Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе мэрии города Новосибирска на решение Центрального районного суда города Новосибирска от 09 сентября 2020 года, которым удовлетворено административное исковое заявление прокуратуры города Новосибирска о признании недействующим нормативного правового акта в части.

Заслушав доклад судьи Новосибирского областного суда Певиной Е.А., объяснения представителя административного истца Тимоховой М.К., представителя административного ответчика Бубенчиковой О.В., изучив материалы дела, судебная коллегия

У С Т А Н О В И Л А:

Прокуратур города Новосибирска обратился в суд с административным иском, в котором просил признать недействующим со дня вступления в законную силу решения суда отдельные положения пунктов 1.1, 2.1, 2.2 Методики исчисления суммы восстановительной стоимости зеленых насаждений на территории г. Новосибирска, утвержденной постановлением мэрии г. Новосибирска от 14 сентября 2012 года № 9486.

В обоснование административных исковых требований указано, что в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" утверждение правил исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, осуществления контроля за правильностью ее исчисления, полнотой и своевременностью ее внесения и определения ставок платы за негативное воздействие на окружающую среду и коэффициентов к ним отнесено к компетенции органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 08.05.2007 N 273 "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" (действовало на момент издания оспариваемого нормативного правового акта) предусмотрена методика и утверждены таксы для исчисления размера ущерба, причиненного лесным насаждениям или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам вследствие нарушения лесного законодательства, в том числе лесным насаждениям или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам, согласно приложению N 4.

Методика исчисления суммы восстановительной стоимости зеленых насаждений на территории города Новосибирска, утвержденная постановлением мэрии г. Новосибирска от 14 сентября 2012 года № 9486 не соответствует порядку исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, установленному постановлением Правительства РФ от 08.05.2007 N 273, принята с превышением полномочий орган местного самоуправления.

Полагая, что положения пунктов 1.1, 2.1, 2.2 Методики в части определения регулирования размера вреда, причиненному зеленому фонду г. Новосибирска в результате неправомерного сноса и (или) обрезки зеленых насаждений (без получения разрешения на снос, замену, пересадку, обрезку зеленых насаждений) противоречат действующему законодательству, поскольку утверждение такс для исчисления вреда, причиненного окружающей среде, является прерогативой федеральных органов исполнительной власти и урегулированы Федеральным законом «Об охране окружающей среды», установление такс и Методики органом местного самоуправления ведет к нарушению принципа законности и равенства граждан перед законом и правовой определенности, прокурор г. Новосибирска обратился в суд с данным административным иском, просит признать недействующими со дня вступления в законную силу решения суда пункт 1.1 Методики в части применения методики исчисления суммы восстановительной стоимости зеленых насаждений на территории г. Новосибирска при расчете размера вреда, причиненному зеленому фонду г. Новосибирска в результате сноса и (или) обрезки зеленых насаждений без получения разрешения на снос, замену, пересадку, обрезку зеленых насаждений; пункт 2.1 Методики в части исчисления суммы восстановительной стоимости зеленых насаждений в зависимости от правомерности проведения работ; пункт 2.2 Методики в части применения в формуле определения суммы восстановительной стоимости зеленых насаждений коэффициента «Ксс», слов «Ксс - коэффициент, учитывающий наличие (отсутствие) при проведении работ разрешения на снос, замену, пересадку, обрезку зеленых насаждений, оформленного в установленном порядке: 1,0 - с наличием разрешения; 2,0 - без наличия разрешения», в связи с несоответствием законодательству Российской Федерации и нарушением оспариваемым нормативным правовым актом прав и законных интересов неопределенного круга лиц в части привлечения виновных лиц к ответственности за незаконную рубку (уничтожение, повреждение) зеленых насаждений в населенном пункте г. Новосибирск.

Решением Центрального районного суда города Новосибирска от 09 сентября 2020 года административное исковое заявление прокуратуры города Новосибирска удовлетворенно.

С указанным решением суда не согласилась мэрия города Новосибирска. В апелляционной жалобе изложена просьба об отмене решения суда.

В обоснование доводов жалобы указано, что решение суда не отвечает требованиям статьи 215 КАС РФ, поскольку прокуратура, формулируя свои требования о признании спорных пунктов Методики недействующими в части, не указывает наименование и отдельные положения нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу на соответствие которых надлежит проверить оспариваемый в части нормативно правовой акт.

Считает, что выводы о наделении полномочиями в области охраны окружающей среды только федерального законодательства сделаны судом без учета полномочий органа местного самоуправления в данной области, предоставленными в соответствии с правовыми нормами Федерального закона № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и Закона № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации».

Также указывает, что суд ошибочно пришел к выводу, что оспариваемые пункты Методики касаются регулирования по вопросу исчисления размера ущерба, причиненного лесными насаждениями. Судом не учитывалось, что нормы Лесного кодекса РФ не распространяются на земельные участки занятые зелеными насаждениями, которые не имеют статуса леса.

Кроме того, считает ошибочным вывод суда о том, что оспариваемая норма (при этом не приводя какая норма) снижает размер компенсационной выплаты за причинение ущерба, вследствие чего, по мнению суда, нарушается принцип возмещения по нормативу 100 процентов, установленный статьей 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В данном случае судом неверно истолкована статья 46 Бюджетного кодекса.

Указывает, что Федеральный законодатель, предоставил органу местного самоуправления полномочия по организации мероприятий по охране окружающей среды в границах соответствующего муниципального образования, не установил их объем и не урегулировал вопросы, касающиеся способов и методов восстановления природной среды, воспроизводства природных ресурсов, поврежденных в результате санкционированных уполномоченным лицом действий, направленных на решение конкретных задач, в связи с чем оспариваемые административным истцом пункты 1.1, 2.1, 2.2 Методики исчисления суммы восстановительной стоимости зеленых насаждений на территории города Новосибирска не противоречат федеральному законодательству, приняты уполномоченным органом в рамках предоставленных полномочий по решению вопросов местного значения, в целях сохранения и развития зеленого фонда городского округа, реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду и регулирует отношения в сфере благоустройства в создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городе Новосибирске.

Суд не обосновано отклонил доводы административного ответчика о преюдициальном значении решения Центрального районного г. Новосибирска по делу № 2-1191/2013. В рамках данного дела оспаривались некоторые положения Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в г. Новосибирске, утвержденных решением Совета депутатов г. Новосибирска от 22.02.2012 года № 539, в том числе и п. 9.2 Правил, в развитие которого принята оспариваемая Методика.

Проверив материалы дела в соответствии с требованиями частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Пунктом 1.3 Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городе Новосибирске, утвержденных решением Совета депутатов г. Новосибирска от 22.02.2012 N 539 "О Правилах создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городе Новосибирске" предусмотрено, что зеленый фонд города Новосибирска это совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения в границах города Новосибирска.

Как следует из материалов дела постановлением мэрии г. Новосибирска от 14.09.2012 № 9486 "Об утверждении Методики исчисления суммы восстановительной стоимости зеленых насаждений на территории города Новосибирска" утверждена Методика исчисления суммы восстановительной стоимости зеленых насаждений на территории города Новосибирска.

Постановление опубликовано в периодическом печатном издании "Бюллетень органов местного самоуправления города Новосибирска", N 71, 21.09.2012, с. 19, являющемся, согласно части 4 статьи 51 Устава г. Новосибирска, официальным источником опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов г. Новосибирска.

Согласно пункту 1.1. Методика исчисления суммы восстановительной стоимости зеленых насаждений на территории города Новосибирска применяется для расчета размера затрат на восстановление зеленых насаждений при их сносе и (или) обрезке при получении разрешения на снос, замену, пересадку, обрезку зеленых насаждений и при расчете размера вреда, причиненного зеленому фонду города Новосибирска в результате сноса и (или) обрезки зеленых насаждений без получения разрешения на снос, замену, пересадку, обрезку зеленых насаждений.

Согласно пункту 2.1. Методики, сумма восстановительной стоимости зеленых насаждений исчисляется в зависимости от количества, породы и диаметра ствола дерева на высоте 1,3 м, возраста и типа произрастания кустарника, типа газона или цветника и занимаемой им площади, их месторасположения в соответствии с картой градостроительного зонирования города Новосибирска, а также правомерности проведения работ.

Согласно пункту 2.2. Методики сумма восстановительной стоимости зеленых насаждений определяется по формуле:

СВС = ((ВС1 х Квр) + (ВС2 х Квр) +.. . + (ВСп х Квр)) х Кзон х Ксс,

где: СВС - сумма восстановительной стоимости зеленых насаждений, рублей;

ВС1, ВС2,... ВСп - размер восстановительной стоимости каждой единицы зеленых насаждений, определяемой в соответствии с приложением, рублей;

Квр - коэффициент, учитывающий вид работ:

- снос (уничтожение);

0,5 - обрезка (повреждение);

Кзон - коэффициент, учитывающий градостроительный

регламент земельного участка, на котором расположены зеленые насаждения (согласно территориальным зонам, выделенным на карте градостроительного зонирования территории города Новосибирска в соответствии с решением Совета депутатов города Новосибирска от 24.06.2009 N 1288 "О Правилах землепользования и застройки города Новосибирска"):

(Р-2);

0,5 - для зон инженерной и транспортной

инфраструктур (ИТ-1, ИТ-2, ИТ-3, ИТ-4);

С-3), зоны сельскохозяйственного использования (СХ), зоны стоянок для легковых автомобилей (СА), зоны объектов среднего профессионального и высшего профессионального образования,

научно-исследовательских учреждений (ОД-2), зоны объектов здравоохранения (ОД-3), зоны специализированной общественной застройки (ОД-4), зоны объектов дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования (ОД-5);

Ксс - коэффициент, учитывающий наличие (отсутствие) при

проведении работ разрешения на снос, замену, пересадку, обрезку зеленых насаждений, оформленного в установленном порядке (далее - разрешение):

- с наличием разрешения;

2.0 - без наличия разрешения.

Удовлетворяя заявленные требования суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемые пункты Методики исчисления суммы восстановительной стоимости зеленых насаждений на территории города Новосибирска приняты мэрией г. Новосибирска с превышением полномочий органа местного самоуправления, противоречат действующему законодательству.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами суда, при этом исходит из следующего.

В соответствии положениями пунктов "в", "д", "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, в том числе по принятию законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением, определены статьей 6 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", подпунктом 7 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Согласно статье 6 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относятся: …. принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением.

В соответствии с пунктом 7 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), в том числе относится решение вопросов организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, обращения с твердыми коммунальными отходами.

Статьей 100 Лесного кодекса РФ предусмотрено, что лица, причинившие вред лесам, возмещают его добровольно или в судебном порядке. Особенности возмещения вреда, включая таксы и методики определения размера возмещения такого вреда, утверждаются Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 08.05.2007 N 273 "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" (действовала на момент издания оспариваемого нормативного правового акта) предусмотрена методика и утверждены таксы для исчисления размера ущерба, причиненного лесным насаждениям или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам вследствие нарушения лесного законодательства, в том числе лесным насаждениям или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам, согласно приложению N 4.

В настоящее время порядок возмещения вреда, причиненного лесам и находящимся в них природным объектам вследствие нарушения лесного законодательства (далее - вред), включая таксы и методику возмещения вреда утвержден Постановлением Правительства РФ от 29.12.2018 N 1730 "Об утверждении особенностей возмещения вреда, причиненного лесам и находящимся в них природным объектам вследствие нарушения лесного законодательства".

Охрана окружающей среды имеет федеральное значение и регулируется, прежде всего, Федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Согласно части 10 статьи 1 Федерального закона Российской Федерации "Об охране окружающей среды" охрана окружающей среды равнозначна понятию природоохранной деятельности (в т.ч. по смыслу ч. ч. 1,2 ст. 1 названного Закона) и определяется как деятельность, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" законодательство в области охраны окружающей среды основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из Закона об охране окружающей среды, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Вопросы охраны зеленого фонда городских и сельских поселений урегулированы статьей 61 названного Федерального закона.

Согласно ст. 61 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" зеленый фонд городских и сельских населенных пунктов представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения.

Охрана зеленого фонда городских и сельских населенных пунктов предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды.

На территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения.

Государственное регулирование в области охраны зеленого фонда городских и сельских населенных пунктов осуществляется в соответствии с законодательством.

Охрана, защита и воспроизводство лесов, лесоразведение на территориях, указанных в пункте 1 настоящей статьи, осуществляются в соответствии с лесным законодательством.

Анализ Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", регулирующего отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду, показывает, что федеральный законодатель, возлагая обязанность возмещения вреда на юридических и физических лиц, причинивших вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, (пункт 1 статьи 77 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ), одновременно предусмотрел организационно-правовой механизм реализации этой обязанности, а также разграничил компетенцию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в этой сфере.

Пунктом 1 статьи 78 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ предусмотрено, что определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

Абзацем семнадцатым статьи 5 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ утверждение правил исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, осуществления контроля за правильностью ее исчисления, полнотой и своевременностью ее внесения и определения ставок платы за негативное воздействие на окружающую среду и коэффициентов к ним отнесено к компетенции органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.

Пунктом 1 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2015 N 219 предусмотрено, что Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) определено федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, в области лесных отношений, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды.

В этой связи к полномочиям Минприроды России отнесено принятие нормативных правовых актов по установлению такс и методик исчисления размера вреда, причиненного окружающей среде (п. 5.2.47) принятие инструктивно-методических документов по вопросам взимания платы за негативные воздействия на окружающую среду (п. 5.2.49).

При таких обстоятельствах и с учетом того, что по смыслу Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ окружающая среда это совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов и отдельных компонентов, к которым относятся земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство (абзацы второй и четвертый статьи 1 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ), то утверждение такс для исчисления вреда, причиненного окружающей среде, является прерогативой федеральных органов исполнительной власти, в связи с чем установление субъектом Российской Федерации указанных такс и методики приведет к нарушению принципов законности, равенства граждан перед законом и правовой определенности, поскольку наступление имущественной и иной ответственности за нарушение требований законодательства в области охраны окружающей среды, предполагающей возмещение вреда и наступление ответственности на основе единой нормативной правовой базы, действующей на всей территории Российской Федерации, фактически будет дифференцироваться в зависимости от установленных в регионе такс и методики определения ущерба.

При таком положении региональный орган исполнительной власти не вправе устанавливать по своему усмотрению собственное нормативное регулирование по вопросу исчисления размера ущерба, причиненного лесным и зеленым насаждениям или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам.

Судебная коллегия находит несостоятельными доводы апелляционной жалобы в той части, что решение суда не соответствует требованиям пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ поскольку в нем не указано каким нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу не соответствуют оспариваемые пункты Методики исчисления суммы восстановительной стоимости зеленых насаждений на территории города Новосибирска, т.к. и из содержания административного искового заявления, и из содержания решения суда следует, что оспариваемым нормативный правовой акт не соответствует положениям Федерльного закона «Об охране окружающей среды».

Не имеет преюдициального значения для разрешения настоящего административного спора решение суда по делу № 2-1191/2013, поскольку в рамках рассмотрения указанного дела была дана правовая оценка иному нормативному правовому акту (Правила создания, охраны и содержания земельных насаждений в г. Новосибирске), и то обстоятельство, что оспариваемая Методика была принята на основании п. 9.2 указанных Правил, утвержденных решением Совета депутатов г. Новосибирска от 22 февраля 2012 года № 539 не свидетельствует о её соответствии Федеральному закону «Об охране окружающей среды».

В целом доводы, изложенные в апелляционной жалобе, по существу направлены на переоценку обстоятельств, установленных судом первой инстанции при вынесении обжалуемого решения, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали изложенные выводы и выводы суда первой инстанции, в связи с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными, основанными на неправильном толковании норм материального права, и не могут служить основанием для отмены обжалуемого решения суда.

Нарушений норм материального и процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению спора, судом первой инстанции не допущено.

При таких обстоятельствах, решение суда является законным, обоснованным и не подлежащим отмене.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

решение Центрального районного суда города Новосибирска от 09 сентября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу мэрии города Новосибирска без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи