Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе ООО «Северная орхидея» на решение Псковского городского суда Псковской области от 01 февраля 2022 г. по административному исковому заявлению ООО «Северная орхидея» к Администрации города Пскова о признании незаконным и недействующим постановления Администрации города Пскова от 18 мая 2021 г. № 624 «Об утверждении проекта планировки территории и проекта межевания территории в границах элемента планировочной структуры – улично-дорожная сеть «Улица ФИО8 Шуйского» (земельный участок с кадастровым номером 60:27:0000000:3792) в городе Пскове».

Заслушав доклад судьи Псковского областного суда Анашкиной М.М., объяснения представителя ООО «Северная орхидея» ФИО1, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителя Администрации города Пскова ФИО2, представителя Комитета по охране объектов культурного наследия Псковской области ФИО3, полагавших решение суда законным и обоснованным, заключение прокурора Петровой Н.М. об отсутствии оснований для отмены судебного решения, судебная коллегия

У С Т А Н О В И Л А:

ООО «Северная орхидея» обратилось в суд с административным иском к Администрации города Пскова о признании недействующим и незаконным постановления Администрации города Пскова от 18 мая 2021 г. № 624 «Об утверждении проекта планировки территории и проекта межевания территории в границах элемента планировочной структуры - улично-дорожная сеть «Улица ФИО8 Шуйского» (земельный участок с кадастровым номером 60:27:0000000:3792) в городе Пскове» (далее постановление № 624).

В обоснование административного иска указано, что 20 июля 2021 г. ООО «Северная орхидея» обратилось в Администрацию города Пскова с заявлением о предоставлении в аренду сформированного земельного участка с кадастровым номером 60:27:0010331:245.

Общество считает, что в связи с изменением вида разрешенного использования участка нарушено его право на аренду спорного земельного участка, а постановление № 624, на основании которого сформирован земельный участок, является незаконным и подлежит отмене.

По мнению административного истца, при подготовке проекта планировки территории и проекта межевания территории не учтены и были нарушены положения нормативно-правовых актов, в частности: постановления Псковского областного Собрания Депутатов от 26 декабря 2013 г. № 674 «Об утверждении границ зон охраны, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах зон охраны объекта культурного наследия федерального значения «Ансамбль Кремля» (далее постановление Псковского областного Собрания депутатов № 674); приказа Государственного комитета Псковской области по охране объектов культурного наследия № 96 от 14 февраля 2014 г.; приказа Государственного комитета Псковской области по охране объектов культурного наследия № 564 от 28 декабря 2016 г.

Согласно постановлению Псковского областного Собрания депутатов № 674 земельный участок с КН 60:27:0010331:245 находится в охранной зоне ОЗ, в которой запрещается строительство зданий, строений и сооружений, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и восстановление (регенерацию) историко-градостроительной или природной среды. В зоне ОЗ разрешается воссоздание утраченных объектов культурного наследия при особой исторической, архитектурной, научной, художественной, градостроительной, эстетической или иной значимости, при наличии положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы.

Между тем, сведений о восстановлении утраченных объектов культурного наследия в проекте не приведено. Напротив, согласно старым градостроительным планам и схемам на территории предполагаемого строительства ранее отсутствовали какие-либо капитальные здания.

Аналогичные требования о запрете строительства предусмотрены в приказе Комитета № 96.

Постановлением Администрации Псковской области от 02 июня 2014 г. № 239 «Об утверждении Перечня исторических поселений регионального значения, имеющих особое значение для истории и культуры Псковской области» город Псков отнесен к историческим поселениям регионального значения.

Границы территории исторического поселения регионального значения город Псков, ее правовой режим определены Приказом Государственного комитета Псковской области по охране объектов культурного наследия от 28 декабря 2016 г. № 564 «Об утверждении границы территории исторического поселения регионального значения город Псков, его предмета охраны и требований к градостроительным регламентам, разработанных применительно к территориальным зонам, расположенным в границе исторического поселения». Данным приказом образованный земельный участок отнесен к зоне ИП-МК.

В данной зоне охраняется в целом традиционное функциональное зонирование территории поселения и связанное с ним распределение свободных, застроенных и озелененных пространств; исторически достоверное соотношение озелененных и свободных территорий.

С учетом нахождения земельного участка с КН 60:27:0010331:245 в непосредственной близости от крепостной стены размещение на данном участке капитального строения будет нарушен композиционный центр исторического поселения, а также соотношение между различными городскими пространствами (свободными, застроенными, озелененными).

Представители административного истца - ООО «Северная орхидея» ФИО1 и ФИО4 в судебном заседании исковые требования поддержали по основаниям, изложенным в иске, просили их удовлетворить.

В ходе судебного разбирательства представитель ФИО1 указала, что цели и задачи проекта планировки и межевания территории противоречат действующему законодательству в сфере охраны объектов культурного наследия федерального значения «Ансамбль Кремля», поскольку он разрабатывался и утверждался с целью выделения земельного участка для осуществления нового капитального строительства, что прямо запрещено регламентом охранной зоны. Отсутствуют доказательства, что строительство нового объекта - дома причта является компенсационным или адаптивным строительством взамен утраченных элементов застройки, направленном на восполнение утрат, восстановление целостности и реализацию историко-градостроительного потенциала градостроительных объектов. Проект планировки и межевания не содержит сведений об утраченном объекте, имеющем значительную градостроительную и культурную ценность, который планируется воссоздать на формируемом земельном участке, периоде его существования. Кроме того, здание дома причта отсутствует в утвержденном перечне предметов охраны исторического поселения регионального значения город Псков. Формирование земельного участка с КН 60:27:0010331:245 противоречит подпункту 12 пункта 1 Приложения 2 к постановлению Псковского областного Собрания депутатов № 674, согласно которому в границах ОЗ запрещено изменение исторически сложившихся границ земельных участков и планировки кварталов. Проектная документация не содержит сведений о наличии на месте образования земельного участка с КН 60:27:0010331:245 исторически сложившихся границ земельного участка, что позволило бы его сформировать. При формировании улично-дорожной сети в 2017 г. и постановке земельного участка с КН 60:27:0000000:3792 на кадастровый учет территория образованного участка с КН 60:27:0010331:245 была включена в границы территории общего пользования, что исключает возможность образования земельного участка как объекта с исторически сложившимися границами. Кроме того, спорный земельный участок находится в водоохраной зоне реки Великой и зоне подтопления. Однако в проектном материале отсутствуют исследования и обоснования допустимости реализации мероприятий в условиях непосредственной близости особо ценных объектов культурного наследия, включенных в список объектов всемирного наследия ЮНЕСКО, а также расположения участка в границах территории объекта культурного наследия федерального значения «Культурный слой древнего Пскова». Кроме того, нарушены права административного истца в связи с тем, что он является собственником смежного со спорным земельного участка, административным ответчиком допущены нарушения при проведении процедур согласования и утверждения документации по планированию территории. Не соблюдена процедура размещения проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, и информационных материалов к нему, проведения экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, подготовки и оформления протокола общественных обсуждений, подготовки и опубликования заключения о результатах общественных обсуждений.

Представитель административного ответчика - Администрации города Пскова ФИО2 административный иск не признал, поддержал доводы, изложенные в письменном отзыве. Указал, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Администрацией города Пскова в пределах предоставленных полномочий, введен в действие и опубликован в установленном порядке, нормам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит.

Спорный земельный участок располагается в охранной зоне ОЗ объекта культурного наследия федерального значения «Ансамбль Кремля», в границах территории исторического поселения регионального значения город Псков.

В соответствии с режимом использования земель и градостроительными регламентами в границах зон охраны объекта культурного наследия федерального значения «Ансамбль Кремля» в охранной зоне и правового режима территории объекта культурного наследия Комплекс крепостных сооружений запрещается строительство зданий, строений и сооружений, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и восстановление (регенерацию) историко-градостроительной или природной среды.

Понятие регенерации историко-градостроительной или природной среды применяется в отношении восстановления целостности композиционной структуры исторического городского ландшафта, осуществляемого, в том числе путем компенсационного и адаптивного строительства взамен утраченных элементов застройки или рядовых элементов композиции, не имеющих самостоятельной архитектурно-художественной ценности.

Строительство на территории спорного земельного участка двухэтажного каменного строения не противоречит режиму использования земель и градостроительным регламентам в границах зоны охраны объекта культурного наследия федерального значения «Ансамбль Кремля».

Участок расположен в границах территории исторического поселения регионального значения город Псков, в зоне жилой среднеэтажной застройки на основании регламентов зон охраны объектов культурного наследия (ИП-Ж).

Проекты планировки территорий и проекты межевания территории прошли согласование с Комитетом по охране объектов культурного наследия Псковской области, проведены общественные слушания, результаты их проведения опубликованы в установленном порядке.

Представитель заинтересованного лица - Комитета по охране объектов культурного наследия Псковской области ФИО5 полагала заявленные исковые требования необоснованными и не подлежащими удовлетворению. Указала, что земельный участок с КН 60:27:0010331:245 расположен в границах охранной зоны объекта культурного наследия федерального значения «Ансамбль Кремля».

Новое строительство в границах охранной зоны как специальная мера, направленная на сохранение и восстановление (регенерацию) историко- градостроительной среды, а также строительство в рамках комплексной реконструкции кварталов, восстановление утраченных элементов планировочной структуры не противоречит требованиям охранной зоны, установленным постановлением Псковского областного Собрания депутатов № 674.

Возможность регенерации на указанной территории обоснована содержанием Историко-культурных исследований «Обоснование возможности регенерации градостроительной среды и исторической застройки в зонах охраны объекта культурного наследия федерального значения «Ансамбль Кремля», на участках непосредственного окружения территории объекта культурного наследия федерального значения «Церковь Покрова от Пролома», XIV - XV вв., в границах южной и западной части квартала, ограниченного улицами ФИО9 Просвещенцев, ФИО6, ФИО7, ФИО8 Шуйского и соответствующими пряслами западной и северо-восточной стен Окольного города, отходящими от Покровской башни» (далее Историко-культурные исследования), выполненных ООО «ТихвинПроектРеставрация» в 2020 г.

В 90-х годах прошлого столетия был завершен масштабный этап комплексной реконструкции квартала, ограниченного улицами ФИО7, ФИО8 Шуйского, ФИО9 Просвещенцев, ФИО6. Реконструкция прошла в формате регенерации (восполнения, ревитализации) архитектурно-градостроительной среды микрорайона. Впоследствии данной работе подверглись участки между крепостными стенами и параллельными им современными улицами ФИО7 и ФИО8 Шуйского. Здесь появились несколько новых домовладений усадебного типа. Строительство объекта капитального строительства религиозного назначения дома причта в формате регенерации, будет являться созданием еще одного «домовладения» усадебного типа и может рассматриваться как комплексная реконструкция квартала посредством восполнения архитектурно-градостроительных утрат.

Объект культурного наследия федерального значения «Церковь Покрова от Пролома», XVI в. является особо ценным объектом и одним из компонентов объекта всемирного наследия «Храмы Псковской архитектурной школы» из списка ЮНЕСКО.

Строительство дома причта позволит разгрузить интерьеры, убрать диссонирующие элементы и создать максимально исторически достоверную среду в интерьерах объекта всемирного наследия ЮНЕСКО и позволит приходу храма обеспечить нормальную деятельность и осуществлять благотворительную православную миссию.

Строительство дома причта рассматривается в рамках регенерации (компенсационное, адаптивное строительство), а не в рамках воссоздания утраченного объекта культурного наследия.

Размещение на земельном участке дома причта как меры по регенерации историко-градостроительной среды не нарушает предмет охраны исторического поселения регионального значения город Псков.

Решением Псковского городского суда Псковской области от 01 февраля 2022 г. в удовлетворении исковых требований ООО «Северная Орхидея» отказано.

В апелляционной жалобе ООО «Северная Орхидея», указывая на нарушения судом норм материального и процессуального права, неправильное определение обстоятельств дела и недоказанность установленных судом обстоятельств, просит отменить судебное решение, принять по делу новое решение об удовлетворении исковых требований, с учетом их изменения в суде первой инстанции.

Считает, что целью подготовки проекта планировки и межевания территории является выделение земельного участка по заявке Его Высокопреосвященства Митрополита Псковского и Порховского Тихона для нового капитального строительства дома притча, что не соответствует цели подготовки документа территориального планирования, предусмотренной в статье 41 Градостроительного кодекса РФ (далее ГрК РФ).

В приложении № 2 к постановлению Псковского областного Собрания депутатов № 674 земельный участок, расположенный в охранной зоне объекта культурного наследия федерального значения «Ансамбль Кремля», содержится императивный запрет на строительство зданий, строений, сооружений, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и восстановление (регенерацию) историко-градостроительной или природной среды.

Считает необоснованным вывод суда о том, что строительство нового объекта капитального строительства на спорном земельном участке допустимо в связи с регенерацией историко – градостроительной среды.

Указывает, что понятие «регенерация» определяется как «восстановление», соответственно, отсутствует возможность возведения нового строения.

По мнению апеллянта, отсутствуют доказательства, подтверждающие выводы суда о том, что дом причта является компенсационным или адаптивным строительством взамен утраченных элементов застройки.

Материалы дела не содержат сведений о том, какой именно утраченный объект, имеющий значительную и культурную ценность, планируется создать на спорном участке.

Полагает, что суд не принял во внимание следующие обстоятельства: утраченное двухэтажное здание, которое ранее находилось в районе Покровского угла, располагалось на ином земельном участке; в перечне охраны объектов регионального значения «Город Псков» отсутствует здание, которое необходимо восстановить.

Считает, что суд необоснованно принял во внимание пояснения свидетеля ФИО10 о возможности строительства дома причта в порядке как компенсационное и адаптивное строительство, в целях восстановления градостроительной среды, которая ранее существовала на этой территории, поскольку восстановление утраченных элементов застройки возможно исключительно при положительном заключении историко-культурной экспертизы, которое должно иметь место до утверждения проекта планировки территории. Однако такого заключения в материалах дела не имеется.

Ссылаясь на заключение об отсутствии исторической застройки на земельном участке с КН60:27:0010331:245, выполненного экспертом ФИО11, апеллянт указывает, что материалы дела не содержат доказательств наличия на спорном земельном участке каких-либо ранее существовавших капитальных строений.

Кроме того, указывает, что спорный земельный участок находится в водоохраной зоне реки Великой и зоне подтопления, соответственно, в силу части 6 статьи 67.1 ВК РФ и санитарных правил при строительстве новых объектов требуются средства инженерной защиты, однако материалы по обоснованию проектных решений не содержат исследований на данную тему.

Приводит доводы о противоречии формирования спорного участка требованиям пункта 12 статьи 1 ГрК РФ и пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса РФ (далее ЗК РФ), поскольку произошло необоснованное изъятие спорного участка из земель общего пользования, а также подпункта 12 пункта 1 приложения №2 к постановлению Псковского областного Собрания депутатов № 674 в части запрета изменять исторически сложившиеся границы земельных участков и планировки кварталов.

Считает необоснованным отказ суда принять в рамках настоящего дела к производству дополнительные исковые требования, а именно: снять с кадастрового учета земельный участок с КН 60:27:0010331:245, прекратить право собственности Муниципального образования г. Псков, запись регистрации от 15 июня 2021 г., восстановить в ЕГРН сведения о земельном участке с КН 60:27:0000000:3792 в границах, существовавших до внесения изменений в ЕГРН от 16 июня 2021 г. Поскольку суд неправомерно отказал в принятии данных требований, то, по мнению апеллянта, они должны быть рассмотрены судом апелляционной инстанции.

Полагает, что суд необоснованно отказал в удовлетворении ходатайств, нарушил установленные законом сроки, предусмотренные для составления мотивированного решения, направления его в адрес лиц, участвующих в рассмотрении дела, изготовления протокола судебного заседания.

Настаивает на том, что оспариваемое постановление № 624 является ненормативным правовым актом, затрагивает права и законные интересы истца в сфере предпринимательской и иной экономической, как субъекта хозяйствующего на указанной территории, к участию в деле неправомерно привлечен прокурор.

Также апеллянт полагает, что нарушен принцип состязательности и равноправия сторон, допущена правовая неопределенность в части нормативного или ненормативного характера спорного акта, формальный подход к рассмотрению иска.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе (часть 1 статьи 308 КАС РФ).

Проверив материалы административного дела, с учетом доводов апелляционной жалобы, пояснений лиц, участвующих в рассмотрении жалобы, заключения прокурора, судебная коллегия не находит оснований для вмешательства в постановленное судом решение.

Как установлено частями 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Кодексу, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Постановление Администрации города Пскова от 18 мая 2021 г. № 624 «Об утверждении проекта планировки территории и проекта межевания территории в границах элемента планировочной структуры - улично-дорожная сеть «Улица ФИО8 Шуйского» (земельный участок с кадастровым номером 60:27:0000000:3792) в городе Пскове» (далее постановление № 624) является документом по планировке территории - улично-дорожная сеть «Улица ФИО8 Шуйского» и межевании земельного участка на данной территории.

Данное постановление № 624 является нормативным правовым актом в сфере градостроительной деятельности, которое издано исполнительным органом местного самоуправления, подписано главой Администрации города Пскова, опубликовано в газете «Псковские новости» № 21 (1109) за 19 мая 2021 г. и размещено на официальном сайте www.pravo.gov.ru муниципального образования «Город Псков» в сети Интернет.

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, являющиеся обязательными для исполнения неопределенного круга лиц (постановления от 17 ноября 1997 г. № 17-П и от 31 марта 2015 г. № 6-П).

В пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» содержатся разъяснения о том, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

Поскольку оспариваемое постановление № 624 издано органом местного самоуправления, направлено на урегулирование общественных отношений в градостроительной сфере, содержит правовые нормы в части планировки и межевания территории улично-дорожной сети «Улица ФИО8 Шуйского», которые обязательны для неопределенного круга лиц, рассчитаны для неоднократного применения, действуют постоянно и рассчитаны на реализацию всякий раз, когда возникают обстоятельства, предусмотренные данной документацией, не содержит указания на конкретное событие, с наступлением которого связано издание правового акта, то суд первой инстанции правомерно рассмотрел настоящий административный иск по правилам главы 21 КАС РФ, как оспаривание нормативного правового акта.

Таким образом, оспариваемый акт отвечает признакам нормативного правового акта, какой-либо правовой неопределенности в этом вопросе не имеется.

Согласно статье 1 ГрК РФ деятельность по планировке территории является одним из видов градостроительной деятельности по развитию территорий. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (статья 41 ГрК РФ).

В силу части 3 статьи 8 ГрК РФ к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся, в том числе подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов.

Согласно части 1 статьи 45 ГрК РФ решения о подготовке документации по планировке территории принимаются, в том числе уполномоченными органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления городского округа принимают решение о подготовке документации по планировке территории, обеспечивают подготовку документации по планировке территории, и утверждают документацию по планировке территории в границах городского округа, с учетом особенностей, указанных в части 5.1 настоящей статьи (часть 5 статьи 45 ГрК РФ).

Утвержденная документация по планировке территории (проекты планировки территории и проекты межевания территории) подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, в течение семи дней со дня утверждения указанной документации и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети "Интернет" (часть 14 статьи 46 ГрК РФ).

Согласно пункту 5.18 статьи 32 Устава муниципального образования «Город Псков» (принят постановлением Псковской городской Думы от 06 марта 1997 г. № 132, зарегистрирован в ГУ Минюста России по Северо-Западному федеральному округу 28 июня 2006 г. № RU603020002006001) к полномочиям Администрации города в пределах компетенции органов местного самоуправления, установленной законодательством, относятся утверждение проектов планировки территории и проектов межевания территорий в порядке, определяемом законодательством.

В систему муниципальных правовых актов города Пскова входят постановления Администрации города Пскова. Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина вступают в силу после их официального опубликования в печатных средствах массовой информации (статья 38 Устава муниципального образования «Город Псков»).

Согласно пунктам 5.1 и 5.2 Решения Псковской городской Думы от 29 мая 2007 г. № 83 «Об утверждении Положения о порядке оформления решений Псковской городской Думы, постановлений и распоряжений главы города Пскова, постановлений и распоряжений Администрации города Пскова, приказов и распоряжений Контрольно-счетной палаты города Пскова, а также порядке и сроках направления их для официального опубликования и обнародования» постановления Администрации города Пскова подписываются главой Администрации города Пскова; постановления Администрации города Пскова, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, в течение трех рабочих дней после подписания направляются в печатное средство массовой информации, утвержденное Думой, и размещаются на «Официальном интернет-портале правовой информации» www.pravo.gov.ru, и вступают в силу только после их официального опубликования (обнародования).

Учитывая приведенные правовые нормы, оспариваемое постановление № 624 принято уполномоченным органом местного самоуправления в пределах предоставленной законом компетенции, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и подписания, опубликования и введения его в действие.

Данные обстоятельства лицами, участвующими в деле не оспариваются.

Часть 1 статьи 42 ГрК РФ предусматривает, что подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории.

Проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию (часть 2 статьи 42 ГрК РФ).

Подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны, территории, в отношении которой предусматривается осуществление комплексного развития территории (часть 1 статьи 43 ГрК РФ).

Подготовка проекта межевания территории осуществляется, в том числе для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков (часть 2 статьи 43 ГрК РФ).

В силу части 9 статьи 43 ГрК РФ при подготовке проекта межевания территории определение местоположения границ образуемых и (или) изменяемых земельных участков осуществляется в соответствии с градостроительными регламентами и нормами отвода земельных участков для конкретных видов деятельности, иными требованиями к образуемым и (или) изменяемым земельным участкам, установленными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, техническими регламентами, сводами правил.

Положениями статьи 46 ГрК РФ предусмотрено, что решение о подготовке документации по планировке территории применительно к территории городского округа принимается органом местного самоуправления городского округа по инициативе органа либо на основании предложений физических или юридических лиц о подготовке документации по планировке территории; указанное решение подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, в течение трех дней со дня принятия такого решения и размещается на официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети «Интернет»; проекты планировки территории и проекты межевания территории до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях; общественные обсуждения или публичные слушания по проекту планировки территории и проекту межевания территории проводятся в порядке, установленном статьей 5.1 настоящего Кодекса, с учетом положений настоящей статьи; срок проведения общественных обсуждений или публичных слушаний со дня оповещения жителей муниципального образования об их проведении до дня опубликования заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может быть менее одного месяца и более трех месяцев; орган местного самоуправления городского округа с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту планировки территории, проекту межевания территории и заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимает решение об утверждении документации по планировке территории или отклоняет такую документацию и направляет ее на доработку.

Проведение общественных обсуждений или публичных слушаний по проектам планировки территории и проектам межевания территории предусмотрено статьей 5.1 ГрК РФ.

Как следует из материалов дела, 22 ноября 2019 г. в целях обеспечения устойчивого развития территорий, для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования и красных линий, на основании обращений Псковской Епархии Русской Православной Церкви Администрация города Пскова приняла постановление № 1828 «О принятии решения о подготовке документации по планировке территории (проекта планировки территории и проекта межевания территории) в границах элемента планировочной структуры - улично-дорожная сеть «Улица ФИО8 Шуйского» (земельный участок с кадастровым номером 60:27:0000000:3792) в городе Пскове», которое размещено на сайте Администрации города Пскова в разделе нормативные акты и 29 ноября 2019 г. опубликовано в газете «Псковские новости».

Документация по планировке территории «Проект планировки территории и проект межевания территории в границах элемента планировочной структуры - улично-дорожная сеть «Улица ФИО8 Шуйского» (земельный участок с кадастровым номером 60:27:0000000:3792) в городе Пскове», выполненная ИП ФИО5, в соответствии с положениями статьи 20.1 Закона Псковской области от 10 февраля 2014 г. № 1356-оз «Об отдельных вопросах регулирования градостроительной деятельности на территории Псковской области» была направлена в Комитет по охране объектов культурного наследия Псковской области для согласования в связи с тем, что планировка территории осуществляется в границах исторического поселения регионального значения «Город Псков».

Постановлением Администрации города Пскова от 05 февраля 2021 г. № 17 на 09 марта 2021 г. назначены публичные слушания по проекту планировки и межевания территории в границах элемента планировочной структуры - улично-дорожной сети «Улица ФИО8 Шуйского» (земельный участок с кадастровым номером 60:27:0000000:3792) в городе Пскове, установлен срок ознакомления с проектами с 10 февраля по 05 марта 2021 г. Данное постановление размещено в газете «Псковские новости» 08 февраля 2021 г.

В ходе проведения 09 марта 2021 г. публичных слушаний замечаний по проекту планировки и межевания территории не поступило.

Таким образом, имеющимися в административном деле доказательствами подтверждается факт соблюдения требований статьи 5.1 ГрК РФ в части проведения публичных слушаний по проектам планировки и межевания территории, их обсуждения и опубликования результатов.

Кроме того, проект планировки и межевания территории был согласован с Комитетом по охране объектов культурного наследия Псковской области и прокуратурой Псковской области, которые нарушений требований законодательства не усмотрели.

Учитывая данные обстоятельства, судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что разработка и согласование спорного проекта планировки территории и межевания территории, организация и проведение публичных слушаний по нему, а также его утверждение произведено в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Что касается доводов административного истца о том, что формирование спорного земельного участка на территории объектов культурного наследия или в зоне их охраны, нарушает требования действующего законодательства, то в этой части судебная коллегия считает отметить следующее.

Статья 5.1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее ФЗ № 73-ФЗ) содержит требования к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия и особый режим использования земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия.

Частью 1 и 3 данной статьи предусмотрено, что в границах территории объекта культурного наследия на территории памятника или ансамбля запрещаются строительство объектов капитального строительства и увеличение объемно-пространственных характеристик существующих на территории памятника или ансамбля объектов капитального строительства; проведение земляных, строительных, мелиоративных и иных работ, за исключением работ по сохранению объекта культурного наследия или его отдельных элементов, сохранению историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия. На территории памятника, ансамбля или достопримечательного места разрешается ведение хозяйственной деятельности, не противоречащей требованиям обеспечения сохранности объекта культурного наследия и позволяющей обеспечить функционирование объекта культурного наследия в современных условиях.

Из чего следует, что строительство капитальных объектов в границах территории объектов культурного наследия возможна в целях сохранения историко-градостроительной среды объекта культурного наследия, разрешается ведение хозяйственной деятельности, позволяющей обеспечить функционирование объекта культурного наследия в современных условиях.

Из материалов по обоснованию проектных решений, являющихся составной частью проекта планировки и проекта межевания, следует, что целями проекта планировки и проекта межевания территории общего пользования с КН 60:27:0000000:3792 является: определение параметров улицы ФИО8 Шуйского, формирование земельного участка для размещения дома причта прихода «Церкви Покрова от Пролома», XV-XVI вв., разработки элементов инженерно-транспортной инфраструктуры, решения вопросов сохранения и охраны объектов культурного наследия г. Пскова. Элемент планировочной структуры - улично-дорожная сеть «Улица ФИО8 Шуйского» находится в охранной зоне объекта культурного наследия федерального значения «Ансамбль Кремля», в границах территории объекта культурного наследия федерального значения «Культурный слой древнего Пскова», непосредственно связана с границами территорий объектов культурного назначения федерального значения «Церковь Георгия со Взвоза», 1497 г., и «Церковь Покрова от Пролома», XV-XVI вв., которые являются особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации и внесены в Список объектов всемирного наследия ЮНЕСКО, и непосредственно связана с границей территории объекта культурного наследия федерального значения «Комплекс крепостных сооружений Окольного города», XV-XVI вв., и других объектов культурного наследия регионального значения.

Кроме того, элемент планировочной структуры находится в границах территории водоохраной зоны реки Великой.

Для строительства дома причта проектом произведено образование одного земельного участка ЗУ:1 из территории земельного участка КН 60:27:0000000:3792.

Согласно выписке из ЕГРН сформированный земельный участок (ЗУ:1) с КН 60:27:0010331:245, площадью 377 кв.м., расположен по адресу: <...> категория земель: земли населенного пункта, вид разрешенного использования: для религиозного управления и образования.

Доводы административного истца о несоответствии норм оспариваемого постановления № 624, которым сформирован земельный участок с КН 60:27:0010331:245, требованиям статьи 5.1 ФЗ № 73-ФЗ, постановления Псковского областного Собрания депутатов № 674 являются несостоятельными по следующим основаниям.

Как указано выше, статья 5.1 ФЗ № 73-ФЗ предусматривает строительство капитальных объектов в границах территории объектов культурного наследия в целях сохранения историко-градостроительной среды.

Постановлением Псковского областного Собрания депутатов № 674 запрещается строительство зданий, строений и сооружений, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и восстановление (регенерацию) историко-градостроительной или природной среды; разрешается проведение комплексной реконструкции кварталов, восстановление утраченных элементов планировочной структуры.

Пунктом 9 Постановления Правительства РФ от 12 сентября 2015 г. № 972 понятие «регенерация» дано как восстановление, воссоздание, восполнение частично или полностью утраченных элементов и (или) характеристик историко-градостроительной и (или) природной среды.

Понятие «регенерация» и «регенерация историко-градостроительной среды» также приведено в письме Минкультуры России от 28 февраля 2017 г. № 49-01.1-39-НМ «О направлении Методических рекомендаций по отнесению историко-культурных территорий к объектам культурного наследия в виде достопримечательного места».

Так, регенерация - совокупность градостроительных мероприятий, направленных на восполнение утрат, восстановление целостности и реализацию историко-градостроительного потенциала градостроительных объектов, осуществляемых методами реставрационного воссоздания, компенсационного и адаптивного строительства в соответствии с традиционными принципами и приемами формирования историко-градостроительной среды. Объекты регенерации - историко-градостроительная и природная среда, контактная по отношению к единичному объекту культурного наследия.

Регенерация историко-градостроительной среды - совокупность мер, направленных на восстановление целостности композиционной структуры исторического городского ландшафта на территории достопримечательного места, предусматривающая сохранение, восстановление и преемственное развитие традиционных градостроительных характеристик среды (улично-дорожной сети, исторической парцеллярной структуры, фронта застройки улиц и др.), допускающая компенсационное и адаптивное строительство взамен утраченных элементов застройки или рядовых элементов композиции, не имеющих самостоятельной архитектурно-художественной ценности и находящихся в плохом техническом состоянии, с соблюдением сложившихся типологических, масштабных, стилевых характеристик историко-градостроительной среды и в соответствии с утвержденным в установленном порядке проектом.

Согласно Историко-культурного исследования «Обоснование возможности регенерации градостроительной среды и исторической застройки в зонах охраны объекта культурного наследия федерального значения «Ансамбль Кремля», на участках непосредственного окружения территории объекта культурного наследия федерального значения «Церковь Покрова от Пролома», XV-XVI вв., подготовленного ООО «ТихвинПроектРеставрация, строительство дома причта в формате регенерации будет являться созданием еще одного «домовладения» усадебного типа и может рассматриваться как еще один шаг в начатом направлении - комплексной реконструкции квартала посредством восполнения архитектурно-градостроительных утрат, существовавших на изучаемой территории. Строительство дома причта на участках предварительного выбора, в т.ч. и сформированном в дальнейшем, не затрагивает и не нарушает требований охраны объектов культурного наследия.

Привлеченная судом первой инстанции в качестве специалиста ФИО10, являющаяся экспертом Минкультуры РФ по проведению государственной историко-культурной экспертизы, разработчиком проекта зоны объектов культурного наследия, пояснила, что под регенерацией градостроительной среды понимается не только восстановление ранее существовавших объектов капитального строительства, но и компенсационное и адаптивное строительство. Епархия обратилась с запросом о возможности строительства объекта, который будет обслуживать объект культурного наследия «Церковь Покрова от Пролома». До 1943 г. вокруг храма находились постройки, в которых размещались службы по его обслуживанию, подсобные помещения. После Великой Отечественной войны застройка была утрачена. Строительство дома причта возможно в рамках восстановления историко-градостроительной среды, не нарушает требования по охране объектов культурного наследия и охранных зон, в том числе постановления Псковского областного Собрания депутатов № 674.

Учитывая указанные выше выводы Историко-культурного исследования, обоснование проекта планировки и межевания территории, пояснения специалиста ФИО10, строительство дома причта рассматривается в рамках сохранения и регенерации историко-градостроительной среды, необходимо для обслуживания объекта культурного наследия федерального значения «Церковь Покрова от Пролома», требований законодательства по охране объектов культурного наследия не нарушает.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит требованиям статьи 5.1 ФЗ № 73-ФЗ и постановления Псковского областного Собрания депутатов № 674.

Согласно приказу Государственного комитета Псковской области по охране объектов культурного наследия от 21 января 2015 г. № 37 «Об утверждении границ территории объекта культурного наследия федерального значения «Комплекс крепостных сооружений Окольного города», XV - XVI вв., в границах территории объекта культурного наследия федерального значения «Комплекс крепостных сооружений Окольного города», XV - XVI вв. запрещается строительство объектов капитального строительства, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и восстановление (регенерацию) историко-градостроительной или природной среды.

Поскольку формирование земельного участка КН 60:27:0010331:245 связано с предполагаемым строительством дома причта в рамках регенерации историко-градостроительной среды, то оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит положениям приказа Государственного комитета Псковской области по охране объектов культурного наследия от 21 января 2015 г. № 37.

Спорный земельный участок находится в границах территории объекта культурного наследия федерального значения «Культурный слой древнего Пскова», VIII - XVII в.в., которые утверждены приказом Государственного комитета Псковской области по охране объектов культурного наследия от 14 февраля 2014 г. № 96. Данный приказ не содержит запрета относительно строительства в границах территории объекта культурного наследия федерального значения «Культурный слой древнего Пскова» капитальных объектов в целях регенерации историко-градостроительной среды.

Кроме того, спорный земельный участок расположен в границе территории исторического поселения регионального значения город Псков, утвержденной Приказом Государственного комитета Псковской области по охране объектов культурного наследия от 28 декабря 2016 г. № 564 «Об утверждении границы территории исторического поселения регионального значения город Псков, его предмета охраны и требований к градостроительным регламентам, разработанных применительно к территориальным зонам, расположенным в границе исторического поселения», в зоне среднеэтажной застройки на основании регламентов зон охраны объектов культурного наследия (ИП-Ж), в которой не исключается строительство объектов в целях регенерации историко-градостроительной среды.

Распоряжением Правительства РФ от 17 сентября 2016 г. № 1975-р
«О признании объектов культурного наследия федерального значения, расположенных в г. Пскове (Псковская область), особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации» «Церковь Покрова от Пролома», XV - XVI вв. отнесена к особо ценным объектам культурного наследия федерального значения, включена в Список всемирного наследия ЮНЕСКО.

Из материалов дела следует, что оспариваемый акт предполагает формирование земельного участка для строительства дома причта в буферной зоне объекта культурного наследия «Церковь Покрова от Пролома», XV - XVI вв. Действующее законодательство не содержит ограничений по формированию земельных участков в буферной зоне.

Оспариваемый акт не противоречит статье 4 Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия, согласно которой каждое государство (участник Конвенции) признает, что обязательство обеспечивать выявление, охрану, сохранение, популяризацию и передачу будущим поколениям культурного и природного наследия, расположенного на его территории, возлагается прежде всего на него.

Учитывая вышеизложенное, судебная коллегия приходит к выводу, что формирование спорного земельного участка в границах охранных территорий объектов культурного наследия не противоречит требованиям действующего законодательства, обеспечивается сохранность объектов культурного наследия и их функционирование, предполагаемое строительство дома причта направлено на воссоздание историко-градостроительной среды, предназначено для использования особо ценным объектом культурного наследия федерального значения «Церковь Покрова от Пролома», XV - XVI вв. для религиозных целей, что соответствует виду разрешенного использования земельного участка.

В связи с этим, судебная коллегия приходит к выводу о том, что оспариваемый акт не противоречит нормам, имеющим большую юридическую силу, соответственно, оснований для удовлетворения заявленных исковых требований не имеется.

Доводы апелляционной жалобы судебная коллегия считает необоснованными, поэтому повлечь отмену или изменение оспариваемого судебного акта они не могут.

Нельзя признать состоятельными доводы о том, что оспариваемый акт противоречит частям 5 и 6 статьи 11.9 ЗК РФ, согласно которым не допускается раздел, перераспределение или выдел земельных участков, если сохраняемые в отношении образуемых земельных участков обременения (ограничения) не позволяют использовать указанные земельные участки в соответствии с разрешенным использованием; образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

Данных обстоятельств, препятствующих выделу земельного участка, судебной коллегией не установлено.

Положения статьи 5.1 ФЗ 73-ФЗ предусматривают возможность возведения объектов капитального строительства в границах территории объекта культурного наследия в целях сохранения историко-градостроительной среды, поэтому доводы о нарушении данной нормы несостоятельны.

Понятия «регенерация» и «регенерация историко-градостроительной среды» включают в себя не только восстановление ранее существовавших объектов культурного наследия, поэтому к доводам апеллянта в этой части судебная коллегия относится критически.

Отсутствуют нарушения требований статьи 41 ГрК РФ в части цели подготовки документа территориального планирования, поскольку проект планировки и межевания территории изготовлен в целях обеспечения устойчивого развития территорий, изготовление проекта является обязательным в связи с необходимостью установления красных линий и образования земельного участка в соответствии с проектом межевания территории.

У суда отсутствуют основания ставить под сомнение обоснованность пояснений специалиста ФИО10, поэтому критика апеллянта в отношении ее пояснений не может быть принята во внимание.

Заключение эксперта ФИО11 об отсутствии исторической застройки на земельном участке с КН 60:27:0010331:245 согласуется с имеющимися в материалах дела документами и пояснениями специалиста, не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта.

Доводы о том, что сформированный земельный участок находится в водоохраной зоне реки Великой и зоне подтопления, поэтому в силу части 6 статьи 67.1 ВК РФ и санитарных правил при строительстве новых объектов требуются средства инженерной защиты, не могут повлечь отмену судебного решения, поскольку подлежат соблюдению на стадии подготовки проектной документации на строительство объекта.

Несостоятельны ссылки апеллянта в части нарушения требований пункта 12 статьи 1 ГрК РФ и пункта 12 статьи 85 ЗК РФ об изъятии земель из общего пользования, подпункта 12 пункта 1 приложения №2 к постановлению Псковского областного Собрания депутатов № 674 в части запрета изменять исторически сложившиеся границы земельных участков и планировки кварталов, поскольку данные нормы не регламентируют порядок принятия и утверждения проекта планировки и межевания территории; проект планировки территории предназначен для установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (статья 42 ГрК РФ); сведений о том, что границы улицы ФИО8 Шуйского, включая границы земельного участка с КН 60:27:0010331:245, являются исторически сложившимися, в материалах дела не имеется.

Из материалов дела следует, что с 90-х годов прошлого столетия осуществляется масштабный этап комплексной реконструкции квартала, ограниченного в том числе улицей ФИО8 Шуйского, которая прошла в формате регенерации (восполнения, ревитализации) архитектурно-градостроительной среды микрорайона. Между крепостными стенами и улицами данного квартала появились несколько новых домовладений усадебного типа.

Исковые требования о снятии с кадастрового учета земельного участка, прекращении права собственности на земельный участок, восстановлении в ЕГРН сведений о земельном участке, которые были заявлены административным истцом в рамках настоящего спора, рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства.

В пункте 53 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» разъяснено, что по смыслу норм статей 124, 125 КАС РФ, административный истец вправе соединить в одном административном исковом заявлении несколько требований, связанных между собой и подлежащих рассмотрению по правилам КАС РФ, если это предусмотрено законом.

Поскольку закон не предусматривает возможность объединять административные дела об оспаривании нормативных правовых актов с гражданскими делами, то у суда первой инстанции не имелось законных оснований для принятия к производству в рамках настоящего административного дела указанных выше исковых требований.

В силу части 4 статьи 213 КАС РФ административное дело об оспаривании нормативного правового акта рассматривается с участием прокурора.

Ходатайства административного истца судом первой инстанции были рассмотрены в установленном законом порядке, результаты их рассмотрения отражены в протоколах судебных заседаний.

Судебная коллегия повторно рассмотрев ходатайства административного истца об истребовании из Управления Росреестра по Псковской области межевого плана земельного участка с КН 60:27:0000000:3792, привлечения к участию в деле в качестве специалиста ФИО11, в качестве заинтересованных лиц Управления Росреестра по Псковской области, Прихода храма Покрова и Рождества Богородицы от Пролома г. Псков Псковской Епархии Русской Православной Церкви (Московский патриархат), Комитета по управлению муниципальным имуществом города Пскова, передаче дела для рассмотрения в Арбитражный суд Псковской области, назначении историко-культурной экспертизы, оснований для их удовлетворения не нашла.

Документы, относящиеся к процедуре публичных слушаний, находятся в материалах дела, поэтому оснований для их истребования не имеется.

Ходатайство об истребовании из Комитета по охране объектов культурного наследия Псковской области материалов Историко-культурного исследования, выполненного ООО «ТихвинПроектРеставрация», судебной коллегией удовлетворено, материалы истребованы и в качестве новых доказательств приобщены к материалам дела.

Несоблюдение судом первой инстанции сроков составления мотивированного решения, направления его лицам, участвующим в деле, изготовления протокола судебного заседания не повлияло на существо оспариваемого судебного решения, на его законность и обоснованность, поэтому не может повлечь его отмену.

Нельзя признать обоснованными доводы апеллянта о том, что оспариваемый акт затрагивает права и законные интересы истца в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оспариваемый акт регулирует правоотношения в градостроительной и земельной сфере, и не касается вопросов экономической деятельности ООО «Северная орхидея», поэтому настоящий спор не подсуден арбитражному суду.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Поскольку оспариваемое постановление Администрации города Пскова от 18 мая 2021 г. № 624 «Об утверждении проекта планировки территории и проекта межевания территории в границах элемента планировочной структуры - улично-дорожная сеть «Улица ФИО8 Шуйского» (земельный участок с кадастровым номером 60:27:0000000:3792) в городе Пскове» соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, то оснований для удовлетворения заявленный исковых требований не имеется.

Оснований предусмотренных, статьей 310 КАС РФ, влекущих отмену или изменение судебного акта, судебная коллегия не усматривает.

Таким образом, суд правильно определил юридически значимые обстоятельства дела, применил закон, подлежащий применению, дал надлежащую правовую оценку собранным и исследованным в судебном заседании доказательствам и постановил решение, отвечающее нормам материального права. Оснований для отмены решения по доводам апелляционной жалобы не имеется, тем более что доводы жалобы уже были проверены судом и обоснованно не приняты во внимание.

Руководствуясь статьями 307 – 311 КАС РФ, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

Решение Псковского городского суда Псковской области от 01 февраля 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу ООО «Северная орхидея» – без удовлетворения.

На состоявшиеся судебные акты может быть подана кассационная жалоба через суд первой инстанции в Третий кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев.

Мотивированное определение составлено 02 июня 2022 г.

Председательствующий	И.М. Панов
Судьи	М.М. Анашкина
	О.С. Русакова