пользования и обеспечения доступности для отдельных категорий граждан, по мнению прокурора, нарушает права неопределенного круга лиц, нуждающихся в особой социальной защите, в частности инвалидов и ветеранов труда. Допущенные нарушения закона стали возможными вследствие ненадлежащего исполнения работниками администрации городского округа своих обязанностей, а также отсутствия должного контроля со стороны руководства. С учетом уточнения требований, просил признать незаконным бездействие администрации городского округа «Город Петровск-Забайкальский» в границах городского округа по вопросам обеспечения доступности транспортного обслуживания и обеспечения льготного проезда отдельных категорий граждан; обязать администрацию городского округа «Город Петровск-Забайкальский» обеспечить доступность транспортного обслуживания в границах городского округа «Город Петровск-Забайкальский» посредством организации льготного проезда на городском и пригородном пассажирском транспорте общего пользования (кроме воздушного и железнодорожного) категориям граждан, указанных в Законе Забайкальского края от 30 апреля 2015 года №1165-ЗЗК «О льготном проезде на городском и пригородном пассажирском транспорте общего пользования для отдельных категорий граждан на территории Забайкальского края» в срок до <Дата> (л.д. 5-10).

Судом принято приведенное выше решение (л.д. 74-83).

В апелляционной жалобе представитель административного ответчика администрации городского округа «Город Петровск-Забайкальский» ФИО1 считает решение суда незаконным и необоснованным, принятым с нарушением норм материального права, просит его отменить, принять новое об отказе в удовлетворении требований прокурора. В обоснование указывает, что суд первой инстанции в решении ссылается на законы Забайкальского края, которые утратили силу. Полагает, что в нарушение закона к участию в деле не было привлечено Министерство социальной защиты населения. Также указывает на то, что городской округ не наделен полномочиями по утверждению формы льготного проездного билета и его изготовлению, в связи с чем, не имея возможности изготовить билет, администрация не имела возможности его выдать льготным категориям пассажиров (л.д. 102-104).

Административный ответчик администрация городского округа «Город Петровск-Забайкальский», заинтересованные лица Министерство территориального развития Забайкальского края, Министерство финансов Забайкальского края, Министерство труда и социальной защиты населения Забайкальского края своих представителей для участия в суде апелляционной инстанции не направили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом. На основании статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) коллегия полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Исследовав материалы дела, проверив законность и обоснованность судебного решения, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно части 8 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, в связи с поступившим обращением гражданина ФИО2, Петровск-Забайкальской межрайонной прокуратурой проведена проверка обеспечения администрацией городского округа «Город Петровск-Забайкальский» льготного проезда на городском транспорте отдельных категорий граждан. В ходе проверки установлено, что доступность транспортного обслуживания для пенсионеров, инвалидов, льготных категорий граждан на территории городского округа «Город Петровск-Забайкальский» с 2016 года не обеспечена, полномочия по организации социальной поддержки отдельных категорий граждан путем обеспечения льготного проезда на городском и пригородном пассажирском транспорте общего пользования не исполняются, соответствующие договоры с индивидуальными предпринимателями, предусматривающие льготный проезд отдельным категориям граждан, не заключены.

<Дата> по результатам проверки в адрес главы Администрации городского округа «Город Петровск-Забайкальский» внесено представление об устранении выявленных нарушений, по результатам рассмотрения которого администрацией городского округа «Город Петровск-Забайкальский» <Дата> дан ответ о том, что обеспечение льготного проезда не относится к полномочиям городского округа «Город Петровск-Забайкальский».

Полагая, что невыполнение администрацией городского округа «Город Петровск-Забайкальский» мер по организации исполнения государственных полномочий по обеспечению льготного проезда на городском транспорте общего пользования для отдельных категорий граждан нарушает права неопределенного круга лиц, нуждающихся в особой социальной защите, и считая ответ администрации городского округа «Город Петровск-Забайкальский» от <Дата> не основанным на положениях закона, прокурор обратился в суд с настоящим административным иском.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что администрация городского округа «Город Петровск-Забайкальский» мер по организации исполнения государственных полномочий по обеспечению льготного проезда на городском транспорте общего пользования и обеспечения доступности для отдельных категорий граждан, в нарушение требований закона, с 2016 года не предпринимает, при этом администрация не представила каких-либо объективных данных, препятствующих исполнению возложенной законами обязанности.

Судебная коллегия полагает возможным согласиться с выводами суда первой инстанции в силу следующего.

Согласно положениям статьи 7 Конституции Российской Федерации, Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб.

В соответствии с частью 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (часть 1 статьи 132 Конституции РФ).

В силу пункта 7 части 1 статьи 14 Федеральным законом от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселения относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения.

Во исполнение обязанности по регулированию отношений в сфере организации обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом на территории городского округа «Город Петровск-Забайкальский» решением Думы городского округа «Город Петровск-Забайкальский» от <Дата>№ утверждено Положение «Об организации обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом на территории городского округа «Город Петровск-Забайкальский», в пункте 3.1 которого в качестве одного из принципов организации транспортного обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом на территории городского округа закреплен принцип доступности транспортного обслуживания для населения.

В соответствии с положениями Закона Забайкальского края от 30 апреля 2015 года №1165-ЗЗК «О льготном проезде на городском и пригородном пассажирском транспорте общего пользования для отдельных категорий граждан на территории Забайкальского края», предусмотрено право на 50-процентную скидку со стоимости проезда на городском и пригородном пассажирском транспорте общего пользования лицам, достигшим возраста 60 и 55 лет (соответственно мужчины и женщины), инвалидам Великой Отечественной войны, инвалидам боевых действий и другим категориям граждан. Оказание данной меры социальной поддержки отдельным категориям граждан является расходным обязательством Забайкальского края.

Статьей 1 Закона Забайкальского края от 06 мая 2013 года №816-ЗЗК «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Забайкальского края отдельным государственным полномочием по организации социальной поддержки отдельных категорий граждан путем обеспечения льготного проезда на городском и пригородном пассажирском транспорте общего пользования (кроме воздушного и железнодорожного)» (далее – Закон Забайкальского края от 06 мая 2013 года №816-ЗЗК) органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Забайкальского края наделены отдельным государственным полномочием по организации социальной поддержки отдельных категорий граждан, указанных в части 1 статьи 1 Закона Забайкальского края от 30 апреля 2015 года №1165-ЗЗК, путем обеспечения льготного проезда на городском и пригородном пассажирском транспорте общего пользования (кроме воздушного и железнодорожного).

Положениями статьи 3 Закона Забайкальского края от 06 мая 2013 года №816-ЗЗК предусмотрено, что при осуществлении государственного полномочия органы местного самоуправления обязаны, в том числе представлять документы, отчеты и иную информацию, связанную с осуществлением государственного полномочия, в исполнительный орган государственной власти Забайкальского края, определяющий перспективные направления развития в области транспортного обслуживания населения, и в исполнительный орган государственной власти Забайкальского края, определяющий перспективные направления развития в области финансов.

При осуществлении государственного полномочия органы местного самоуправления представляют в уполномоченный орган в области финансов расчет расходов на осуществление государственного полномочия на следующий год - ежегодно в сроки, установленные бюджетным законодательством (статья 8 Закона Забайкальского края от 06 мая 2013 года №816-ЗЗК)

Проанализировав вышеприведенные требования законов, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о бездействие администрации городского округа «Город Петровск-Забайкальский» по организации исполнения государственных полномочий по обеспечению льготного проезда на городском транспорте общего пользования и обеспечения доступности для отдельных категорий граждан, имевшем место с 2016 года и по настоящее время.

Материалами дела подтверждается, что отсутствие финансирования на обеспечение льготного проезда из средств краевого бюджета было напрямую связано с невыполнением администрацией городского округа «Город Петровск-Забайкальский» предусмотренной статьей 8 Закона Забайкальского края от 06 мая 2013 года №816-ЗЗК обязанности по представлению в уполномоченный орган в области финансов ежегодного расчета расходов на осуществление государственного полномочия на следующий год.

В этой связи подлежат отклонению доводы представителя административного ответчика об отсутствии бездействия по причине не выделения бюджетом края денежных средств на организацию исполнения государственных полномочий по обеспечению льготного проезда.

Давая оценку решению суда в части возложения на администрацию городского округа «Город Петровск-Забайкальский» обязанности обеспечить доступность транспортного обслуживания в границах городского округа «Город Петровск-Забайкальский» посредством организации льготного проезда на городском и пригородном пассажирском транспорте общего пользования в срок до <Дата> судебная коллегия полагает необходимым отметить следующее.

Как отмечалось выше, статьей 1 Закона Забайкальского края от 06 мая 2013 года №816-ЗЗК органы местного самоуправления муниципальных районов Забайкальского края наделены отдельным государственным полномочием по организации социальной поддержки отдельных категорий граждан, указанных в части 1 статьи 1 Закона Забайкальского края от 30 апреля 2015 года №1165-ЗЗК «О льготном проезде на городском и пригородном пассажирском транспорте общего пользования для отдельных категорий граждан на территории Забайкальского края», путем обеспечения льготного проезда на городском и пригородном пассажирском транспорте общего пользования (кроме воздушного и железнодорожного).

Часть 5 статьи 19 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет, что финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Согласно статьи 5 Закона Забайкальского края от 06 мая 2013 года №816-ЗЗК финансовое обеспечение осуществления органами местного самоуправления государственного полномочия осуществляется за счет предоставляемых бюджетам соответствующих муниципальных районов и городских округов субвенций из бюджета края на очередной финансовый год в порядке, устанавливаемом Правительством Забайкальского края.

Постановлением Правительства Забайкальского края от 07 июня 2013 года №226 определен Порядок предоставления субвенций бюджетам муниципальных районов и городских округов в соответствии с Законом Забайкальского края «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Забайкальского края отдельным государственным полномочием по организации социальной поддержки отдельных категорий граждан путем обеспечения льготного проезда на городском и пригородном пассажирском транспорте общего пользования (кроме воздушного и железнодорожного)», пунктом вторым которого предусмотрено, что органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Забайкальского края (далее - органы местного самоуправления) ежемесячно до 10-го числа месяца, следующего за отчетным, направляют в Министерство территориального развития Забайкальского края (далее - уполномоченный орган в области транспорта) заявки на предоставление субвенций по форме, устанавливаемой уполномоченным органом в области транспорта. Уполномоченный орган в области транспорта на основании заявок органов местного самоуправления не позднее 15-го числа месяца, следующего за отчетным, представляет в Министерство финансов Забайкальского края (далее - уполномоченный орган в области финансов) сводную заявку на финансирование субвенций местным бюджетам в соответствии с кассовым планом (пункт 3). Уполномоченный орган в области финансов в течение 5 рабочих дней со дня получения сводной заявки перечисляет на лицевой счет уполномоченного органа в области транспорта субвенцию в пределах кассового плана по расходам бюджета на соответствующий месяц (пункт 4). Уполномоченный орган в области транспорта в течение 5 рабочих дней со дня поступления средств на лицевой счет перечисляет их в местные бюджеты на счета, открытые для кассового обслуживания соответствующих бюджетов (пункт 5).

В соответствии с Постановлением Правительства Забайкальского края от 20 мая 2019 года №194 «О некоторых вопросах совершенствования структуры исполнительных органов государственной власти Забайкальского края» Министерство территориального развития Забайкальского края упразднено. Полномочия и функции Министерства территориального развития Забайкальского края в области транспортного обслуживания населения переданы Министерству строительства, дорожного хозяйства и транспорта Забайкальского края.

Пунктом 13.6.10. Положения о Министерстве строительства, дорожного хозяйства и транспорта Забайкальского края, утвержденного Постановлением Правительства Забайкальского края от 20 мая 2019 года №197 установлено, что Министерство строительства, дорожного хозяйства и транспорта Забайкальского края осуществляет контроль за осуществлением органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов края переданного им отдельного государственного полномочия по организации социальной поддержки отдельных категорий граждан, указанных в части 1 статьи 1 Закона края от 30 апреля 2015 года №1165-ЗЗК «О льготном проезде на городском и пригородном пассажирском транспорте общего пользования для отдельных категорий граждан на территории Забайкальского края», путем обеспечения льготного проезда на городском и пригородном пассажирском транспорте общего пользования (кроме воздушного и железнодорожного).

Приказом Министерства строительства, дорожного хозяйства и транспорта Забайкальского края от 10 сентября 2019 года №38 установлены формы заявки на предоставление субвенций и отчета: компенсации убытков, образовавшихся в результате оказания мер социальной поддержки отдельным категориям граждан.

Пунктом 3 статьи 86 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что расходные обязательства муниципального образования, связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, устанавливаются муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления и исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта РФ, предоставляемых местным бюджетам. Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением. (часть 3 статьи 219 Бюджетного кодекса РФ).

При этом, принятие бюджетных обязательств в размерах, превышающих утвержденные бюджетные ассигнования и (или) лимиты бюджетных обязательств влечет административную ответственность, предусмотренную статьей 15.15.10 КоАП РФ.

Анализ вышеприведенных положений законов позволяет судебной коллегии прийти к выводу о том, что исполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий возможно только при их полном финансовом обеспечении со стороны органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Изначально Законом Забайкальского края от 25 декабря 2018 года №1668-ЗЗК «О бюджете Забайкальского края на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов» бюджету городского округа «Город Петровск-Забайкальский» Забайкальского края не было предусмотрено ассигнований лимитов бюджетных обязательств на осуществление полномочия по обеспечению льготного проезда отдельных категорий граждан.

Представленными стороною административного истца в суд апелляционной инстанции доказательствами подтверждается, что в рамках подготовки проекта закона о бюджете Забайкальского края на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов, произведено уточнение обоснований бюджетных ассигнований на очередной финансовый год, в рамках которого администрации городского округа «Город Петровск-Забайкальский предусмотрена субвенция на обеспечение льготного проезда отдельным категориям граждан в размере 499,2 тыс. рублей.

Таким образом, судебная коллегия, во исполнение требования об исполнимости судебного решения, полагает необходимым уточнить решение суда в части возложения на администрацию городского округа обязанности по обеспечению доступность транспортного обслуживания в границах городского округа «Город Петровск-Забайкальский» посредством организации льготного проезда, указанием на исполнение полномочия по организации льготного проезда в размере субвенций, предусмотренных бюджетом Забайкальского края на осуществление данного полномочия, а с учетом соблюдения процедуры по организации льготного проезда, установить срок исполнения данного требования до 01 февраля 2020 года.

Довод представителя администрации о невозможности организации льготного проезда на общественном транспорте по причине осуществления на территории городского округа «Город Петровск-Забайкальский» регулярных перевозок пассажиров только по нерегулируемым тарифам, подлежит отклонению, поскольку действующее законодательство не содержит запрета на заключение договоров с перевозчиками на перевозку льготных категорий граждан и компенсации убытков при указанном виде регулярных перевозок пассажиров.

Ссылка автора апелляционной жалобы на невозможность применения положений Закона Забайкальского края от 30 апреля 2015 года №1165-ЗЗК «О льготном проезде на городском и пригородном пассажирском транспорте общего пользования для отдельных категорий граждан на территории Забайкальского края» подлежит отклонению как основанная на неверном толковании норм права.

Подлежит отклонению как не основанный на материалах дела и довод апелляционной жалобы о не привлечении к участию в деле Министерство труда и социальной защиты населения Забайкальского края, поскольку данное министерство определением суда от 26 марта 2019 года привлечено к участию в деле в качестве заинтересованного лица.

Вопреки соответствующему доводу жалобы, суд первой инстанции полно и правильно установил все фактические обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, дал оценку доказательствам, применил подлежащие применению нормы материального и процессуального права.

Иные доводы апелляционной жалобы сводятся лишь к несогласию с выводами суда и субъективной оценке установленных обстоятельств, что не может рассматриваться в качестве основания для отмены правильного по существу судебного решения в апелляционном порядке. Всем представленным доказательствам суд дал надлежащую правовую оценку в соответствии с требованиями статьи 84 КАС РФ, оснований для несогласия с которой у судебной коллегии не имеется. Новых доказательств, опровергающих выводы суда первой инстанции, в суд апелляционной инстанции представлено не было.

Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Забайкальского краевого суда

определила:

решение Петровск-Забайкальского городского суда Забайкальского края от 18 апреля 2019 года изменить, изложить абзац третий резолютивной части решения в следующей редакции.

Обязать администрацию городского округа «Город Петровск-Забайкальский» обеспечить доступность транспортного обслуживания в границах городского округа «Город Петровск-Забайкальский» посредством организации льготного проезда на городском и пригородном пассажирском транспорте общего пользования (кроме воздушного и железнодорожного) категориям граждан, указанных в Законе Забайкальского края от 30 апреля 2015 года №1165-ЗЗК «О льготном проезде на городском и пригородном пассажирском транспорте общего пользования для отдельных категорий граждан на территории Забайкальского края», в пределах размера субвенций, предусмотренных бюджетом Забайкальского края на осуществление данного полномочия, в срок до <Дата>.

В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя административного ответчика администрации городского округа «Город Петровск-Забайкальский» ФИО1 – без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи