Гражданский кодекс часть 1

председательствующего	Крылова Н.А.,
судей	Лихачевой С.А., Седых Н.А.,
при секретаре	Лашневой Т.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Сахалинского межрайонного природоохранного прокурора в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования «Холмский городской округ» о признании незаконным бездействия по не определению уполномоченного органа местного самоуправления на реализацию функций по выявлению, оценке и организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде и не определению порядка реализации функций по выявлению, оценке, организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде уполномоченным органом местного самоуправления на территории муниципального образования «Холмский городской округ», возложении обязанности устранить допущенные нарушения

по апелляционному представлению Сахалинского межрайонного природоохранного прокурора на решение Холмского городского суда от 07 апреля 2021 года, которым в удовлетворении заявленных требований отказано.

Заслушав доклад судьи Седых Н.А., судебная коллегия

установила:

31 декабря 2020 года Сахалинский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с административным исковым заявлением в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования «Холмский городской округ» о признании незаконным бездействия по не определению уполномоченного органа местного самоуправления на реализацию функций по выявлению, оценке и организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде и не определению порядка реализации функций по выявлению, оценке, организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде уполномоченным органом местного самоуправления на территории муниципального образования «Холмский городской округ», возложении обязанности на администрацию муниципального образования «Холмский городской округ» определить орган местного самоуправления, уполномоченный на реализацию функций по выявлению, оценке и организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде на территории муниципального образования «Холмский городской округ» и порядок реализации этих функций уполномоченным органом местного самоуправления в течение одного месяца с момента вступления решения суда в законную силу.

В обоснование заявленных требований указано, что по результатам проведенной прокуратурой проверки соблюдения законодательства об охране окружающей среды при ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде на территории Сахалинской области установлено наличие на территории муниципального образования «Холмский городской округ» трех объектов, подпадающих под понятие «накопленный вред окружающей среде»: свалка твердых коммунальных отходов в г.Холмске, объекты капитального строительства бывшего целлюлозно-бумажного завода в г.Холмске, объекты капитального строительства бывшего целлюлозно-бумажного завода в г.Чехове. Вместе с тем, в нарушение статей 80.1 и 80.2 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» на территории данного муниципального образования до настоящего времени не определен уполномоченный орган местного самоуправления на реализацию функций по выявлению, оценке и организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде и не обеспечено нормативное регулирование реализации данных полномочий для последующего внесения вышеуказанных объектов в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде с целью ликвидации. Отсутствие специально уполномоченного муниципального органа влечет неорганизованность осуществления административно-управленческих процессов по реализации предусмотренных федеральным законодателем функций по выявлению, оценке, учету и организации деятельности по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде, а непринятие нормативного правового акта в этой сфере создает правовой пробел и делает невозможным решение вопроса о своевременном включении выявленных объектов накопленного вреда окружающей среде в реестр таких объектов, что исключает проведение необходимых процедур по категорированию таких объектов и определению приоритетных, подлежащих ликвидации в первоочередном порядке, а также препятствует надлежащей реализации государственной политики в сфере обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности в Российской Федерации, в том числе определенной национальным проектом «Экология» и пунктом 3 Плана мероприятий регионального проекта «Чистая страна». Длительное непринятие мер по организации деятельности по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде может привести к негативным последствиям для состояния окружающей среды и стать причиной неблагоприятной санитарно-эпидемиологической обстановки для населения.

Определением суда от 24 февраля 2021 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Департамент жилищно-коммунального хозяйства администрации муниципального образования «Холмский городской округ».

В судебном заседании помощник Сахалинского межрайонного природоохранного прокурора Ф.И.О.4 заявленные требования поддержала, представитель администрации муниципального образования «Холмский городской округ» Ф.И.О.5 и представитель Департамента жилищно-коммунального хозяйства администрации муниципального образования «Холмский городской округ» Ф.И.О.6 в удовлетворении административного иска просили отказать.

Судом принято приведенное выше решение, которое Сахалинский межрайонный природоохранный прокурор в апелляционном представлении просит отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований. Считает выводы суда о праве органа местного самоуправления самостоятельно принимать на себя обязательства по решению вопросов, связанных с реализацией мероприятий по охране окружающей среды, ошибочными и основанными на неверном применении норм материального права. Отмечает, что неосуществление правового регулирования полномочий, отнесенных федеральным законодательством к компетенции органа местного самоуправления, отсутствие уполномоченного органа и порядка осуществления указанных в административном иске функций, позволяет органам местного самоуправления избегать ответственности за их невыполнение и влечет невозможность понуждения к надлежащему исполнению, что грубо нарушает публичные интересы.

В письменных возражениях на апелляционное представление администрация муниципального образования «Холмский городской округ» просит решение суда оставить без изменения.

Представители административного ответчика и заинтересованного лица в суд апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежаще. Руководствуясь статьей 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассматривает дело в их отсутствие.

Изучив материалы дела, заслушав прокурора Ф.И.О.7, поддержавшего доводы апелляционного представления, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, оценив имеющиеся в деле доказательства, судебная коллегия приходит к следующему.

Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды установлены Федеральным законом от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон об охране окружающей среды).

В соответствии со статьей 42 Конституции Российской Федерации, статьей 11 Закона об охране окружающей среды каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью.

Статьей 3 Закона об охране окружающей среды закреплены принципы охраны окружающей среды, согласно которым установлена ответственность органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях; обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов местного самоуправления.

Согласно статье 1 Закона об охране окружающей среды накопленный вред окружающей среде - вред окружающей среде, возникший в результате прошлой экономической и иной деятельности, обязанности по устранению которого не были выполнены либо были выполнены не в полном объеме; объекты накопленного вреда окружающей среде - территории и акватории, на которых выявлен накопленный вред окружающей среде, объекты капитального строительства и объекты размещения отходов, являющиеся источником накопленного вреда окружающей среде.

В соответствии с пунктом 1 статьи 80.1 Закона об охране окружающей среды выявление объектов накопленного вреда окружающей среде осуществляется посредством инвентаризации и обследования территорий и акваторий, на которых в прошлом осуществлялась экономическая и иная деятельность и (или) на которых расположены бесхозяйные объекты капитального строительства и объекты размещения отходов.

Выявление и оценку объектов накопленного вреда окружающей среде вправе проводить органы государственной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления. В случаях, установленных Правительством Российской Федерации, выявление и оценка объектов накопленного вреда окружающей среде проводятся федеральными органами исполнительной власти (пункт 3 статьи 80.1 Закона об охране окружающей среды).

Согласно Правилам ведения государственного реестра объектов накопленного вреда окружающей среде, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 апреля 2017 года № 445, орган местного самоуправления направляет в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации заявление о включении объектов накопленного вреда в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде, а также материалы выявления и оценки указанного объекта.

Положениями пунктов 1 и 2 статьи 80.2 Закона об охране окружающей среды предусмотрено, что ликвидация накопленного вреда окружающей среде осуществляется на объектах накопленного вреда окружающей среде, включенных в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде.

Организацию работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде вправе осуществлять органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. В случаях, установленных Правительством Российской Федерации, организацию работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде проводит федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственное управление в области охраны окружающей среды.

Аналогичные положения содержатся в Правилах организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 04 мая 2018 года № 542.

В силу пункта 2 статьи 7 Закона об охране окружающей среды к вопросам местного значения городского округа относится организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.

Статьей 10 названного закона определено, что управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Согласно пунктам 8, 11 статьи 16 Федерального закона от 06октября2003года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относятся участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.

Исходя из приведенного правового регулирования, выявление объектов накопленного вреда окружающей среде, их оценка и ликвидация являются составной частью охраны окружающей среды, под которой в соответствии со статьей 1 Закона об охране окружающей среды понимается деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и иных лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

В соответствии со статьей 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

Согласно абзацу 2 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам.

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел выводу об отсутствии бездействия со стороны администрации муниципального образования «Холмский городской округ» со ссылкой на то, что органы местного самоуправления вправе самостоятельно принимать на себя обязательства по финансовому, материально-техническому и иному обеспечению вопросов, связанных с реализацией мероприятий по охране окружающей среды в границах муниципального образования, в том числе, осуществлять собственное правовое регулирование деятельности по определению органа местного самоуправления, уполномоченного на реализацию функций по выявлению, оценке и организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде и определению порядка реализации этих функций на территории муниципального образования.

Однако с такими выводами суда первой инстанции согласиться нельзя, поскольку из анализа вышеприведенных норм права следует, что за органами местного самоуправления закреплены функции по выявлению и оценке объектов накопленного вреда окружающей среде, а также организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде на соответствующей территории муниципального образования, вместе с тем, правовое регулирование порядка реализации этих полномочий на территории муниципального образования «Холмский городской округ» отсутствует.

Так, не определен орган местного самоуправления, уполномоченный в сфере реализации функций по выявлению, оценке и организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде, отсутствует порядок реализации этих функций уполномоченным органом на территории муниципального образования.

Доказательств принятия правовых актов, определяющих уполномоченный орган и регулирующих порядок реализации перечисленных выше полномочий в материалах дела не имеется.

Ссылка административного ответчика на то, что уполномоченным органом на реализацию функций в области охраны окружающей среды на территории муниципального образования является Департамент жилищно-коммунального хозяйства администрации муниципального образования «Холмский городской округ» не может быть принята во внимание, поскольку из Положения о данном Департаменте, утвержденного решением Собрания муниципального образования «Холмский городской округ» от 11 декабря 2020 года № 35/6-293, не следует, что к его полномочиям отнесена реализация функций по выявлению, оценке и организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде.

Доводы административного ответчика о проведении администрацией муниципального образования «Холмский городской округ» мероприятий в отношении расположенных на территории муниципального образования объектов, подпадающих под понятие объектов накопленного вреда окружающей среде, правового значения для разрешения дела не имеют, поскольку предметом настоящего иска является бездействие органа местного самоуправления по определению уполномоченного органа местного самоуправления на реализацию функций по выявлению, оценке и организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде и не определению порядка реализации этих функций.

Отсутствие правового регулирования реализации полномочий в указанной сфере делает невозможным своевременное решение возложенных на органы местного самоуправления задач, а проявленное бездействие в правовом регулировании нарушает права Российской Федерации и неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду, поскольку препятствует выполнению в полном объеме полномочий, предусмотренных федеральным законом.

Кроме того, следует отметить, что на территории Российской Федерации реализуется национальный проект «Экология», одной из целей которого является выявление, оценка и ликвидация объектов накопленного вреда окружающей среде, что требует четкого регламентирования деятельности органов местного самоуправления в указанной сфере.

Необоснованными судебная коллегия находит и выводы суда о том, что законом прямо не предусмотрена обязанность органов местного самоуправления по принятию нормативных актов, предметом которых является определение порядка реализации перечисленных в иске прокурора полномочий, а возложение такой обязанности судом является вмешательством в деятельность органов местного самоуправления.

Реализация полномочий в сфере выявления, оценки и организации ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде, установленных федеральным законом, требует проведения определенных правовых и административно-организационных процедур. В первую очередь, это определение органа, уполномоченного на реализацию полномочий, установление объема, содержания, порядка, правовых инструментом и источников финансирования его деятельности, что должно быть установлено соответствующим правовым актом.

Таким образом, необходимость правового регулирования полномочий органа местного самоуправления в соответствующей сфере общественных отношений вытекает из федерального закона, которым они установлены.

При таких обстоятельствах судебная коллегия приходит к выводу о допущенном администрацией муниципального образования «Холмский городской округ» незаконном бездействии.

Поскольку выводы суда первой инстанции основаны на неправильном применении норм материального права, решение суда первой инстанции на основании пункта 4 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подлежит отмене с принятием по делу нового решения об удовлетворении иска Сахалинского межрайонного природоохранного прокурора.

На основании изложенного и руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Холмского городского суда от 07 апреля 2021 года отменить.

Принять по делу новое решение, которым административное исковое заявление Сахалинского межрайонного природоохранного прокурора удовлетворить.

Признать незаконным бездействие администрации муниципального образования «Холмский городской округ» по не определению уполномоченного органа местного самоуправления на реализацию функций по выявлению, оценке и организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде и не определению порядка реализации функций по выявлению, оценке, организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде уполномоченным органом местного самоуправления на территории муниципального образования «Холмский городской округ».

Возложить обязанность на администрацию муниципального образования «Холмский городской округ» определить орган местного самоуправления, уполномоченный на реализацию функций по выявлению, оценке и организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде на территории муниципального образования «Холмский городской округ» в течение одного месяца с момента вступления решения суда в законную силу.

Возложить обязанность на администрацию муниципального образования «Холмский городской округ» определить порядок реализации функций по выявлению, оценке и организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде уполномоченным органом местного самоуправления на территории муниципального образования «Холмский городской округ» в течение одного месяца с момента вступления решения суда в законную силу.

Кассационная жалоба (представление) может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий Н.А.Крылов

Судьи С.А. Лихачева

Н.А.Седых