Гражданский кодекс часть 1

председательствующего	Воскресенской В.А.,
судей	Володкевич Т.В. и Полозовой А.А.,

при секретаре	Чуйковой Ю.В.,

2 июля 2020 года рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Петропавловске-Камчатском административное дело по апелляционной жалобе администрации Карагинского муниципального района на решение Карагинского районного суда Камчатского края от 27 апреля 2020 года, которым постановлено:

административное исковое заявление прокурора Карагинского района Камчатского края Дмитриева В.В. удовлетворить частично.

Признать недействующим пункт 5.8 раздела 5 административного регламента по выдаче разрешения на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов над территорией Карагинского муниципального района, а также на посадку (взлет) на расположенные в границах территории Карагинского муниципального района площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, утвержденного постановлением администрации Карагинского муниципального района от 29 января 2020 года №, со дня его опубликования.

В остальной части исковых требований отказать.

Заслушав доклад судьи Гончаровой Н.В., возражения на апелляционную жалобу представителя административного истца Соловьевой О.И., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

прокурор Карагинского района Камчатского края, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным иском к администрации Карагинского муниципального района, в котором просил признать недействующими пункты 5.8 и 5.9 раздела 5 Административного регламента предоставления администрацией Карагинского муниципального района муниципальной услуги по выдаче разрешения на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов над территорией Карагинского муниципального района, а также на посадку (взлет) на расположенные в границах территории Карагинского муниципального района площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, утвержденного постановлением администрации Карагинского муниципального района от 29 января 2020 года №, со дня его опубликования.

В обоснование исковых требований указал, что отношения, возникающие в связи с предоставлением муниципальных услуг, а также порядок досудебного обжалования решения и (или) действия (бездействия) органа, предоставляющего муниципальную услугу, их должностных лиц регулируются Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Оспариваемыми пунктами 5.8 и 5.9 раздела 5 Административного регламента по предоставлению муниципальной услуги «Выдача разрешения на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов над территорией Карагинского муниципального района, а также на посадку (взлет) на расположенные в границах территории Карагинского муниципального района площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации» установлен перечень оснований, по которым жалоба, поступившая в порядке досудебного обжалования, может быть оставлена без ответа, который идентичен по содержанию положениям статьи 11 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», не распространяющегося на обращения граждан, подлежащие рассмотрению в порядке, установленном Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». При этом Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» не предусматривает норму, содержащую основания для оставления жалобы без ответа.

При таких обстоятельствах считает, что оспариваемые пункты административного регламента, определяющие право уполномоченного органа оставить жалобу без ответа, содержат коррупциогенный фактор, предусмотренный подпунктом «б» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, поскольку диспозитивно устанавливают возможность совершения органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций.

Административный истец прокурор Карагинского района Камчатского края участия в судебном заседании не принимал, его представитель помощник прокурора Славкин В.А. требования прокурора поддержал.

Административный ответчик администрация Карагинского муниципального района своего представителя в суд не направил.

Рассмотрев дело, суд постановил указанное решение.

В апелляционной жалобе администрация Карагинского муниципального района просит решение Карагинского районного суда Камчатского края от 27 апреля 2020 года отменить, указывая, что Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» содержит общие требования к порядку подачи и рассмотрения жалоб. Статьей 11.2 данного Федерального закона установлено, что особенности подачи и рассмотрения жалоб устанавливаются муниципальными правовыми актами. Тем самым федеральный законодатель предоставил органу местного самоуправления право конкретизировать порядок подачи и рассмотрения жалоб. Соответственно, установленные административным регламентом требования к жалобе не противоречат федеральному законодательству.

В возражениях на апелляционную жалобу помощник прокурора Карагинского района Славкин В.А. просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу администрации Карагинского муниципального района - без удовлетворения, поскольку наличие в административном регламенте положений, позволяющих оставить жалобу без рассмотрения и мотивированного ответа, противоречит положениям Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и нарушает права неопределенного круга лиц на скорейшее рассмотрение жалоб.

Выслушав представителя административного истца Соловьеву О.И., изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 6 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон № 210-ФЗ) органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.

Согласно пункту 4 статьи 2 Федерального закона № 210-ФЗ административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

Статьей 12 Федерального закона № 210-ФЗ установлено, что структура административного регламента должна содержать разделы, устанавливающие: 1) общие положения; 2) стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги; 3) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме, а также особенности выполнения административных процедур в многофункциональных центрах; 4) формы контроля за исполнением административного регламента; 5) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, многофункционального центра, организаций, указанных в части 1.1 статьи 16 настоящего Федерального закона, а также их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, работников.

В силу статьи 13 Федерального закона № 210-ФЗ разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу (часть 1).

Порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг устанавливается местной администрацией (часть 15).

Как следует из материалов дела, постановлением администрации Карагинского муниципального района от 29 января 2020 года № «Об утверждении административного регламента предоставления администрацией Карагинского муниципального района муниципальной услуги по выдаче разрешения на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов над территорией Карагинского муниципального района, а также на посадку (взлет) на расположенные в границах территории Карагинского муниципального района площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации» утвержден Административный регламент по предоставлению муниципальной услуги по выдаче разрешения на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов над территорией Карагинского муниципального района, а также на посадку (взлет) на расположенные в границах территории Карагинского муниципального района площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации (далее также – Административный регламент).

Предоставление муниципальной услуги осуществляется администрацией Карагинского муниципального района (далее – Уполномоченный орган).

Разделом 5 Административного регламента регламентирован досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и (или) действий (бездействия) органа местного самоуправления, предоставляющего муниципальную услугу, а также его должностных лиц, муниципальных служащих.

Пунктами 5.2 и 5.3 раздела 5 Административного регламента установлено, что жалоба подается в Уполномоченный орган. Может быть направлена по почте, через МФЦ Камчатского края, а также может быть принята на личном приеме заявителя.

В соответствии с пунктом 5.8 раздела 5 Административного регламента должностное лицо, наделенное полномочиями по рассмотрению жалоб, вправе оставить обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов в следующих случаях:

а) наличие в жалобе нецензурных либо оскорбительных выражений, угроз жизни, здоровью и имуществу должностного лица либо муниципального служащего, а также членов его семьи;

б) если в жалобе содержится вопрос, на который заявителю неоднократно давались письменные ответы по существу на ранее направленные в один и тот же орган или одному и тому же должностному лицу жалобы, и при этом в жалобе не приводятся новые доводы или обстоятельства, о чем заявитель уведомляется;

в) если ответ по существу поставленного в жалобе вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, - в этом случае заявителю, направившему жалобу, письменно сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений.

В случае если причины, по которым ответ по существу поставленных в жалобе вопросов не мог быть дан, в последующем были устранены, заявитель вправе вновь направить жалобу в соответствующий орган или должностному лицу.

В силу пункта 5.9 раздела 5 Административного регламента обращение, в котором обжалуется судебное решение, в течение семи дней со дня регистрации возвращается гражданину, направившему обращение, с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения.

Удовлетворяя административный иск прокурора частично, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что пункт 5.8 раздела 5 Административного регламента не соответствует нормам, содержащимся в статье 11.2 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и части 2 статьи 1 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Пункт 5.9 раздела 5 Административного регламента регламентирует меры обеспечения судебной защиты прав граждан, в связи с чем права граждан не нарушает и не противоречит требованиям законодательства.

Судебная коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции в части незаконности пункта 5.8 раздела 5 Административного регламента, как сделанными без учета следующих обстоятельств.

В силу статьи 3 Федерального закона № 210-ФЗ нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

Согласно пункту 4 статьи 5 Федерального закона № 210-ФЗ при получении государственных и муниципальных услуг заявители имеют право на досудебное (внесудебное) рассмотрение жалоб в процессе получения государственных и (или) муниципальных услуг.

В силу части 10 статьи 11.2 Федерального закона № 210-ФЗ положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок рассмотрения жалоб на нарушения прав граждан и организаций при предоставлении государственных и муниципальных услуг, не распространяются на отношения, регулируемые Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». То есть жалоба, поданная на ненадлежащее предоставление государственной или муниципальной услуги, не может быть рассмотрена по нормам Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», а подлежит рассмотрению по правилам, установленным законодательством, регулирующем предоставление государственных и муниципальных услуг.

Статьей 11.2 Федерального закона № 210-ФЗ установлены общие требования к порядку подачи и рассмотрения жалоб, которые среди прочего определяют форму и содержание жалобы.

Вместе с тем, гарантируя реализацию права заявителей на досудебное (внесудебное) рассмотрение жалоб в процессе получения муниципальных услуг, названный Федеральный закон обязывает орган местного самоуправления закреплять в административном регламенте порядок подачи и рассмотрения жалоб в органе местного самоуправления, предоставляющем муниципальную услугу.

При этом необходимым условием для рассмотрения жалобы по существу и принятия по ней решения (об удовлетворении жалобы или отказе в удовлетворении) является ее соответствие требованиям, установленным Федеральным законом № 210-ФЗ к форме и содержанию.

Однако Федеральный закон № 210-ФЗ, устанавливая требования к форме и содержанию жалобы, не регламентирует перечень действий органа, на рассмотрение которого поступила жалоба, которые он должен совершить при несоответствии жалобы установленным требованиям.

Установленное пунктом 5.8 раздела 5 Административного регламента основание для оставления жалобы без ответа при наличии в жалобе нецензурных либо оскорбительных выражений, угроз жизни, здоровью и имуществу должностного лица (муниципального служащего), а также членов его семьи относится к содержанию жалобы.

Данное нормативное положение само существо прав заявителей на досудебное (внесудебное) рассмотрение жалоб в процессе получения муниципальных услуг не умаляет, а также не вводит каких-либо ограничений на реализацию прав, согласуется с системой действующего правового регулирования.

Так Конституция РФ (статья 17) закрепляет, что осуществление прав и свобод человека и гражданина, которые неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения, не должно нарушать права и свободы других лиц.

Исходя из требований общеправового принципа недопустимости злоупотребления правом жалоба, содержащая нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы, является неприемлемой, а потому данная жалоба, как не отвечающая критерию допустимости жалоб, не может быть принята к рассмотрению.

Что касается права администрации Карагинского муниципального района об оставлении жалобы без ответа по существу поставленных в ней вопросов в случае, если в жалобе Заявителя содержится вопрос, на который ему неоднократно давались письменные ответы на ранее направленные жалобы, и при этом в жалобе не приводятся новые доводы или обстоятельства, а также при условии, что указанная жалоба и ранее направляемая жалоба направлялись в Уполномоченный орган или одному и тому же должностному лицу этого органа, направлены на предотвращение злоупотребления заявителями правом обращаться в орган местного самоуправления путем многократного направления жалоб, совпадающих по своему предмету и основаниям.

Положение пункта 5.8 раздела 5 Административного регламента, предусматривающее право Уполномоченного органа сообщить заявителю о невозможности дать ответ по существу поставленного в жалобе вопроса в связи с недопустимостью разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, действует в этой части во взаимосвязи с положениями Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года № 5485-I «О государственной тайне», согласно которым государственной тайной признаются защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации, а также во взаимосвязи с иными федеральными законами, охраняющими отдельные сведения. Перечни сведений, составляющих охраняемую тайну, установлены соответствующими законами.

Такое регулирование не содержит какой-либо неопределенности, предполагающей произвольное применение оспариваемых законоположений, которые сами по себе не препятствуют реализации прав заявителей.

Прокурор в своем иске указывает, что используемое в пункте 5.8 раздела 5 Административного регламента определение компетенции Уполномоченного органа по формуле «вправе» указывает на диспозитивное установление возможности совершения должностными лицами органа местного самоуправления действий в отношении граждан и организаций, то есть на наличие коррупциогенного фактора, предусмотренного подпунктом «б» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 (далее – Методика).

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Подпунктом «б» пункта 3 Методики определено, что коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, является определение компетенции по формуле «вправе» - диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций.

При таком механизме правового регулирования у органа государственной власти или органа местного самоуправления необоснованно появляется «право выбора», возможность диспозитивного совершения действий в отношении граждан и юридических лиц, что способствует коррупционным проявлениям.

Судебная коллегия считает, что слово «вправе», используемое в контексте пункта 5.8 раздела 5 Административного регламента, не указывает на диспозитивное установление возможности совершения должностными лицами органа местного самоуправления действий в отношении граждан и организаций и не свидетельствует о наличии коррупциогенного фактора, предусмотренного подпунктом «б» пункта 3 Методики, поскольку по смыслу и содержанию данное слово с определенной ясностью оговаривает правомочие Уполномоченного органа оставить жалобу без ответа в отношении конкретной ситуации (при наличии в жалобе нецензурных либо оскорбительных выражений; если по обстоятельствам, указанным в жалобе, заявителю неоднократно давались ответы; если ответ не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну). Иного смысла в слове «вправе» не имеется, в противном случае Уполномоченный орган должен дать мотивированный ответ на жалобу.

При таких обстоятельствах формулировка «вправе», содержащаяся в пункте 5.8 раздела 5 Административного регламента, соответствует требованиям определенности, ясности, недвусмысленности, обеспечивает единообразное понимание правомочий органа по принятию решений при несоответствии жалобы общим требованиям, либо нарушении заявителем в жалобе прав и свобод других лиц, угрозы их нарушения, что не может создавать предпосылки для коррупционных проявлений со стороны должностных лиц органа местного самоуправления.

Также судебная коллегия считает, что оспариваемый пункт 5.8 раздела 5 Административного регламента Федеральному закону № 210-ФЗ не противоречит.

Частью 4 статьи 11.2 Федерального закона № 210-ФЗ установлено, что особенности подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц, государственных гражданских служащих органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц, муниципальных служащих, а также на решения и действия (бездействие) многофункционального центра, работников многофункционального центра устанавливаются соответственно нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами, а часть 5 данной статьи устанавливает требования к содержанию жалобы.

Таким образом, орган, предоставляющий муниципальную услугу, при составлении административного регламента должен предусмотреть перечень правомочий органа, которыми он вправе воспользоваться, при поступлении жалобы, не отвечающей установленным требованиям.

В противном случае установленные федеральным законом требования к жалобе не отвечают целям их принятия, и позволит заявителям игнорировать требования закона в данной части.

То обстоятельство, что положения пункта 5.8 раздела 5 Административного регламента по содержанию схожи с положениями статьи 11 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», не свидетельствует о применении положений данного федерального закона при рассмотрении жалоб на нарушения прав граждан и организаций при предоставлении муниципальных услуг.

Следовательно, оспариваемые положения не могут противоречить Федеральному закону от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 310 КАС РФ основанием для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке является нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит отмене в части признания недействующим пункта 5.8 раздела Административного регламента с принятием нового решения в данной части об отказе в удовлетворении требований прокурора о признании недействующим пункта 5.8 раздела 5 Административного регламента предоставления администрацией Карагинского муниципального района муниципальной услуги по выдаче разрешения на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов над территорией Карагинского муниципального района, а также на посадку (взлет) на расположенные в границах территории Карагинского муниципального района площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, утвержденного постановлением администрации Карагинского муниципального района от 29 января 2020 года №, со дня его опубликования.

Решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении требований прокурора о признании недействующим пункта 5.9 раздела Административного регламента подлежит оставлению без изменения, поскольку выводы суда в данной части являются верными.

Руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Карагинского районного суда Камчатского края от 27 апреля 2020 года отменить в части признания недействующим пункта 5.8 раздела 5 Административного регламента предоставления администрацией Карагинского муниципального района муниципальной услуги по выдаче разрешения на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов над территорией Карагинского муниципального района, а также на посадку (взлет) на расположенные в границах территории Карагинского муниципального района площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, утвержденного постановлением администрации Карагинского муниципального района от 29 января 2020 года №.

В удовлетворении требований прокурора Карагинского района Камчатского края о признании недействующим пункта 5.8 раздела 5 Административного регламента предоставления администрацией Карагинского муниципального района муниципальной услуги по выдаче разрешения на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов над территорией Карагинского муниципального района, а также на посадку (взлет) на расположенные в границах территории Карагинского муниципального района площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, утвержденного постановлением администрации Карагинского муниципального района от 29 января 2020 года №, отказать.

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Председательствующий

Судьи