Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 2а-2259/2020 по апелляционной жалобе Администрации г.о. Самара на решение Ленинского районного суда г. Самары от 11 сентября 2020 года,

Заслушав доклад судьи Самарского областного суда Ромадановой И.А., пояснения представителя Администрации г.о. Самара Евтюшенковой Е.Л., представителя заинтересованного лица Департамента экономического развития, инвестиций и торговли Пестерову Т.А. поддержавших апелляционную жалобу, пояснения прокурора Роговой О.В. и представителей Управления Федеральной антимонопольной службы Самарской области Санникова Г.Д., Шабанову О.В., возражавшие против удовлетворения апелляционной жалобы, представителя ООО «Спецтранс» Архангельского Е.А. возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, судебная коллегия

установила:

Прокурор города Самары и Управление Федеральной антимонопольной службы по Самарской области обратились в Ленинский районный суд г. Самары с административным иском, в котором просят признать не соответствующим федеральному законодательству и не действующим с момента вступления в законную силу решения суда Постановление Администрации городского округа Самара от 14.08.2012 N 1073 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий из бюджета городского округа Самара юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, осуществляющим свою деятельность на территории городского округа Самара, в целях возмещения затрат в связи с оказанием услуг по эвакуации невостребованных умерших" (далее – Порядок).

По мнению прокурора и Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области указанный нормативный акт противоречит требованиям бюджетного законодательства, законодательства о защите конкуренции, содержит коррупциогенные факторы.

Рассматриваемый Порядок устанавливает механизм предоставления за счет средств бюджета г.о.Самара на безвозмездной и безвозвратной основе субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, осуществляющим свою деятельность на территории городского округа Самара, в целях возмещения затрат в связи с оказанием услуг по эвакуации невостребованных умерших.

Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения. Удовлетворение потребностей муниципального образования (муниципальных нужд) должно осуществляться посредством процедур, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Такие услуги могут быть оказаны любым хозяйствующим субъектом, занимающимся деятельностью в указанной сфере, на конкурсной основе. Выполнение услуг по эвакуации невостребованных и безродных умерших должно осуществляться путем проведения конкурентных процедур.

Закрепление в нормативном правовом акте органа местного самоуправления возможности предоставления субсидий в целях возмещения затрат в связи с оказанием услуг по эвакуации умерших является средством оплаты работ для муниципальных нужд, то есть носит возмездный характер, и не может быть квалифицировано в качестве «субсидии».

Оспариваемый нормативный акт противоречит положениям Бюджетного кодекса РФ, Федерального закона от 26.07.2006 N135-ФЗ "О защите конкуренции" и лишает потенциальных желающих возможности принять участие в конкурентной борьбе за право выполнять соответствующие работы, что приводит к ограничению, устранению, недопущению конкуренции среди хозяйствующих субъектов и созданию преимущества отдельным хозяйствующим субъектам.

Удовлетворение муниципальных нужд посредством выделения бюджетных средств без осуществления процедур, установленных Законом о контрактной системе, создает преимущество конкретному хозяйствующему субъекту, в то время как иные хозяйствующие субъекты лишены доступа к соответствующему товарному рынку, что свидетельствует об ограничении (недопущении) конкуренции.

Ссылаясь на указанные обстоятельства, прокурор просит признать не соответствующим закону и недействующим вышеуказанное Постановление.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Самарской области также обратилось в суд с административным иском о признании недействующим Постановления Администрации городского округа Самара от 14.08.2012 N 1073 по аналогичным основаниям.

Дела объединены в одно производство.

Решением Ленинского районного суда г. Самары требования прокурора г.о.Самара и Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области удовлетворены, признано не действующим со дня вступления решения в законную силу постановление Администрации городского округа Самара от 14.08.2012 N 1073 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий из бюджета городского округа Самара юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, осуществляющим свою деятельность на территории городского округа Самара, в целях возмещения затрат в связи с оказанием услуг по эвакуации невостребованных умерших". Сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в газете "Самарская газета" в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу (т. №2 л.д. 213-218)

В апелляционной жалобе Администрация г.о. Самара выражает несогласие с постановленным решением, считает его незаконным и необоснованным, просит принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска, ссылаясь на нарушение норм материального права, полагают, что материалами дела не подтверждено, что антимонопольный орган провел анализ состояние конкуренции в объеме, необходимым для принятия решения о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства, указывают, что эвакуация невостребованных умерших не относится к вопросам местного значения, в данной услуги отсутствует потребитель муниципальной услуги, оспариваемое постановление не нарушает интересы неопределенного круга лиц, бюджетное законодательство предусматривает несколько подходов в формированию расходов бюджетной системы.

Информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в соответствии со статьями 14 и 16 Федерального закона от 22 декабря 2008 г. N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" размещена на интернет-сайте суда апелляционной инстанции.

Изучив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с ч. 3 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, а также Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления, глава муниципального образования, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

Согласно части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 этой статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (часть 9 статьи 213 КАС РФ).

В соответствии с п. 4 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Кроем того, в соответствии с пунктом 5.1 статьи 23 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" антимонопольный орган вправе обращаться в суд с заявлениями об обжаловании противоречащих антимонопольному законодательству нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

Разрешая заявленные требования и удовлетворяя требования административных истцов, суд первой инстанции, исходил из того, что Постановлением Администрации городского округа Самара от 14.08.2012 N1073 утвержден Порядок предоставления субсидий из бюджета городского округа Самара юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, осуществляющим свою деятельность на территории городского округа Самара, в целях возмещения затрат в связи с оказанием услуг по эвакуации невостребованных умерших.

Первоначальный текст документа опубликован в издании "Самарская Газета" N145(4922) от 15.08.2012. В нормативный акт вносились изменения Постановлениями Администрации городского округа Самара от 13.10.2017 N 907, от 12.12.2019 ("Самарская Газета" N 151(5893) от 14.10.2017 и N 260(6422) от 14.12.2019).

Порядок принятия и опубликования нормативного правового акта соблюден и не оспаривается. Полномочия местной администрации на принятие нормативного акта, устанавливающего порядок предоставления субсидий из местного бюджета, вытекают из подпункта 3 пункта 2 статьи 78 БК РФ.

В соответствии с пунктом 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, в том числе заключение государственных контрактов, осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 1 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" настоящий закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.

В соответствии с частью 2 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", действовавшего до 01.01.2014, под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

По смыслу Федерального закона от 05.04.2013 N44-ФЗ, регулирующего отношения в сфере закупок с 01.01.2014 года, понятие муниципальной нужды не изменилось и в настоящее время понимается аналогичным части 2 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ образом.

Удовлетворение потребностей муниципальных образований (обеспечение муниципальных нужд) в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения, должно осуществляться посредством процедур, установленных законодательством о контрактной системе.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции за исключением предусмотренных федеральными законами случаев.

Утвержденный Постановлением Администрации городского округа Самара от 14.08.2012 N 1073 Порядок устанавливает механизм предоставления за счет средств бюджета г.о.Самара на безвозмездной и безвозвратной основе субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, осуществляющим свою деятельность на территории городского округа Самара, в целях возмещения затрат в связи с оказанием услуг по эвакуации невостребованных умерших (пункт 1.1).

Получателями субсидий в соответствии с настоящим Порядком являются юридические лица (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальные предприниматели, физические лица - производители товаров, работ и услуг, осуществляющие деятельность на территории городского округа Самара, несущие затраты по эвакуации невостребованных умерших (пункт 1.2).

Пунктом 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относятся к вопросам местного значения муниципального, городского округа.

В силу п. 2 ст. 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления.

Межгосударственным стандартом ГОСТ 32609-2014 "Услуги бытовые. Услуги ритуальные. Термины и определения", введенным в действие с 01.01.2016 приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 11.06.2014 года N551-ст, устанавливаются обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела (далее - ГОСТ 32609-2014).

В пункте 2.3 ГОСТ 32609-2014 указано, что к основным видам ритуальных услуг относится, в том числе, транспортирование останков и праха умерших или погибших, то есть перевозка тел, останков умерших или погибших в места проведения патолого-анатомического вскрытия - судебно-медицинской экспертизы и предпохоронного содержания, катафальные перевозки и погрузочно-разгрузочные работы, перевозка тел в другие города или государства.

Согласно пункту 2.14.1 ГОСТ 32609-2014 под эвакуацией останков умерших или погибших понимается транспортирование останков умерших или погибших с места смерти, гибели или обнаружения к местам вскрытия и хранения.

Судом правильно сделан вывод о том, что из анализа приведенных положений следует, что эвакуация останков умерших является одним из видов ритуальных услуг, соответственно, относится к вопросам местного значения, является муниципальной нуждой. Следовательно, выполнение таких работ, оказание услуг должно осуществляться в соответствии с законодательством о контрактной системе путем проведения конкурентных процедур.

Удовлетворяя заявленные требования административных истцов, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит бюджетному законодательству, законодательству о защите конкуренции, создает угрозу ограничения конкуренции.

Доводы апелляционной жалобы о том, что эвакуация невостребованных умерших не относится к вопросам местного значения, нужды органа местного самоуправления в осуществлении данного вида деятельности не имеется, в связи с чем осуществление закупок для ее выполнения не требуется, не могут быть приняты судебной коллегией во внимание, поскольку противоречат приведенным выше положениям нормативных актов. Является очевидным, что данная деятельность непосредственно связана с обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования, соответственно, относится к вопросам местного значения.

Рассматривая довод апелляционной жалобы об отсутствии анализа состояния конкуренции на товарном рынке, который должен быть произведен антимонопольным органом, судебная коллегия исходит из следующего.

Установлено, что Управлением Федеральной антимонопольной службы по Самарской области не возбуждалось дело в отношении Администрации г.о. Самары о нарушении антимонопольного законодательства, поскольку согласно ст. 41.1 Закона «О защите конкуренции» дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено, а возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, при длящемся нарушении антимонопольного законодательства со дня окончания нарушения или его обнаружения. Постановление административного ответчика №1073 принято в 2012 года, в связи с чем дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено.

В соответствии со статьями 69 и 72 Бюджетного кодекса закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд производятся за счет бюджетных ассигнований.

Ссылки в жалобе на то, что судом не дана оценка, того что действующее бюджетное законодательство предусматривает несколько подходов к формированию расходов бюджетной системы Российской Федерации, подразумевающих расходование бюджетов одним из способов, определенных Бюджетным кодексом Российской Федерации, не влияют на правильность выводов суда по делу, поскольку судом первой инстанции указано на ст. 72 Бюджетного кодекса РФ.

Суд первой инстанции, руководствуясь п.7 ст. 6 КАС РФ, исходя из принципа состязательности и равноправии сторон административного судопроизводства при активной роли суда, оценив в совокупности предоставленные административным ответчиком доказательств, пришел к обоснованному выводу об удовлетворении заявленных административных требований.

Доводы о том, что оспариваемый нормативный акт не приводит и не может привести к ограничению конкуренции, поскольку ввиду отсутствия возможности получения прибыли от перевозки трупов какая-либо конкуренция на данном рынке услуг исключается, при этом любой хозяйствующий субъект, соответствующий требованиям, вправе подать заявление на получении субсидий в целях возмещения затрат, связанных с оказанием данных услуг, равно как и доводы об отсутствии доказательств того, что какому-либо субъекту было отказано в предоставлении субсидий, не может быть принят во внимание, так как предоставление бюджетных денежных средств за оказание услуги по эвакуации невостребованных умерших посредством предоставления субсидий лишает потенциальных желающих принять участие в конкурсной борьбе за право оказания данных услуг, данные обстоятельства приводят к созданию преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам, в то время, как иные хозяйствующие субъекты лишены доступа к соответствующему товарному рынку, что приводит к ограничению конкуренции.

В соответствии со статьей 215 КАС РФ по результатам рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения решения суда неоднократно применялся, и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, данный акт необходимо признать не действующим со дня вступления решения в законную силу.

Доводы апелляционной жалобы сводятся к несогласию с выводами суда первой инстанции и не содержат фактов, которые не были, бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли бы на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными, основанными на неправильном применении норм материального права, и не могут служить основанием для отмены решения суда.

Принимая во внимание, что выводы суда первой инстанции сделаны с правильным применением норм материального права на основе полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, нарушений норм процессуального права, не установлено, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого судебного решения.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 309-311КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Самарского областного суда

определила:

Решение Ленинского районного суда г. Самары от 11 сентября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации г.о. Самара - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в суд Шестой кассационный суд общей юрисдикции через Ленинский районный суд г. Самары в течение шести месяцев со дня его вступления в законную силу.

Председательствующий –

Судьи –