Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в апелляционном порядке административное дело по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя ФИО1 к администрации города Рязани об оспаривании нормативного правового акта органа местного самоуправления и о признании нормативного правового акта органа местного самоуправления недействующим в части по апелляционной жалобе индивидуального предпринимателя ФИО1 на решение Советского районного суда города Рязани от 15 октября 2020 года, которым в удовлетворении административного искового заявления индивидуального предпринимателя ФИО1 отказано.

Изучив материалы административного дела, заслушав доклад судьи Лукашевича В.Е., объяснения административного истца ИП ФИО1 и его представителя по доверенности ФИО2, представителя административного ответчика - администрации города Рязани по доверенности ФИО3, заключение помощника прокурора Рязанской области Воробьевой В.А., обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на апелляционную жалобу, судебная коллегия по административным делам Рязанского областного суда

УСТАНОВИЛА:

ИП ФИО1 обратился в Советский районный суд города Рязани с административным иском к администрации города Рязани об оспаривании нормативного правового акта органа местного самоуправления и о признании нормативного правового акта органа местного самоуправления недействующим в части.

В обоснование заявленных требований административный истец ИП ФИО1 указал, что муниципальные правовые акты не могут содержать нормы, в том числе гражданского права, регламентирующие торговую деятельность субъектов экономической деятельности; устанавливать ограничения, не считаясь с правом собственности; признавать субъект экономической деятельности виновным в нарушении требований законодательства в ином, чем предусмотрено законом порядке. Несмотря на это оспариваемый в части нормативный правовой акт содержит такие противоречащие закону положения, в связи с чем нарушает права административного истца как субъекта соответствующей экономической деятельности и создает реальную угрозу их нарушения в будущем.

С учетом уточнений, административный истец ИП ФИО1 просил признать недействующим постановление администрации города Рязани «Об утверждении форм договоров на размещение нестационарных торговых объектов» № 3828 от 19 августа 2015 года, с изменениями на 14 января 2020 года, в редакции постановлений администрации города Рязани № 4235 от 16 сентября 2015 года, № 5747 от 22 декабря 2016 года, № 2413 от 22 июня 2018 года, № 3515 от 6 сентября 2018 года, № 2648 от 8 июля 2019 года, № 62 от 14 января 2020 года, в части: пункта 1.1 приложения № 2 к данному Постановлению, которым предусмотрено указание в Договоре группы товаров, как несоответствующего положениям ч. 3 ст. 3, ч. 2 ст. 6 и ч. 3 ст. 17 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»; пункта 2.4.3 приложения № 2, в котором установлен запрет по передаче Объекта третьему лицу и уступки своих прав и обязанностей по договору третьему лицу, как несоответствующего п. 2 ст. 209 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ); пункта 3.5 приложения № 2, в котором указано о невозврате платежей по договору при досрочном отказе администрации города Рязани в одностороннем порядке от исполнения договора, как несоответствующего п. 1 ст. 1102 ГК РФ; пункта 5.2.3 приложения № 2 к Постановлению, согласно которому неоднократность нарушения Правил благоустройства территории муниципального образования - город Рязань подтверждается актами (предписаниями), как несоответствующего ч. 2 ст. 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ); пункта 5.2.6 (полностью) приложения № 2 к Постановлению как несоответствующего положениям ч. 3 ст. 3, ч. 2 ст. 6 и ч. 3 ст. 17 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» и ч. 2 ст. 1.5 КоАП РФ; пункта 5.3 приложения № 2, согласно которому договор считается расторгнутом с момента направления уведомления, как несоответствующего п. 1 ст. 450.1 ГК РФ, а также взыскать с администрации города Рязани в пользу административного истца судебные расходы по оплате государственной пошлины в размере 300 рублей.

Решением Советского районного суда города Рязани от 15 октября 2020 года в удовлетворении административного иска индивидуального предпринимателя ФИО1 к администрации города Рязани об оспаривании нормативного правового акта органа местного самоуправления и о признании нормативного правового акта органа местного самоуправления недействующим в части отказано.

В апелляционной жалобе административный истец ИП ФИО1 просит решение суда первой инстанции отменить как незаконное и необоснованное, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований. Податель жалобы указывает, что судом при вынесении обжалуемого решения не были рассмотрены его доводы, в том числе о признании недействующим п. 1.1 приложения № 2 к постановлению администрации города Рязани № 3828 от 19 августа 2015 года, касающиеся установления группы товаров и запрета смены данной группы товаров после заключения договора. Апеллятор также ссылается на то, что, давая оценку доводам административного истца в части признания недействующими пунктов 2.4.3, 3.5, 5.2.3, 5.2.4, 5.2.6 и 5.3 приложения № 2 к названному выше Постановлению, районный суд ошибочно применил положения законодательства, в частности, гражданского, и не применил положения законодательства, подлежащие применению. Кроме того, апеллятор считает, что выводы суда основаны на неверном толковании норм материального права.

В возражениях на апелляционную жалобу помощник прокурора Советского района города Рязани Стародубцева О.М. просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу ИП ФИО1 - без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции административный истец ИП ФИО1 и его представитель по доверенности ФИО2 доводы апелляционной жалобы поддержали по изложенным в ней основаниям.

Представитель административного ответчика - администрации города Рязани по доверенности ФИО4 в судебном заседании суда апелляционной инстанции возражала против удовлетворения апелляционной жалобы административного истца ИП ФИО1, пояснив, что поддерживает представленные ранее в письменной форме возражения на административное исковое заявление.

В заключении помощник прокурора Рязанской области Воробьева В.А. указала на то, что решение суда первой инстанции является законным, обоснованным и мотивированным, в связи с этим просила оставить его без изменения, а апелляционную жалобу административного истца - без удовлетворения.

Судебная коллегия по административным делам Рязанского областного суда, проверив законность и обоснованность постановленного решения, полагает, что оно не подлежит отмене или изменению по следующим основаниям.

В соответствии со ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны недействительными.

В силу ч. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно ч. 8 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с п. 1 и п. 2 ч. 2 ст. 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений: об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты; об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

По смыслу положений ст. 215 КАС РФ, основанием для принятия решения об удовлетворении соответствующих требований является подтверждение судом факта несоответствия оспариваемого нормативного акта полностью или в части иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а также любое нарушение требований законодательства, связанных с порядком его принятия (полномочий принятия нормативного акта и их пределов, формы, вида и правил его опубликования). Напротив, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, в удовлетворении заявленных требований отказывается.

Конституция Российской Федерации устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12).

В силу ст. ст. 130, 132 и 133 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления могут наделяться федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации отдельными государственными полномочиями при условии передачи им необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств. Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется, в том числе запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Согласно ч. 2 ст. 11 Земельного кодекса Российской Федерации органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Правовое регулирование отношений в области торговой деятельности, согласно ч. 1 ст. 3 Федерального закона № 381-ФЗ от 28 декабря 2009 года «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», осуществляется Гражданским кодексом Российской Федерации, указанным Федеральным законом, Законом Российской Федерации № 2300-1 от 7 февраля 1992 года «О защите прав потребителей», другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Непосредственно основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации определяются Федеральным законом № 381-ФЗ от 28 декабря 2009 года «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».

В соответствии со ст. ст. 3, 6 Федерального закона № 381-ФЗ от 28 декабря 2009 года органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности уполномочены на создание условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли и вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием таких условий, в случаях и в пределах, которые предусмотрены данным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, Постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации.

В силу ст. 17 вышеназванного Федерального закона органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли: предусматривают строительство, размещение торговых объектов в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки; разрабатывают и утверждают схемы размещения нестационарных торговых объектов с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов; принимают меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности; проводят анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей состояния торговли на территориях муниципальных образований и анализ эффективности применения мер по развитию торговой деятельности на этих территориях.

Согласно предписаниям, содержащимся в ч. 1 ст. 4 Федерального закона № 381-ФЗ от

28 декабря 2009 года, государственное регулирование торговой деятельности осуществляется, в частности, посредством установления требований к ее организации и осуществлению.

Таким образом, из изложенных положений федерального законодательства следует, что органы местного самоуправления наделены полномочиями в сфере регулирования торговой деятельности, в том числе по установлению требований к организации такой деятельности.

В соответствии со ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к числу вопросов местного значения городского округа отнесено создание условий для обеспечения жителей муниципального, городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, а также владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального, городского округа; утверждение правил благоустройства территории муниципального, городского округа, и осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории муниципального, городского округа в соответствии с указанными правилами.

В силу ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года представительный орган местного муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.

Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Исходя из содержания приведенных норм в их системном толковании, вопросы порядка и условий размещения на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, нестационарных торговых объектов, не относящихся к видам, перечисленным в ст. 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации и Постановлении Правительства Российской Федерации, федеральное законодательство не регламентирует, а соответственно не устанавливает запрета на возможность определения такого порядка органами местного самоуправления и не исключает оформление прав субъектов, осуществляющих деятельность в нестационарных торговых объектах, на использование земель, в том числе посредством заключения договора (Определение Верховного Суда Российской Федерации № 302-ЭС18-22866 от 21 марта 2019 года).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении № 3274-О от 5 декабря 2019 года и др., наделение органов местного самоуправления полномочием по принятию нормативных правовых актов, устанавливающих требования к размещению таких элементов благоустройства, как нестационарные торговые объекты, согласуется как с положениями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», так и нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации о благоустройстве территории.

Рязанская городская Дума, являющаяся представительным органом муниципального образования - городской округ город Рязань Рязанской области, действуя на основании Устава муниципального образования - городской округ город Рязань, принятого решением ранее действовавшего представительного органа - Рязанский городской Совет № 470- III от 30 июня 2006 года, вынесла решение № 923-I от 11 декабря 2008 года, которым утвердила Положение о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности муниципального образования - городской округ город Рязань, в том числе Порядок использования имущества, находящегося в собственности и распоряжении муниципального образования - город Рязань, для размещения нестационарных торговых объектов (Приложение № 18).

Уставом муниципального образования были переданы администрации города Рязани в лице ее органов и подразделений отдельные исполнительно-распорядительные полномочия местного самоуправления, а именно: управление муниципальной собственностью, решение вопросов по созданию, приобретению (возмездному и безвозмездному), использованию, отчуждению объектов муниципальной собственности в соответствии с порядком, установленным представительным органом города Рязани; осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации муниципального контроля в области торговой деятельности; разработку и утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти Рязанской области.

Статьей 10 Федерального закона № 381-ФЗ от 28 декабря 2009 года «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» установлены особенности размещения нестационарных торговых объектов, согласно которой размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (ч. ч. 1, 3 настоящей статьи).

Во исполнение предписаний указанного Федерального закона и в соответствии с обозначенными выше решениями администрация города Рязани постановлениями № 3764 от 17 августа 2015 года и № 3828 от 19 августа 2015 года, соответственно, утвердила «Порядок размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования - городской округ город Рязань» и «Формы договоров на размещение нестационарных торговых объектов». Кроме того, администрация города Рязани своими Постановлениями утверждает Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования - городской округ город Рязань Рязанской области.

Как следует из материалов административного дела и установлено судом первой инстанции, 19 августа 2015 года администрацией города Рязани издано постановление № 3828 «Об утверждении форм договоров на размещение нестационарных торговых объектов», которое в настоящий момент действует в редакции Постановления № 62 от 14 января 2020 года. Первоначальный текст указанного Постановления был опубликован в печатном издании - газете «Рязанские ведомости» № 154 от 22 августа 2015 года и вступил в силу со дня его официального опубликования. Внесенные в данный документ Постановлением администрации города Рязани № 62 от 14 января 2020 года изменения были размещены на официальном сайте администрации города Рязани www.admrzn.ru - 17 января 2020 года, а также опубликованы в газете«Рязанские ведомости» № 4 от 22 января 2020 года.

В приложении № 2 Постановления № 3828 от 19 августа 2015 года содержится типовая форма договора на размещение нестационарного торгового объекта, заключенного по результатам проведения аукциона.

Из содержания оспариваемого акта усматривается, что утвержденная им типовая форма договора устанавливает права и обязанности администрации и неопределенного круга лиц (победителей аукциона) по договору, что в рассматриваемом случае свидетельствует о нормативном характере данного акта.

Поскольку ФИО1 зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя с основным видом деятельности: торговля розничная напитками в специализированных магазинах, а также дополнительными видами деятельности, в частности, торговля розничная преимущественно пищевыми продуктами в неспециализированных магазинах, и между ним и администрацией города Рязани заключались договоры на размещение нестационарного торгового объекта, заключенные по результатам проведения аукциона, в том числе договор

№ от 20 ноября 2015 года, он является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.

Суд первой инстанции, проверяя порядок принятия вышеназванного нормативного правового акта, проанализировав предписания Федерального закона № 381-ФЗ от 28 декабря 2009 года «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в Определении № 3274-О от

5 декабря 2019 года, положения Устава муниципального образования - городской округ город Рязань Рязанской области, сделал верный вывод о том, что оспариваемый акт, содержащий нормативно-правовые нормы, принят администрацией города Рязани в пределах полномочий, предоставленных ей Федеральным законом № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года, Федеральным законом № 381-ФЗ от 28 декабря 2009 года и представительным органом местного самоуправления, а также с соблюдением процедуры, порядка и формы его принятия.

Давая оценку доводам административного истца ИП ФИО1 в соответствии с требованиями п. 3 ч. 8 ст. 213 КАС РФ суд первой инстанции исходил из того, что административным ответчиком администрацией города Рязани доказано соответствие оспариваемого акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В частности, оспариваемый п. 1.1 приложения № 2 постановления администрации города Рязани представляет собой всего лишь описание предмета Типового договора, оставляя свободным поле для указания группы товаров, работ и услуг, которые будет реализовывать (оказывать) победитель торгов, то есть предполагающий его заполнение после проведения аукциона и в зависимости от его результатов.

При таком положении дела, при котором соответствующая часть предмета Типового договора трактуется настолько широко, его буквальное толкование не дает оснований для вывода о наличии в нем вообще каких-либо ограничений для хозяйствующего субъекта организовывать свою торговую деятельности, в том числе в части определения ассортимента продаваемых товаров.

Принимая во внимание вышеизложенное и учитывая, что оспариваемый акт не устанавливает и не ограничивает виды и пределы деятельности хозяйствующего субъекта, суд первой инстанции пришел к выводу о несостоятельности правовой позиции административного истца о несоответствии п. 1.1 приложения № 2 оспариваемого акта ч. 3 ст. 3, ч. 2 ст. 6 и ч. 3

ст. 17 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».

Оспаривая п. 2.4.3 приложения № 2, административный истец ИП ФИО1 исходил из того, что соответствующая норма устанавливает запрет на передачу Объекта третьему лицу и уступку своих прав и обязанностей по Договору третьему лицу, а потому не соответствует п. 2 ст. 209 ГК РФ.

Поскольку в ч. 7 ст. 448 ГК РФ прямо указано, что если в соответствии с законом заключение договора возможно только путем проведения торгов, победитель торгов не вправе уступать права (за исключением требований по денежному обязательству); обязательства по такому договору должны быть исполнены победителем торгов лично, если иное не установлено законом, включение в Типовой договор условия об использовании Объекта Договора без уступки своих прав и обязанностей по настоящему Договору третьему лицу отвечает требованиям действующего законодательства. Соответствующее условие направлено на защиту общественных интересов и предотвращение связанных с уступкой прав по договору неблагоприятных последствий.

Более того, нестационарные торговые объекты не являются недвижимым имуществом, не подлежат техническому учету и регистрации права, а общим критерием их отнесения к таковым (движимому имуществу) является возможность их свободного перемещения без нанесения несоразмерного ущерба их назначению и земельному участку, включая возможность их демонтажа с разборкой на составляющие элементы (п. 1 Порядка использования имущества, находящегося в собственности и распоряжении муниципального образования - город Рязань, для размещения нестационарных торговых объектов, Приложения № 18 к Положению, утвержденному Решением Рязанской городской Думы № 923-I от 11 декабря 2008 года).

Исходя из положений земельного и гражданского законодательства по договору размещения нестационарного объекта на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, хозяйствующему субъекту, планирующему такое размещение, передается только право на размещение соответствующего объекта. Сам же нестационарный объект, принадлежащий на праве собственности хозяйствующему субъекту, является объектом, а не предметом договора.

При вышеназванных обстоятельствах, вопреки заведомо ошибочной правовой позиции административного истца, п. 2.4.3 оспариваемого акта правомерно регулирует вопрос об уступке победителем торгов своих прав и обязанностей по договору на размещение нестационарного объекта третьему лицу, а сами по себе его права на Объект, закрепленные в

п. 2 ст. 209 ГК РФ, реализуемые вне рамок договора, не затрагивает.

Оспаривая нормативный правовой акт в остальной его части, административный истец ИП ФИО1 полагал несоответствующими: п. 3.5 приложения № 2 к Постановлению - п. 1 ст. 1102 ГК РФ, как устанавливающий невозврат платежей по договору при досрочном отказе администрации города Рязани от его исполнения в одностороннем порядке; п. п. 5.2.3, 5.2.4 и 5.2.6 приложения № 2 к Постановлению - ч. 3 ст. 3, ч.2 ст. 6 и ч. 3 ст. 17 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», ч. 2 ст. 1.5 КоАП РФ, как предоставляющие администрации города право на одностороннее расторжение договора при неоднократности нарушений Правил благоустройства территории, подтверждающихся только актами и предписаниями проверяющего органа; п. 5.3 приложения № 2 к Постановлению - п. 1 ст. 450.1 ГК РФ, как определяющий одностороннее расторжение договора с момента направления уведомления.

Согласно п. 1 и п. 2 ст. 450.1 ГК РФ, предоставленное настоящим Кодексом, другими законами, иными правовыми актами или договором право на односторонний отказ от договора (исполнения договора) может быть осуществлено управомоченной стороной путем уведомления другой стороны об отказе от договора (исполнения договора). Договор прекращается с момента получения данного уведомления, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими законами, иными правовыми актами или договором. В случае одностороннего отказа от договора (исполнения договора) полностью или частично, если такой отказ допускается, договор считается расторгнутым или измененным.

В соответствии с п. 13.5 Положения о порядке проведения торгов на право заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта, Приложения № 1 к Порядку размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования - городской округ город Рязань, утвержденному постановлением администрация города Рязани № 3764 от 17 августа 2015 года, участник торгов, который приобрел право на заключение Договора, должен произвести оплату цены, предложенной им по результатам торгов на право заключения Договора, в течение пяти рабочих дней после заключения данного Договора. Сумма внесенного им задатка засчитывается в счет исполнения обязательств по заключенному Договору. Следовательно, администрация города была вправе, как внести в Типовой договор условия об одностороннем отказе от договора, оговорить такие условия, так и предусмотреть порядок реализации соответствующего права и его последствия.

Вопреки утверждению административного истца, условия, содержащиеся в п. 5.3 оспариваемого акта, касающиеся непосредственно порядка реализации администрацией города Рязани права на односторонний отказ от исполнения договора, не противоречат положениям

п. 1 ст. 450.1 ГК РФ, так как они в этой части носят диспозитивный характер, то есть предоставляют сторонам право связать момент прекращения договора, как с моментом получения соответствующего уведомления, так и с иными обстоятельствами.

Условия п. 3.5 оспариваемого акта о невозвратности платежей по договору, внесенных в качестве задатка (п. 3.2 Типового договора) и (или) в качестве годовой платы за последующие периоды (п. 3.3 Типового договора), в случае одностороннего расторжения (отказа от исполнения) договора администрацией по основаниям нарушения победителем торгов его определенных условий, вышеприведенным нормам гражданского законодательства в их системном толковании, также не противоречат.

Давая оценку положениям пунктов 5.2.3, 5.2.4 и 5.2.6 Типового договора, относительно конкретных оснований для его одностороннего расторжения, районный суд исходил из следующего.

Как отмечалось ранее, утверждение правил благоустройства территории города и осуществление контроля за их соблюдением, отнесено к вопросам местного значения городского округа и полномочиям органа местного самоуправления (Федеральный закон

№ 131-ФЗ от 6 октября 2003 года).

Федеральный закон № 381-ФЗ от 28 декабря 2009 года каких-либо ограничений на осуществление контроля органами местного самоуправления соблюдения условий договоров на размещение нестационарных объектов, также не устанавливает, и, напротив, относит муниципальный контроль к одному из видов государственного регулирования торговой деятельности (ст. 4).

Таким образом, допуск к эксплуатации нестационарных торговых объектов и проверка деятельности хозяйствующих субъектов на предмет их соответствия правилам благоустройства территории и на предмет соблюдения законодательства о торговли является реализацией органом местного самоуправления своих полномочий, которые он осуществляет в пределах своей компетенции, то есть в полном соответствии с требованиями ч. 3 ст. 3, ч. 2 ст. 6 и ч. 3

ст. 17 Федерального закона № 381-ФЗ от 28 декабря 2009 года.

Соответственно, уполномоченный орган при заключении договора на размещение нестационарного торгового объекта вправе предлагать хозяйствующему субъекту, осуществляющему торговую деятельность, включить в него условия об одностороннем расторжении договора при нарушении победителем торгов требований правил благоустройства и (или) при осуществлении им торговой деятельности с нарушением иных норм действующего законодательства.

При этом, ни п. 5.2.3, ни п. 5.2.6 Типового договора, не содержат положений, которые могли бы быть расценены как противоречащие требованиям ч. 2 ст. 1.5 КоАП РФ, поскольку не затрагивают вопроса о наличии (отсутствии) в действиях (бездействии) хозяйствующего субъекта виновного поведения в контексте административного правоотношения.

В случае же предполагаемого нарушения Правилами благоустройства территории муниципального образования прав и законных интересов хозяйствующего субъекта не исключается возможность судебной проверки таких Правил как по содержанию, так и с точки зрения соблюдения требований относительно полномочий издавшего их органа, на основании соответствующего самостоятельного административного иска.

Аналогичный способ защиты нарушенного права административный истец вправе реализовать и в случае возникновения спора о правомерности составления в отношении него органами местного самоуправления актов (предписаний) о нарушении требований Правил благоустройства территории и (или) иными уполномоченными контролирующими органами материалов по факту нарушения норм действующего законодательства, касающихся розничной продажи алкогольной или табачной продукции, и, как следствие, о законности одностороннего отказа от исполнения договора.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, руководствуясь нормами материального права, регулирующего спорное правоотношение, справедливо исходил из того, что оспариваемые положения, имея организационную направленность, не отменяют и не изменяют права хозяйствующих субъектов в области торговой деятельности и не возлагают дополнительных обязанностей на хозяйствующие субъекты в области торговой деятельности в сравнении с федеральным законодательством.

Ссылка в административном искеИП ФИО1 на п. 1.1 приложения № 2 к постановлению администрации города Рязани, в котором отсутствует указание на характерные точки границ территории, как несоответствующего ч. 3 ст. 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации, является несостоятельной, так как если земельный участок уже сформирован и договор заключен, а также если оформление земельного участка возможно по градостроительным нормам, то в данном случае заключается договор аренды земельного участка. Вслучае, когда градостроительные нормы и нормы земельного законодательства не позволяют формирование земельного участка и предоставление его в аренду, заключается договор на размещение (эксплуатацию) нестационарного торгового объекта.Указанная форма используется как альтернатива договору аренды земельного участка.

Доводы апелляционной жалобыо том, чтоп. 1.1 приложения № 2 Постановления, устанавливающий необходимость указания в Договоре группы товаров, не соответствует положениям ч. 3 ст. 3, ч. 2 ст. 6 и ч. 3 ст. 17 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», не могут быть признаны обоснованными в силу следующего.

Из содержания п. 1.1 Типовой формы договора на размещение нестационарного торгового объекта, заключенного по результатам проведения аукциона, следует:

Администрация предоставляет Победителю торгов право на размещение нестационарного торгового объекта, вида (типа), для осуществления деятельности по розничной продаже группы товаров в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования - городской округ город Рязань.

Действующая редакция «Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования - городской округ город Рязань», утверждена постановлением администрации города Рязани № 5071 от 22 ноября 2006 года. Данной Схемой определяется, в том числе адресный ориентир объекта торговли, и устанавливается его тип и группы товаров.

Вышеназванный нормативный правовой акт не является предметом оспаривания по настоящему делу.

Как следует из положений ч. 1 ст. 10 Федерального закона № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности», п. 3 Постановления Правительства Российской Федерации № 772 от 29 сентября 2010 года «Об утверждении Правил включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов» формирование схемы размещения объектов осуществляется в следующих целях: достижение установленных нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов; размещение нестационарных торговых объектов, используемых субъектами малого или среднего предпринимательства, осуществляющими торговую деятельность; формирование торговой инфраструктуры с учетом видов и типов торговых объектов, форм и способов торговли; повышение доступности товаров для населения.

Исходя из полномочий предоставленных органу местного самоуправлении, администрация города Рязани в рамках этих полномочий вправе конкретизировать критерии размещения нестационарных торговых объектов в соответствии со схемой их размещения с учетом развития стационарной сети предприятий торговли и услуг, при этом, реализуя цель по доступности товаров для населения и полномочия в сфере безопасности и развития транспортной системы города Рязани, исключив негативное влияние нестационарных торговых объектов на пешеходную и транспортную инфраструктуру города, а также вправе осуществлять контроль за архитектурным обликом города. Указанные критерии полностью охватываются условиями, предусмотренными ст. 10 Федерального закона № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», а именно необходимостью обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Таким образом, учет перечисленных в оспариваемом постановлении критериев при размещении нестационарного торгового объекта в Рязани не находится в противоречии с целями формирования схемы размещения нестационарных торговых объектов, изложенных в федеральном законодательстве, а согласуется с этими целями и обеспечивает соблюдение прав и законных интересов граждан, юридических лиц как в сфере торговой деятельности так и в иных сферах жизнедеятельности города.

Согласно ч. 2 ст. 8 Федерального закона № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности» хозяйствующий субъект, осуществляющий торговую деятельность, при организации торговой деятельности и ее осуществлении, самостоятельно определяет: вид торговли; форму торговли; способ торговли; специализацию торговли; тип торгового объекта, используемого для осуществления торговой деятельности; порядок и условия осуществления торговой деятельности, в том числе: ассортимент продаваемых товаров и иные порядок и условия осуществления торговой деятельности.

Из содержания вышеприведенных положений следует, что любой хозяйствующий субъект имеет возможность подавать заявки на участие в торгах, предметом которых является заключение договоров на размещение нестационарных торговых объектов (на осуществление торговой деятельности в нестационарном торговом объекте) с желаемой специализацией для данного хозяйствующего субъекта.

Указанный выше пункт оспариваемого Постановления никак не ограничивают возможность хозяйствующими субъектами, осуществляющими торговую деятельность, самостоятельно определять специализацию торговли при организации торговой деятельности и ее осуществлении. Разграничение специализации нестационарных торговых объектов в схеме размещения нестационарных торговых объектов (и, соответственно, в заключаемых договорах на осуществление торговой деятельности (оказание услуг) в нестационарном торговом объекте, договорах на размещение нестационарного торгового объекта) необходимо для сбалансированного развития потребительского рынка и создания условий для обеспечения жителей города Рязани различными категориями товаров и услуг.

Положения оспариваемого Постановления о специализации нестационарных торговых объектов (об указании в договоре группы товаров) также не противоречат ст. 15 Федерального закона № 135-ФЗ от 26 июля 2006 года «О защите конкуренции», так как не приводят к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и, в том числе, не вводят ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, не устанавливают запретов и ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности, не препятствуют осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, напротив стимулируют ее, устанавливая возможность заключения договоров на право осуществления торговой деятельность и право размещения нестационарного торгового объекта посредством проведения аукциона.

Условие о специализации нестационарных торговых объектов соответствует Правилам включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации № 772 от 29 сентября 2010 года, согласно п. п. 3, 4, 5 которых включение объектов в схему размещения нестационарных торговых объектов осуществляется, в том числе в целях формирования торговой инфраструктуры с учетом видов и типов торговых объектов и повышения доступности товаров для населения, а в заявлении органу местного самоуправления о включении объектов в схему размещения нестационарных торговых объектов указывается цель использования данных объектов.

Приведенная выше позиция согласуется с Определением Конституционного Суда Российской Федерации № 225-О от 29 января 2015 года «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Администрации города Иркутска на нарушение конституционных прав и свобод положением части 6 статьи 10 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», согласно которому «органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства».

Судебная коллегия также исходит из того, что схема размещения торговых объектов не является персонифицированной, не возлагает на конкретного хозяйствующего субъекта обязанности осуществления торговли с определенной специализацией, поскольку лицо, желающие участвовать в аукционе на право осуществления торговой деятельности либо на право размещения нестационарного торгового объекта самостоятельно, с учетом рода своей деятельности принимает участие в аукционе на осуществление торговой деятельности при определенной специализации нестационарного торгового объекта.

Установление специализации, по мнению суда апелляционной инстанции, прежде всего направлено на удовлетворение потребностей населения в определенных группах товаров и не может нарушать права административного истца. Кроме того, установление данных требований на основании ст. ст. 3, 6 и 17 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» и ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» входит в полномочия органа местного самоуправления.

Ссылка административного истца ИП ФИО1 в апелляционной жалобе на то, что суд первой инстанции безосновательно не принял во внимание его позицию в части п. 3.5 приложения № 2 Постановления, является несостоятельной, поскольку данное положение не противоречит Гражданскому кодексу Российской Федерации, в частности, ч. 1 ст. 329 ГК РФ, согласно которой исполнение обязательств может обеспечиваться неустойкой, залогом, удержанием вещи должника, поручительством, независимой гарантией, задатком, обеспечительным платежом и другими способами, предусмотренными законом или договором.

При этом получение Администрациейсущественного имущественного предоставления при исполнении договора фактически устраняет для нее последствия отказа от исполнения договора, который может быть обусловлен виновным поведением, виновным действием (бездействием), либо существенным нарушением условий договора со стороны Заявителя; восполняет утрату всех ее доходов, которые она могла получить, предоставляя свое имущество другому лицу в период до заключения ею договора с новым Заявителем, и более того, направлены на компенсацию иных потерь, которые могла она понести в этом случае. В свою очередь хозяйствующий субъект, имеющий намерение осуществлять торговую деятельность, не лишен возможности ознакомиться с условиями, на которых предполагается такое использование и согласиться с ними путем подачи заявки на участие в соответствующем аукционе или не участвовать в нем.

Доводы апелляционной жалобы о том, что п. 5.2.3 Приложения № 2, согласно которому неоднократность нарушения Правил благоустройства территории муниципального образования - город Рязань подтверждается актами (предписаниями), не соответствует ч. 2 ст. 1.5 КоАП РФ, не могут быть признаны обоснованными, поскольку, как верно указал суд первой инстанции, не затрагивают вопроса о наличии (отсутствии) в действиях (бездействии) хозяйствующего субъекта виновного поведения в контексте административного правоотношения.

Кроме того, суд апелляционной инстанции учитывает, что предписание органа муниципального контроля, то есть органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность, предусмотренная ст. 19.5 КоАП РФ. Как и любой другой административно-правовой акт, предписание может быть обжаловано лицом, в отношении которого оно вынесено, в судебном порядке.

Ссылка административного истца ИП ФИО1 на то, что оспариваемые нормы нарушают положения Гражданского кодекса Российской Федерации и в отсутствие полномочий администрации города Рязани в соответствующей сфере регулируют гражданско-правовые отношения между субъектами предпринимательской деятельности, устанавливая нормы гражданского права, является несостоятельной, так как определение отдельных условий договоров на осуществление торговой деятельности в нестационарном торговом объекте (договоров на размещение нестационарного торгового объекта) исходит из полномочий администрации города Рязани описанных выше в сфере правового регулирования отношений в области торговой деятельности, в том числе по реализации государственной политики в области торговой деятельности.

Принимая во внимание, что какого-либо нормативного правового акта Российской Федерации, устанавливающего единые условия договоров на размещение нестационарных торговых объектов и торговлю в нестационарных торговых объектах нет, исходя из того, что гражданское законодательство предусматривает, что договором могут быть установлены и другие условия договора, в том числе, основания досрочного расторжения договора по требованию стороны, не предусмотренные конкретными нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, а изменение и расторжение договора возможны по соглашению сторон, суд приходит к выводу, что город Рязань как собственник имущества и участник гражданско-правовых отношений вправе, при заключении соответствующих договоров предусматривать дополнительные обязательные условия таких договоров, основываясь на базовых принципах гражданского права, а именно свободы заключения договора. Единообразие существенных условий договора в данном случае позволяет обеспечить всем победителям аукциона равные права и обязанности при осуществлении торговой деятельности.

В свою очередь хозяйствующий субъект, имеющий намерение осуществлять торговую деятельность на земельных участках, находящихся в собственности органа местного самоуправления, не лишен возможности ознакомиться с условиями, на которых предполагается такое использование и согласиться с ними путем подачи заявки на участие в соответствующем аукционе или не участвовать в нем.

На основании вышеизложенного, является неверным довод административного истца об установлении администрацией города Рязани норм гражданского права, поскольку оспариваемые положения применяются лишь к договорам в отношении собственности города Рязани.

Проанализировав оспариваемые правовые нормы, устанавливающие порядок размещения нестационарных торговых объектов, расположенных в городе Рязани на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, судебная коллегия находит правильным вывод суда первой инстанции о соответствии их требованиям определенности, ясности, недвусмысленности и согласованности с системой федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, в области правового регулирования торговой деятельности.

Доводы административного истца ИП ФИО1, изложенные в апелляционной жалобе, связаны с его несогласием с выводами суда первой инстанции и основаны на ином толковании норм действующего законодательства, что не свидетельствует о наличии оснований для отмены или изменения правильного по существу решения суда.

По итогам рассмотрения дела суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что обжалуемый судебный акт является законным и обоснованным, при его принятии существенных нарушений норм материального и процессуального права, которые могли повлиять на исход дела, не допущено.

На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 309 и 311 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Рязанского областного суда

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Советского районного суда города Рязани от 15 октября 2020 года оставить без изменения, а апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя ФИО1 - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба, представление могут быть поданы через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий -

Судьи: