Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общественного объединения граждан – инициативной группы по проведению референдума в городском округе «Северодвинск» Архангельской области в лице уполномоченного представителя ФИО1 на решение Северодвинского городского суда Архангельской области от 18 мая 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению общественного объединения граждан – инициативной группы по проведению референдума в городском округе «Северодвинск» Архангельской области в лице уполномоченного представителя ФИО1 о признании незаконными решения городского совета депутатов от 18 февраля 2021 года № «О соответствии вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям областного закона «О местном референдуме в Архангельской области», постановления Северодвинской территориальной избирательной комиссии № 2 от 11 марта 2021 года № об отказе в регистрации инициативной группы граждан по проведению референдума в городском округе Архангельской области «Северодвинск».

Заслушав доклад судьи Лобановой Н.В., судебная коллегия

установила:

общественное объединение граждан – инициативная группа по проведению референдума в городском округе Архангельской области «Северодвинск» в лице уполномоченного представителя ФИО1 обратилась в суд с административным иском об оспаривании решения городского совета депутатов муниципального образования «Северодвинск» от 18 февраля 2021 года № «О соответствии вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям областного закона «О местном референдуме в Архангельской области» и постановления Северодвинской территориальной избирательной комиссии № 2, исполняющей полномочия избирательной комиссии муниципального образования «Северодвинск», от 11 марта 2021 года № «Об отказе в регистрации инициативной группы граждан по проведению референдума в городском округе Архангельской области «Северодвинск» по вопросу «Согласны ли вы с тем, чтобы отнести к рекреационной территориальной зоне земельный участок (кадастровый номер <данные изъяты>), расположенный между <адрес>?».

В обоснование заявленных требований указано, что группа граждан в целях проведения местного референдума по вопросу: «Согласны ли вы с тем, чтобы отнести к рекреационной территориальной зоне земельный участок (кадастровый номер <данные изъяты>), расположенный <адрес>?» образовала инициативную группу, которая обратилась в Северодвинскую территориальную избирательную комиссию № 2 с ходатайством о ее регистрации, представив требуемые документы. На основании данного обращения избирательной комиссией в городской совет депутатов муниципального образования «Северодвинск» направлен запрос о соответствии указанного вопроса требованиям действующего законодательства. Решением городского совета депутатов муниципального образования «Северодвинск» от 18 февраля 2021 года № указанный вопрос признан не соответствующим требованиям закона Архангельской области от 30 июня 2004 года № 240-31-ОЗ «О местном референдуме в Архангельской области». Это решение послужило основанием для принятия Северодвинской территориальной избирательной комиссии № 2 постановления от 11 марта 2021 года № об отказе в регистрации инициативной группы граждан по проведению референдума в городском округе Архангельской области «Северодвинск».

Данные решения полагает незаконными, нарушающими право граждан на непосредственное участие населения городского округа в решении вопросов местного значения. Указывает, что вопрос, который предложен для вынесения на местный референдум, пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отнесен к вопросам местного значения, при этом временное перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти Архангельской области в сфере принятия, изменения либо отмены документов территориального планирования не исключает возможность принятия населением соответствующего муниципального образования решений по данным вопросам. Полагает, что при положительном решении вопроса, который предлагается вынести на местный референдум, действующие документы территориального планирования городского округа подлежат соответствующему изменению органом государственной власти, к чьей компетенции это относится.

Решением Северодвинского городского суда Архангельской области от 18 мая 2021 года в удовлетворении административного иска отказано.

С этим судебным постановлением не согласилась административный истец общественное объединение граждан - инициативная группа по проведению референдума в городском округе «Северодвинск» Архангельской области. В апелляционной жалобе просит отменить состоявшееся по делу судебное постановление и принять новое решение об удовлетворении административного иска в полном объеме, приводя в обоснование апелляционной жалобы доводы, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении.

В письменных ходатайстве, отзыве и возражениях относительно апелляционной жалобы административный ответчик городской совет депутатов муниципального образования «Северодвинск», заинтересованные лица избирательная комиссия Архангельской области, администрация городского округа Архангельской области «Северодвинск», правительство Архангельской области просят судебное постановление оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Заслушав представителя административного ответчика Северодвинской территориальной избирательной комиссии № 2 и заинтересованного лица избирательной комиссии Архангельской области ФИО2, представителя заинтересованного лица администрации городского округа Архангельской области «Северодвинск» ФИО3, просивших принятое по делу судебное постановление оставить без изменения, исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и поданных относительно нее возражений, судебная коллегия приходит к следующему.

Основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, а также порядок назначения, подготовки и проведения местного референдума в муниципальных образованиях, входящих в состав Архангельской области, урегулированы Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее по тексту – Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ) и принятым в соответствии с ним законом Архангельской области от 30 июня 2004 года № 240-31-ОЗ «О местном референдуме в Архангельской области» (далее по тексту – закон Архангельской области от 30 июня 2004 года № 240-31-ОЗ).

В соответствии с частью 3 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ, пунктом 1 статьи 4 закона Архангельской области от 30 июня 2004 года № 240-31-ОЗ на референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения, находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования.

Вопрос референдума не должен противоречить законодательству Российской Федерации и законодательству Архангельской области и должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения (части 6 и 7 статьи 12 Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ, пункты 4 и 5 статьи 4 закона Архангельской области от 30 июня 2004 года № 240-31-ОЗ).

В силу пункта 6 статьи 36 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ, пункта 6 статьи 7 закона Архангельской области от 30 июня 2004 года № 240-31-ОЗ представительный орган муниципального образования обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям указанных норм в течение 20 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов и вынести по результатам проверки соответствующее решение.

Если представительный орган муниципального образования признает, что выносимый на референдум вопрос не отвечает требованиям закона, избирательная комиссия муниципального образования отказывает инициативной группе в регистрации (пункт 11 статьи 36 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ, пункт 9 статьи 7 закона Архангельской области от 30 июня 2004 года № 240-31-ОЗ).

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что инициативная группа ходатайствует о проведении референдума по вопросу, не соответствующему приведенным требованиям федерального и регионального законодательства, в связи с чем основания для регистрации данной инициативной группы у избирательной комиссии отсутствовали.

Судебная коллегия не усматривает оснований не согласиться с такими выводами.

Согласно пункту 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность – это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений.

При территориальном планировании осуществляется планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного значения (пункт 2 статьи 1, глава 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Градостроительное зонирование представляет собой зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1, глава 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что градостроительный регламент устанавливает в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения.Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (часть 3 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Карта градостроительного зонирования является составной частью правил землепользования и застройки (часть 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Подготовка, согласование и утверждение правил землепользования и застройки городских округов пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отнесены к вопросам местного значения городского округа, полномочия по решению которых в соответствии с частью 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации осуществляются представительным органом местного самоуправления.

В соответствии с частью 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (часть 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации).

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 21 марта 2007 года № 3-П, осуществляя правовое регулирование отношений, связанных с референдумом Российской Федерации, федеральный законодатель должен обеспечить такие условия и порядок их реализации, чтобы референдум не мог использоваться как институт, подменяющий иные институты непосредственной демократии, либо как противовес институтам представительной демократии, в том числе в нарушение исключительных прерогатив Федерального Собрания или других федеральных органов государственной власти, которые должны осуществляться в иных конституционно установленных формах законотворчества как способа принятия государственных решений.

Как следует из содержания главы VII.6 закона Архангельской области от 23 сентября 2004 года № 259-внеоч.-ОЗ «О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления», в период с 1 января 2019 года по 31 декабря 2023 года отдельные полномочия органов местного самоуправления городских округов в сфере градостроительной деятельности, в частности, подготовка, согласование и утверждение правил землепользования и застройки городских округов Архангельской области, осуществляются органами государственной власти Архангельской области.

В силу части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перераспределение полномочий является институтом временного осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления, отнесенных к их компетенции федеральным законом, при этом полномочия по решению вопросов местного значения, осуществление которых возложено законами субъекта Российской Федерации на органы государственной власти субъекта Российской Федерации, не становятся их собственными полномочиями, а принятие решения о перераспределении полномочий не дает оснований для изменения установленного федеральным законом перечня вопросов местного значения.

Вместе с тем, подобное перераспределение полномочий временно исключает возможность принятия управленческих решений по вопросам местного значения населением соответствующего муниципального образования через избранные ими органы местного самоуправления.

Исходя из изложенного, учитывая, что местный референдум является лишь одним из способов участия населения соответствующей территории в решении вопросов местного значения, следует согласиться с суждением суда первой инстанции о том, что проведение местного референдума по вопросам местного значения, полномочия по решению которых временно переданы органам государственной власти субъекта Российской Федерации, не соответствует приведенным выше требованиям действующего законодательства.

Судебная коллегия также отмечает, что формулировка вопроса, который предлагается вынести на местный референдум, не соответствует требованиям пункта 7 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ, пункта 5 статьи 4 закона Архангельской области от 30 июня 2004 года № 240-31-ОЗ.

Конституционный Суд Российской Федерации в ряде своих решений (постановления от 13 марта 1992 года № 3-П, от 21 апреля 1993 года № 8-П, от 21 марта 2007 года № 3-П) изложил правовые позиции применительно к требованиям, предъявляемым к выносимым на референдум вопросам. В силу этих правовых позиций формулировка вопроса, выносимого на референдум, должна позволять воспринять его как единое целое, с тем чтобы граждане не были вынуждены голосовать одновременно за несколько не связанных между собой вопросов, соединенных в одном предложении; один и тот же вопрос не должен относиться к разным уровням законодательства, обусловленным его иерархией и федеративным устройством Российской Федерации; не должно иметь место сочетание составленного в общих выражениях предложения и вопроса принципиального характера; вопрос должен быть сформулирован таким образом, чтобы правовые последствия принятого на референдуме решения были определенными по своему содержанию и по возлагаемым на соответствующие органы государственной власти полномочиям. В противном случае ставится под сомнение адекватность волеизъявления граждан Российской Федерации, участвующих в референдуме, а реализация федеральными органами государственной власти выраженной на референдуме воли народа становится проблематичной.

Как следует из материалов дела, земельный участок площадью <данные изъяты> кв.м. с кадастровым номером <данные изъяты>, государственная собственность на который не разграничена, отнесен к категориям земель населенных пунктов, имеет вид разрешенного использования «многоэтажная жилая застройка (высотная застройка)», на основании договора аренды, зарегистрированного в установленном законом порядке 16 мая 2020 года, передан в пользование ООО «<данные изъяты>» для осуществления жилищного строительства.

В соответствии со статьями 62 и 63 Правил землепользования и застройки муниципального образования «Северодвинск», утвержденных решением Совета депутатов Северодвинска от 31 октября 2007 года № 147, указанный земельный участок расположен в центральной деловой и жилой зоне.

Инициативной группой для вынесения на местный референдум предложен следующий вопрос: «Согласны ли вы с тем, чтобы отнести к рекреационной территориальной зоне земельный участок (кадастровый номер <данные изъяты>), расположенный <адрес>?».

Вместе с тем, в силу приведенных выше норм вопрос об изменении существующего территориального зонирования городского округа подлежит разрешению путем внесения изменений в действующие Правила землепользования и застройки муниципального образования «Северодвинск», утвержденные решением Совета депутатов Северодвинска от 31 октября 2007 года № 147.

При этом в соответствии с частью 5 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьей 7.6.4. закона Архангельской области от 23 сентября 2004 года № 259-внеоч.-ОЗ «О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления» решение о подготовке проекта, предусматривающего внесение изменений в правила землепользования и застройки, принимается уполномоченным органом – министерством строительства и архитектуры Архангельской области, а непосредственно порядок внесения изменений в правила землепользования и застройки установлен статьями 31-34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьей 7.6.4. закона Архангельской области от 23 сентября 2004 года № 259-внеоч.-ОЗ «О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления» и, в том числе, предполагает учет мнения населения соответствующей территории посредством использования института публичных слушаний.

Таким образом, вопрос, предлагаемый для вынесения на местный референдум, в нарушение требований пункта 7 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ, пункта 5 статьи 4 закона Архангельской области от 30 июня 2004 года № 240-31-ОЗ сформулирован таким образом, что допускает неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения, поскольку из него не следует, какие правовые последствия повлечет утвердительный или отрицательный ответ населения городского округа по вопросу о согласии отнести отдельный земельный участок к определенной территориальной зоне применительно к требованиям градостроительного и земельного законодательства, в том числе, устанавливающего порядок принятия соответствующих решений.

С учетом изложенного, судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что решение городского совета депутатов муниципального образования «Северодвинск» от 18 февраля 2021 года № «О соответствии вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям областного закона «О местном референдуме в Архангельской области» и постановление Северодвинской территориальной избирательной комиссии № 2 от 11 марта 2021 года № об отказе в регистрации инициативной группы граждан по проведению референдума в городском округе Архангельской области «Северодвинск» соответствуют требованиям статьи 36 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ, статьи 7 закона Архангельской области от 30 июня 2004 года № 240-31-ОЗ, порядок их принятия соблюден, в связи с чем не находит оснований для отмены принятого по делу судебного постановления.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном истолковании норм материального права, повторяют позицию административного истца при рассмотрении и разрешении административного дела в суде первой инстанции, сводятся к переоценке выводов суда, проверялись им и получили правильную оценку в состоявшемся по делу судебном постановлении.

Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Северодвинского городского суда Архангельской области от 18 мая 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общественного объединения граждан – инициативной группы по проведению референдума в городском округе «Северодвинск» Архангельской области в лице уполномоченного представителя ФИО1 – без удовлетворения.

Кассационные жалоба, представление могут быть поданы через суд первой инстанции, принявший решение, в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции, а затем – в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 3 августа 2021 года.

Председательствующий

Судьи