Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе представителя административного ответчика администрации Златоустовского городского округа на решение Златоустовского городского суда Челябинской области от 04 июля 2023 года по административному исковому заявлению прокурора города Златоуста в интересах неопределенного круга лиц к администрации Златоустовского городского округа, ФИО1, ФИО2, Финансовому управлению Златоустовского городского округа, Контрольно-счетной палате Златоустовского городского округа о признании нормативного правового акта недействующим,

заслушав доклад судьи Дашкевич Т.А. об обстоятельствах дела и доводах апелляционной жалобы, возражения, мнение прокурора,

у с т а н о в и л а:

Прокурор г. Златоуста в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным иском к Администрации Златоустовского городского округа, в котором просит признать недействующим с момента принятия постановление Администрации Златоустовского городского округа от 08 февраля 2023 года № 41-П/АДМ «Об утверждении Порядка предоставления субсидии на увеличение уставного фонда муниципальных унитарных предприятий» в редакции постановления от 03 апреля 2023 года № 122-П/АДМ.

В обоснование заявленного требования указано, что оспариваемое постановление противоречит нормам федерального законодательства и содержит коррупциогенные факторы. Пунктом 2 Порядка предусмотрено увеличение уставного капитала предприятий, в том числе в целях оказания мер финансовой поддержки юридическим лицам, в отношении которых предприятия осуществляют полномочия учредителя. Пунктами 5, 17, 21 Порядка правом предоставления субсидии наделена Администрация ЗГО. Порядок не содержит норм, регулирующих вопросы, предусмотренные пп. «б» п. 3, пп. «б», «ж», «и» п. 4, пп. «г», «м» п. 5, пп. «а(1)» п. 7 Требований, утвержденных постановлением Правительства РФ от 18 сентября 2020 года № 1492. Пунктом 11 Порядка предусмотрен перечень документов, прилагаемых к заявке на получение субсидии, в пп. 4 п. 11 указано на необходимость предоставления бухгалтерской отчетности за предыдущий финансовый период (бухгалтерский баланс, отчет о финансовых результатах). Указанные положения противоречат Федеральному закону «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», ч. 1 ст. 78 Бюджетного кодекса РФ. В ходе проведения антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта в рамках полномочий, предоставленных Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», выявлены широта дискреционных полномочий (отсутствие или неопределенность условий или оснований принятия решения), выборочное изменение объема прав (возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц), что в соответствии с пп. «а», «в» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 96, является коррупциогенными факторами.

Решением Златоустовского городского суда Челябинской области от 04 июля 2023 года административные требования прокурора города Златоуста удовлетворены.

Не согласившись с постановленным по делу решением, представитель административного ответчика администрации Златоустовского городского округа Краснова А.Д. обратилась в Челябинский областной суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов жалобы указывает, что выводы суда первой инстанции являются незаконными и необоснованными в связи с неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для административного дела. Считает, что решение вынесено с нарушением норм процессуального права, поскольку неверно определена дата признания нормативного правового акта недействующим. В данном случае, суду следовало признать нормативный правовой акт недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.

В возражениях на апелляционную жалобу заместитель прокурора города Златоуста полагал, что решение суда является законным и обоснованным и не подлежит отмене.

Представитель административного истца прокурор Соколова Н.П. в судебном заседании суда апелляционной инстанции просила апелляционную жалобу оставить без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, в суд апелляционной инстанции не явились, извещены надлежащим образом. Информация о дате, времени и месте слушания административного дела заблаговременно размещена на официальном сайте Челябинского областного суда (oblsud.chel.sudrf.ru) в разделе «Судебное делопроизводство». В соответствии с ч. 2 ст. 306, ст. 150 КАС РФ судебная коллегия признала возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Изучив доводы апелляционной жалобы, выслушав пояснения прокурора, проверив материалы дела, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

В соответствии с ч. 1 ст. 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

В силу ч. 1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

На основании ч. 7 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

Частью 8 ст. 213 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Как верно установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, постановлением Администрации Златоуствоского городского округа от 08 февраля 2023 года № 41-П/АДМ утвержден Порядок предоставления субсидии на увеличение уставного фонда муниципальных унитарных предприятий» (л.д. 9-10, 11-21).

На данное постановление прокурором г. Златоуста 28 февраля 2023 года принесен протест, который был оставлен без удовлетворения (л.д. 22-25).

Постановлением Администрации Златоуствоского городского округа от 03 апреля 2023 года № 122-П/АДМ в постановление Администрации Златоуствоского городского округа от 08 февраля 2023 года № 41-П/АДМ «Об утверждении Порядка предоставления субсидии на увеличение уставного фонда муниципальных унитарных предприятий» внесены изменения (л.д. 61).

Суд первой инстанции на основании совокупности исследованных доказательств пришел к обоснованному выводу о признании недействующим постановления Администрации Златоуствоского городского округа от 08 февраля 2023 года № 41-П/АДМ с учетом изменений, внесенных в него постановлением № 122-П/АДМ.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о необходимости удовлетворения административных исковых требований, так как они основаны на верно установленных юридически значимых обстоятельствах дела, на надлежащей оценке доказательств по правилам ст. 84 КАС РФ, сделаны при правильном применении норм права, регулирующих возникшие отношения.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции РФ).

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией РФ полномочия, установил в Федеральном законе от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ) общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).

Частями 1 и 4 ст. 7 Закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования в силу п. 2 ч. 1 ст. 43 Закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ входят в систему муниципальных правовых актов.

На основании п. 3 ст. 16 Закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального, городского округа относится владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального, городского округа.

Аналогичная норма содержится и в подп. 3 п. 1 ст. 6 Устава Златоустовского городского округа (л.д. 116-131).

В соответствии с подп. 4 п. 1 ст. 24 Устава Златоустовского городского округа глава округа исполняя полномочия главы администрации округа, в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, Законами Челябинской области, Уставом городского округа, решениями Собрания депутатов округа, издает постановления Администрации округа по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Челябинской области, а также распоряжения Администрации округа по вопросам организации работы Администрации округа.

Согласно п.п. 9, 10 ст. 34 Устава Златоустовского городского округа постановления Главы округа вступают в силу с момента их подписания, если иной порядок не определен в самих актах, либо действующим законодательством. Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает городской округ, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Официальным опубликованием муниципального правового акта считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространенном в городском округе и определяемом в соответствии с действующим законодательством, и (или) на официальном сайте Златоустовского городского округа (http://www/zlat-go.ru, регистрация в качестве сетевого издания: ЭЛ № ФС77-83247 от 12 мая 2022 года). Для официального опубликования муниципальных правовых актов также используется портал Минюста России «Нормативные правовые акты в Российской Федерации» (http://pravo-minjust.ru, http://право-минюст.рф, регистрация в качестве сетевого издания: Эл. № ФС-72471 от 05 марта 2018 года) (л.д. 116-131).

Как усматривается из материалов дела оспариваемое постановление Администрации Златоустовского городского округа опубликовано 15 февраля 2023 года в периодическом печатном издании «Златоустовский рабочий», спецвыпуск № 6 (л.д. 150-151).

Исходя из вышеизложенного, судебная коллегия признает соблюденной Администрацией Златоустовского городского округа процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта и правил введения его в действие, что по настоящему делу административным ответчиком не оспаривалось.

Согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 утверждена Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

В соответствии с п. 3 данной Методики коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, является, в том числе широта дискреционных полномочий – отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц); выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц).

Проанализировав положения ст.ст. 12, 14, 15 Федерального закона от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», ст. 78 Бюджетного Кодекса РФ, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что оспариваемый прокурором Порядок предоставления субсидии на увеличение уставного фонда муниципальных унитарных предприятий противоречит нормам федерального законодательства и содержит коррупциогенные факторы, что является основанием для признания его недействующим.

Так, положения п. 2 Порядка предоставления субсидии на увеличение уставного фонда муниципальных унитарных предприятий, утвержденного постановлением Администрации Златоуствоского городского округа от 08 февраля 2023 года № 41-П/АДМ (далее – Порядок предоставления субсидий) устанавливают цель предоставления субсидии для увеличения уставного капитала фонда МУП, которая заключается в оказании предприятием мер финансовой поддержки юридическим лицам, в отношении которых предприятие осуществляет полномочия учредителя.

Указанные положения противоречат ч. 1 ст. 78 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой субсидии юридическим лицам предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, алкогольной продукции, предназначенной для экспортных поставок, винограда, винодельческой продукции, произведенной из указанного винограда: вин, игристых вин (шампанских), ликерных вин с защищенным географическим указанием, с защищенным наименованием места происхождения (специальных вин), виноматериалов, сахаросодержащих напитков, если иное не предусмотрено нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации), выполнением работ, оказанием услуг.

Предоставление субсидий на оказание мер финансовой поддержки юридическим лицам, в отношении которых предприятие осуществляет полномочия учредителя, законодательством не предусмотрено.

В соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от имени муниципального образования права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Согласно ч. 2 ст. 14 Федерального закона от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» увеличение уставного фонда государственного или муниципального предприятия может осуществляться за счет дополнительно передаваемого собственником имущества, а также доходов, полученных в результате деятельности такого предприятия.

Положением о порядке принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий Златоустовского городского округа, утвержденным решением Собрания депутатов Златоустовского городского округа от 08 октября 2012 года № 46-ЗГО определено, что собственником имущества, закрепленного за муниципальными предприятиями, является муниципальное образование Златоустовский городской округ. Функции и полномочия собственника имущества осуществляет орган местного самоуправления «Комитет по управлению имуществом Златоустовского городского округа».

Таким образом, наделение оспариваемым Порядком Администрации Златоустовского городского округа правом предоставления субсидий на увеличение уставного фонда муниципальных унитарных предприятий противоречит указанным выше положениям.

Часть 3 ст. 14 Федерального закона от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» устанавливает, что решение об увеличении уставного фонда государственного или муниципального предприятия может быть принято собственником его имущества только на основании данных утвержденной годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности такого предприятия за истекший финансовый год.

В нарушение указанных положений п. 11 Порядка предоставления субсидий допускает неопределенность в отношении периода отчетности.

Также в Порядке предоставления субсидий не указано такое основание отказа в предоставлении субсидий, как превышение размера уставного фонда муниципального предприятия с учетом размера его резервного фонда стоимости чистых активов такого предприятия, что является нарушением положений ч. 3 ст. 14 Федерального закона от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

Кроме того, оспариваемый порядок не соответствует положениям ч. 3 ст. 79 Бюджетного кодекса РФ и Общим требованиям к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 18 сентября 2020 № 1492, а именно, не содержит нормы, регулирующие цели предоставления субсидий, порядок проведения отбора (дата размещения объявления о проведении отбора), порядок отклонения предложений (заявок) участников отбора, а также информацию о причинах их отклонения, основания для отклонения предложения (заявки) участника отбора на стадии рассмотрения и оценки предложений (заявок), основания для отказа получателю субсидии в предоставлении субсидии, достигнутые или планируемые результаты предоставления субсидии, которые должны быть конкретными, измеримыми, с указанием в соглашениях точной даты завершения и конечного значения результатов (конкретной количественной характеристики итогов), а также соответствовать типам результатов предоставления субсидии, определенным в соответствии с установленным Министерством финансов Российской Федерации порядком проведения мониторинга достижения результатов предоставления субсидии, требование о проведении мониторинга достижения результатов предоставления субсидии исходя из достижения значений результатов предоставления субсидии, определенных соглашением, и событий, отражающих факт завершения соответствующего мероприятия по получению результата предоставления субсидии (контрольная точка), в порядке и по формам, которые установлены Министерством финансов Российской Федерации.

Таким образом, выводы суда о признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим являются обоснованными.

Доводы апелляционной жалобы о том, что судом неверно определена дата признания нормативного правового акта недействующим, не принимаются судебной коллегией, поскольку основаны на неверном толковании норм права.

Устанавливая дату, с которой оспариваемые решения должно быть признаны недействующими, суд первой инстанции руководствовался разъяснениями, содержащимися в п. 38 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», согласно которому установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд, руководствуясь п. 1 ч. 2, п. 1 ч. 4 ст. 215 КАС РФ, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт противоречил нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, с момента принятия, то выводы суда о признании его недействующим с момента принятия соответствуют требованиям закона.

Нарушений судом первой инстанции норм процессуального права, влекущих безусловную отмену состоявшегося по делу решения, допущено не было. Оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы также не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 306-311 КАС РФ, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

решение Златоустовского городского округа Челябинской области от 04 июля 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного ответчика администрации Златоустовского городского округа – без удовлетворения.

Кассационная жалоба (представление) может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи