Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 2а-8/2022 по административному исковому заявлению Сидоренко А.А. к комитету труда и социальной защиты администрации города Ставрополя о признании недействующими с момента принятия пунктов 2, подпунктов 1, 2, 3 пункта 24 административного регламента предоставления комитетом труда и социальной зашиты населения администрации города Ставрополя муниципальной услуги «Признание малоимущими семей или малоимущими одиноко проживающих граждан», утвержденного приказом комитета труда и социальной защиты населения администрации города Ставрополя от 29 января 2020 г. № 21-од,

по апелляционной жалобе руководителя комитета труда и социальной защиты администрации города Ставрополя Карпенко Л.А. на решение Промышленного районного суда города Ставрополя от 10 февраля 2022 г., которым административные исковые требования удовлетворены частично.

Заслушав доклад судьи Пшеничной Ж.А., изложившей обстоятельства дела, содержание судебного решения, доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, выслушав представителя административного ответчика комитета труда и социальной защиты администрации города Ставрополя Авдиенко В.Д., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя административного истца Сидоренко А.А. – Жукова Г.А., полагавшего решение суда законным и обоснованным, прокурора отдела прокуратуры Ставропольского края Ледовскую Н.В., полагавшую решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия

установила:

Сидоренко А.А. обратилась в суд с административным исковым заявлением к комитету труда и социальной защиты администрации города Ставрополя (далее – Комитет) о признании недействующими с момента принятия пунктов 2, подпунктов 1, 2, 3 пункта 24 административного регламента предоставления Комитетом муниципальной услуги «Признание малоимущими семей или малоимущими одиноко проживающих граждан», утвержденного приказом Комитета от 29 января 2020 г. № 21-о (далее – Административный регламент).

В обоснование административного иска Сидоренко А.А. указала, что она является матерью троих несовершеннолетних детей и ее семья проживает на территории города Ставрополя, в связи с чем ей в Комитет подано заявление о признании ее семьи малообеспеченной.

Уведомлением от 4 декабря 2020 г. № 4288 Комитет отказал в признании семьи малоимущей со ссылкой на подпункт 2 пункта 24 Административного регламента, в связи с тем, что на момент подачи заявления у Сидоренко А.А. отсутствовала регистрация по месту жительства на территории города Ставрополя (при наличии регистрации по месту пребывания на территории города Ставрополя).

Приказ Комитета от 29 января 2020 г. № 21-од и утвержденный им Административный регламент распространяет свое действие на правоотношения по признанию семьи Сидоренко А.А. малоимущей, ограничивает ее права и законные интересы.

Пункт 2, подпункты 1, 2, 3 пункта 24 Административного регламента противоречат нормативным актам, имеющим более высокую юридическую силу (части 1 статьи 27 Конституции Российской Федераций, а также статье 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»), нарушают права и законные интересы административного истца и подлежат признанию недействующими с момента принятия.

Позиция о недопущении таких ограничений изложена в письме Минтруда России от 18 ноября 2016 г. № 12-1/10/В-8544 «О недопущении отказов в предоставлении мер социальной поддержки семьям с детьми исходя из данных регистрационного учета граждан на территории Российской Федерации».

На основании изложенного Сидоренко А.А. просила суд признать недействующим с момента принятия пункт 2 Административного регламента в части слов «зарегистрированные по месту жительства, а при отсутствии регистрации по месту жительства - зарегистрированные по месту пребывания на территории города Ставрополя»; признать недействующими подпункты 1, 2, 3 пункта 24 Административного регламента в полном объеме; возложить на административного ответчика обязанность опубликовать сообщение о принятии данного решения в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании Комитета; взыскать с административного ответчика в счет возмещения судебных расходов по уплате госпошлины 300 рублей.

Обжалуемым решением Промышленного районного суда города Ставрополя от 10 февраля 2022 г. административный иск Сидоренко А.А. удовлетворен частично.

Судом признан недействующим с момента принятия пункт 2 административного регламента предоставления комитетом труда и социальной защиты населения администрации города Ставрополя муниципальной услуги «Признание малоимущими семей или малоимущими одиноко проживающих граждан», утвержденного приказом Комитета от 29 января 2020 г. № 21-од, в той мере, в какой ими исключается возможность подтверждения места жительства на территории города Ставрополя иными документами и сведениями, не обязательно исходящими от органов регистрационного учета по месту жительства или по месту пребывания, но позволяющими установить место жительства гражданина.

Признаны недействующими подпункты 1, 2, 3 пункта 24 административного регламента предоставления комитетом труда и социальной защиты населения администрации города Ставрополя муниципальной услуги «Признание малоимущими семей или малоимущими одиноко проживающих граждан», утвержденного приказом Комитета от 29 января 2020 г. № 21-од, в той мере, в какой ими исключается возможность подтверждения места жительства на территории города Ставрополя иными документами и сведениями, не обязательно исходящими от органов регистрационного учета по месту жительства или по месту пребывания, но позволяющими установить место жительства гражданина.

Суд возложил на административного ответчика обязанность опубликовать сообщение о принятии данного решения в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании комитета труда и социальной защиты населения администрации города Ставрополя, а также взыскал в пользу Сидоренко А.А. 300 рублей в счет возмещения судебных расходов по уплате госпошлины.

В удовлетворении оставшейся части заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе руководитель Комитета Карпенко Л.А. указывает, что определение конкретных категорий граждан, имеющих право на дополнительные меры социальной поддержки, и условий предоставления указанных мер относится к дискреции органов местного самоуправления муниципального образования г. Ставрополя.

Проект Административного регламента направлялся на экспертизу в прокуратуру, согласно заключению которой от 28 января 2020 г. № 42-01-2020 пробелов в правовом регулировании и внутренних противоречий не выявлено.

Вывод суда о том, что орган местного самоуправления, наделенный в рассматриваемом случае исключительной компетенций самостоятельно определять отдельные категории граждан, которым могут быть установлены дополнительные меры социальной поддержки, предоставляемые за счет средств местного бюджета, оспариваемым правовым регулированием, закрепляющим возможность реализации гражданами права на ежемесячное пособие в зависимости от наличия регистрации по месту жительства либо пребывания в городе Ставрополе, ухудшил положение отдельных граждан, не имеющих такой регистрации, поскольку ограничил возможность подтверждения места жительства на территории города Ставрополя лишь документами (сведениями), выданными органами регистрационного учета граждан по месту пребывания и по месту жительства, является юридически неверным.

Регистрационный учет используется органами местного самоуправления города Ставрополя для определения статуса гражданина как жителя города Ставрополя. Сам по себе факт наличия или отсутствия регистрации у гражданина на территории города не используется для каких бы то ни было целей.

Именно федеральным законодательством установлено, что регистрация по месту жительства является основанием для установления факта проживания гражданина в населенном пункте и, следовательно, может быть установлена в качестве условия для определения круга получателей дополнительных мер социальной поддержки.

Перечень «иных документов», которыми можно подтверждать место жительства на территории города Ставрополя, не установлен. При этом ни документы, подтверждающие право собственности заявителя на жилое помещение, расположенное на территории города Ставрополя, ни справки из образовательных и медицинских учреждений, ни трудовой договор заявителя, ни договор аренды жилого помещения или социального найма жилого помещения, ни решение суда об установлении факта постоянного проживания, не могут подтвердить факт постоянного проживания заявителя на территории населенного пункта.

Административному истцу Сидоренко А.А. предоставлено жилое помещение из муниципального фонда в <адрес>, где она не проживает и незаконно сдает его в аренду третьим лицам, утверждая, что проживает в городе Ставрополе, но от муниципальной услуги в <адрес> не отказывается.

Намеренный отказ Сидоренко А.А. регистрироваться по месту жительства на территории города Ставрополя, так как ей нужна регистрация по месту жительства в Амурской области для дальнейшего получения в собственность муниципального жилья, которое ей как сироте выделила местная администрация и которое она незаконно сдает в наем, при этом скрывая доход от властей, не может рассматриваться как нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

Полагает, что административный истец намеренно злоупотребила своими правами.

В письменных возражениях представитель административного истца Сидоренко А.А. – Фролов А.С. и прокурор города Ставрополя Шибков О.Н. просят решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, извещены о месте и времени судебного разбирательства своевременно и в надлежащей форме. Информация о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы заблаговременно размещена на официальном сайте Ставропольского краевого суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Руководствуясь статьями 150, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия признала возможным рассмотреть дело в отсутствие административного истца Сидоренко А.А.

Выслушав явившихся лиц, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, исследовав материалы дела, проверив оспариваемое решение в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Согласно части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений судом первой инстанции по настоящему административному делу не допущено.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ).

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона № 131- ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 1 Положения о комитете труда и социальной защиты населения администрации города Ставрополя, утвержденного соответствующим решением Ставропольской городской Думы от 28 декабря 2009 г. № 152, Комитет является отраслевым (функциональным) органом администрации города Ставрополя, которая, в свою очередь, в соответствии частью 1 статьи 28 Устава муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края, принятым соответствующим решением Ставропольской городской Думы от 11 мая 2016 г. № 847, является органом местного самоуправления.

Приказом комитета труда и социальной защиты населения администрации города Ставрополя от 29 января 2020 г. № 21-од утвержден административный регламент предоставления комитетом труда и социальной защиты населения администрации г. Ставрополя муниципальной услуги «Признание малоимущими семей или малоимущими одиноко проживающих граждан».

Приказ от 29 января 2020 г. № 21-од опубликован в издании «Ставрополь официальный. Приложение к газете «Вечерний Ставрополь», № 8, 7 февраля 2020 г.

Признание семьи малоимущей необходимо для предоставления гражданам, имеющим по независящим от них причинам, среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, дополнительных мер социальной поддержки за счет средств бюджета города Ставрополя.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Сидоренко А.А. является матерью троих несовершеннолетних детей: С.С,В., ДД.ММ.ГГГГ года рождения, С.К.В., ДД.ММ.ГГГГ года рождения, Т.Д.И., ДД.ММ.ГГГГ года рождения.

Семья Сидоренко А.А. проживает на территории города Ставрополя, что подтверждается свидетельствами о регистрации по месту пребывания №№, №, №, №, а также справками о посещении Сидоренко К.В. МБДОУ ЦРР детский сад № «Эрудит» и Сидоренко С.В. МБОУ СОШ № 34 города Ставрополя.

Вступившим в законную силу решением Промышленного районного суда города Ставрополя от 6 сентября 2019 г. (с учетом определения от 5 декабря 2019 г. об исправлении описок) установлен факт постоянного проживания на территории города Ставрополя Т.И.Х., Сидоренко А.А., С.С,В., С.К.В. на момент рождения Т.Д.И.

Вступившим в законную силу решением Промышленного районного суда города Ставрополя от 4 марта 2020 г. установлен факт постоянного проживания Т.И.Х., Сидоренко А.А., С.С,В., С.К.В. и Т.Д.И. на территории Ставропольского края на дату обращения за ежемесячной выплатой – 29 апреля 2019 г.

На комитет труда и социальной защиты населения администрации города Ставрополя возложена обязанность назначить и осуществить Сидоренко А.А. ежемесячную денежную выплату нуждающимся в поддержке семьям, постоянно проживающим на территории, назначаемую в случае рождения в них после 31 декабря 2021 г. третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет с 4 апреля 2019 г.

Уведомлением комитета труда и социальной защиты населения администрации города Ставрополя от 4 декабря 2020 г. № 4288 Сидоренко А.А. отказано в признании малоимущей семьей со ссылкой на подпункт 2 пункта 24 Административного регламента, то есть в связи с тем, что на момент подачи заявления у Сидоренко А.А. отсутствовала регистрация по месту жительства на территории города Ставрополя (при наличии регистрации по месту пребывания на территории города Ставрополя).

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что в отношении административного истца применены оспариваемые пункты нормативного правового акта, что подтверждается представленным уведомлением и отказным материалам по рассмотрению заявления Сидоренко А.А., в связи с чем затронуты ее права.

Суд первой инстанции учел, что требования законодательства, устанавливающие полномочия Комитета на принятие оспариваемого нормативного правового акта, а также процедура его принятия, опубликования и вступления в законную силу административным ответчиком соблюдены.

Проверяя соответствие оспариваемого административным истцом нормативного правового акта федеральному законодательству и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд обоснованно исходил из того, что пункт 2, подпункты 1, 2, 3 пункта 24 Административного регламента нарушают права и законные интересы административного истца на дополнительные меры социальной поддержки, установленные органом местного самоуправления.

С такими выводами суда первой инстанции считает необходимым согласиться судебная коллегия, поскольку они основаны на правильном применении правовых норм и соответствует фактическим обстоятельствам дела.

Выводы суда первой инстанции основаны на правовом анализе приведенного в обжалуемом решении законодательства, в частности, части 1 статьи 27 Конституции Российской Федерации, статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, Конвенции о защите прав человека и основных свобод (статья 2 Протокола № 4), статьи 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», статьи 20 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 15 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713, а также правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, приведенных в постановлениях от 2 февраля 1998 г. № 4-П, от 24 ноября 1995 г. № 14-П, от 4 апреля 1996 г. № 9-П, от 15 января 1998 г. № 2-П, от 2 июня 2011 г. № 11-П, от 30 июня 2011 г. № 13-П, определениях от 6 октября 2008 г. № 619-О-П, от 13 июля 2000 г. № 185-0, от 13 октября 2009 г. № 1309-0-0.

В силу положений части 1 статьи 27 Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

В соответствии со статьей 20 Гражданского кодекса Российской Федерации и Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» местом жительства признается место (жилой дом, квартира, комната, жилое помещение специализированного жилищного фонда либо иное жилое помещение), где гражданин постоянно или преимущественно проживает.

Место пребывания - это гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, медицинская организация или другое подобное учреждение, учреждение уголовно-исполнительной системы, исполняющее наказания в виде лишения свободы или принудительных работ, либо не являющееся местом жительства гражданина Российской Федерации жилое помещение, в которых он проживает временно.

Из изложенных правовых норм в их системном единстве следует, что федеральный законодатель рассматривает постановку гражданина Российской Федерации на регистрационный учет по месту жительства как один из способов учета граждан в пределах Российской Федерации, отражающий факт нахождения гражданина по месту жительства пребывания или жительства; отсутствие регистрации не исключает возможность установления места жительства гражданина на основе других данных, необязательно исходящих от органов регистрационного учета; факт постоянного проживания гражданина на территории субъекта Российской Федерации как основание признания его жителем данного территориального образования, на которого распространяется законодательство субъекта Российской Федерации, может быть установлен судом общей юрисдикции на основе различных юридических фактов.

Вместе с тем, в соответствии с пунктом 2 Административного регламента заявителями на предоставление муниципальной услуги (далее - заявители) являются граждане, имеющие по независящим от них причинам, указанным в абзаце втором настоящего пункта Административного регламента, среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в Ставропольском крае для соответствующих социально-демографических групп населения, зарегистрированные по месту жительства, а при отсутствии регистрации по месту жительства - зарегистрированные по месту пребывания на территории города Ставрополя».

Подпунктами 1, 2, 3 пункта 24 Административного регламента предусмотрены основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги:

отсутствие у заявителя регистрации по месту жительства на территории города Ставрополя или регистрации по месту пребывания на территории города Ставрополя (при отсутствии регистрации по месту жительства);

наличие у заявителя регистрации по месту жительства за пределами города Ставрополя (при наличии регистрации по месту пребывания на территории города Ставрополя);

отсутствие у заявителя и членов семьи регистрации по месту жительства (пребывания) по одному адресу на территории города Ставрополя.

В виду изложенного, право на признание малоимущими семей или малоимущими одиноко проживающих граждан ставится в зависимость от наличия у заявителя регистрации по месту жительства либо пребывания в городе Ставрополе.

Оспариваемые административным истцом положения о таком дополнительном критерии на получение ежемесячного пособия как «наличие регистрации по месту жительства или месту пребывания в городе Ставрополе» фактически означают, что отдельные семьи, проживающие в городе Ставрополе, лишены возможности быть признанными малоимущими при отсутствии у них такой регистрации, что является недопустимым.

Таким образом, комитет труда и социальной защиты администрации города Ставрополя, наделенный в рассматриваемом случае исключительной компетенцией самостоятельно определять отдельные категории граждан, которые могут быть признаны малоимущими, оспариваемым правовым регулированием, закрепляющим возможность реализации гражданами указанного права, ухудшил положение отдельных граждан, не имеющих такой регистрации, поскольку ограничил возможность подтверждения места жительства на территории города Ставрополя лишь документами (сведениями), выданными органами регистрационного учета граждан по месту пребывания и по месту жительства.

Однако реализация данного полномочия должна осуществляться с соблюдением всех норм и правовых принципов, закрепленных в действующем законодательстве, в частности, не допускающих установление дискриминационных и произвольных критериев определения круга лиц, которым может быть назначены такие меры поддержки.

С учетом изложенного судебная коллегия не находит оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции о том, что полномочия органа местного самоуправления по отнесению семей к малоимущим во всех случаях могут быть реализованы в соответствии с действующим законодательством при неукоснительном соблюдении норм и принципов федерального законодательства, конституционных предписаний (статья 15 Конституции Российской Федерации).

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о противоречии оспариваемых положений нормативного правового акта нормам, имеющим большую юридическую силу, и о необходимости удовлетворения административных исковых требований.

Признание судом отдельных положений Административного регламента недействующими со дня принятия соответствует положениям пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, направлено на реализацию задач по защите нарушенных или оспариваемых прав свобод и законных интересов граждан в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункт 2 статьи 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации) и каким-либо нормам материального и процессуального права не противоречит.

Взыскание с административного ответчика судебных расходов по оплате государственной пошлины полностью соответствует положениям статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Ссылок на какие-либо новые факты, которые остались без внимания суда первой инстанции, апелляционная жалоба не содержит.

Суждения, приведенные в апелляционной жалобе, лишены бесспорных правовых аргументов и не опровергают установленные по делу обстоятельства.

Нарушений норм материального и процессуального права, которые в соответствии со статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела, судом первой инстанции не допущено.

Так как вынесенное по делу решение является законным и обоснованным, правовых оснований для его отмены коллегией не установлено.

Руководствуясь статьями 307 – 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Промышленного районного суда города Ставрополя от 10 февраля 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу руководителя комитета труда и социальной защиты администрации города Ставрополя Карпенко Л.А. – без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в Пятый кассационной суд общей юрисдикции путем подачи через суд первой инстанции кассационной жалобы (представления) в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Апелляционное определение составлено 23 июня 2022 г.

Председательствующий

Судьи

В.Ю. Шишова

Л.А. Болотова

Ж.А. Пшеничная